乡村社会治理的观察与思考

乡村社会治理的观察与思考 作者：詹鹏宇 乡村社会指乡或镇一级管辖范围内的社会。治理不仅包括政府的管理，还包括社会自我管 理，其内容涵盖政治、经济、社会等诸多方面。当前全面落实党的“和谐社会”执政理念， 乡村社会治理是重中之重，这里生活着 6.7 亿人，另有 2.2 亿人虽然居留在城市，但决定他 们福祉的根本之地还是在乡村，如农民工。因此，探讨乡村社会治理之道不仅必要，而且 十分重要。 市场化条件下乡村社会治理的制约因素分析 市场化是指市场作为一种配置资源的基础手段，被用于解决政治、经济和社会问题的一 种状态。30 多年来，以市场为导向的改革，冲击、侵蚀、洗刷、重组着我国社会原有的一 切秩序。乡村社会也经历了翻天覆地的变化，乡村社会治理取得巨大成就。在政治上确立 了农民的主人翁地位，在经济上初步完善了乡村社会市场经济体系。然而市场化条件下的 乡村社会，因为以下因素的制约，仍然难以摆脱弱势地位。 一是农业产品价格的“蛛网震荡”导致的市场失灵。乡村社会经济以农为本。在市场化 条件下，农产品价格因特殊的生产、供需条件导致周期性波动：这类产品生产周期长，其 决策依据现实销售价格刺激下产生的预期，而实际市场价格却取决于前一周期的生产规模。 某个较低的初始供应量导致了较高的第一周期价格，而这一高价将刺激生产，使第二周期 供应量大为提高；第二周期供大于求的结果会把该周期市场价格压至均衡水平以下；这一 低价又会抑制生产，使第三周期供应量也低于均衡水平，从而推高价格如此循环，在 PQ 坐标系中便形成了一个蛛网状图形，人们称之为“蛛网震荡” ，或“蛛网循环” 。 “蛛网 震荡”加上交易费用高、自然风险大、生产周期长、离散型供给等原因，在形式权利一视 同仁的“公平市场”中农业、农民会处于弱势。 二是分户经营的合作难题。由国家确立的乡村社会基本经营体制，是以家庭承包经营为 基础，统分结合的双层经营体制。这一基础性的制度安排，一方面确定了农民的市场主体 地位，促进了乡村社会经济发展和市场发育，但另一方面，由于人力和土地被分割成零星 小块，限制了乡村社会更深入的市场化和经济发展。市场失灵与合作难题双重制约下的乡 村社会，生产与生活陷入高风险和低水平发展的困境。家庭经营受限于规模太小，绝大多 数只能提供农业初级产品，无力（资金、技术、市场信息、销售渠道）向后拉长产业链， 生产出消费品，导致乡村社会单一的经济结构及对城市经济的依附。合作的高成本又进一 步加剧了这一趋势，强化了乡村经济的弱势地位。同时，离散型、原子化的市场主体既无 意愿，也无能力提供乡村社会公共物品，如生产所需的道路、农田水利，生活所需的环境 整治、文化设施建设，而公共物品的缺失和不足，更进一步限制了乡村社会生产、生活的 发展。由此导致，扶贫越扶越贫，年轻一代以脚投票大量涌入城市。 提高农民组织化水平，构建乡村社会治理的基本框架 从治理角度而言，解决农产品市场失灵问题的办法是拉长产业链，或仓储分时销售，对 陷入蛛网震荡的初级农产品进行深加工，通过延长农产品产业链的方式避开或削弱市场失 灵带来的损失。而这需要在分户经营的基础上提升农民组织化水平。解决乡村社会合作难 题，同样需要提高农民组织化水平。 解决乡村社会公共物品不足问题同样需要提高农民组织化水平。虽然说当前国家已经完 成了工业化积累时期的发展，整体进入工业化中期水平，具备以工哺农的财政能力。但是， 国家财政能力再雄厚，也决不可能解决 9 亿农民的公共品需求，离开了农村社会自我组织， 乡村公共品供给是难以优化的。农民组织起来，对于增加农村的公共品供给，改善乡村的 生产生活条件是十分必要的。 从治理的本义出发，提高农民组织化水平也是农民治理和治理农民的题中之义。治理不 是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的过程不是控制，而是协调；治理 既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。乡村社 会治理离不开农民及其自治组织的参与。 在市场化条件下的乡村社会治理需要提高农民的组织化水平。但这次农民组织化不同于 传统和人民公社时期，传统的中国农村依靠士绅和族权势力组织农民，人民公社依靠国家 强制组织农民。在这两种组织形式，农民只是依附听令，很少个人利益追求。市场化条件 下组织农民，依托的是市场分工引致的利益分化，农民因自身利益追求，自行组织各种机 构，行使一定职能，来维护和实现自身利益。本质上这种组织是介于国家政权和个人之间， 具有管理社会公共事务的社会公共组织。 理想状态的乡村社会治理结构是国家政权、社会公共组织、个人三位一体的共治模式。 提高农民组织化水平主要是指培育和发展具有一定作用范围和职能的社会公共组织。在乡 村社会，按功能划分，农民组织应在 3 个方面提高组织化水平：一是政治维权组织。如农 会、消费者协会等。二是经济合作组织。如帮工队、生产互助小组、专业合作社等。三是 文化生活组织。如红白理事会、老人协会、秧歌队、农民技术协会等。 农民组织的发展和成熟不仅有助于农民掌握和应用先进的农业技术，提高他们在日益全 球化的大市场中的适应能力，而且有助于分散的农民与大市场的连接，与其他利益体建立 对话。更重要的是，通过提高农民组织化水平，建立政权与农民之间、正式组织与非正式 组织之间的有效联系，达到共同治理，促进乡村社会基层民主建设和促进各项公益事业发 展的目的。 发挥乡镇政权的作用，提高农民组织化水平 取消农业税后的乡镇机构改革及政府的职能定位问题，中央高度重视。乡镇机构改革的 总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范，运转协调、公 正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工 作的现状出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体 制的要求出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，二是为农民提 供更多的公共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。在履行好政府职能的同时，要把 不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。 从实际情况看，随着乡镇政府精简机构和人员，可支配财力减少和职能转向乡村社会稳 定、提供公共物品和服务，乡村社会出现“官权退、民权进”的局面。乡镇政权迫于节约 行政成本、弥补履职能力不足的压力，主观上有着发展农民自治组织的动力。传统上，强 国家弱社会的治理结构，使得乡村社会组织资源相对稀缺，除了国家政权组织外，很难说 有什么像样的“民间组织” ，因此，乡村社会农民的再组织客观上仍不得不依靠乡镇政权的 大力扶持。 乡镇政权在促进农民组织化过程中不仅要借鉴国内外先进经验，最重要的是要有本土计 划和行动策略。一是把农民自发的维权活动引导为组织化的政治参与与理性对话基础上的 协商解决，积极扶持农民维权组织的形成和民主发育，规范维权组织与乡镇政权之间的联 系、对话和协商。二是借助国家支农惠农政策和新农村建设的项目支持，相应地支持农民 成立各类经济合作和公共事务处理的组织，加深农民经济合作，创建和壮大各类经济合作 组织。三是采取多种帮扶措施，培育农民