以推进社会主义新农村建设为契机 努力实现我省乡镇财政工作新跨越

以推进社会主义新农村建设为契机 努力实现我省乡镇财政工作 新跨越 在全省乡镇财政管理工作会议上的讲话 省财政厅党组成员、副厅长 石建辉 2006年 8月 29日 同志们： 这次全省乡镇财政管理工作会议，是我省乡镇财政建立以来 20多年首次召开的专题研 究乡镇财政管理工作的会议。厅党组之所以决定召开这次会议，是因为随着农业税的取消、 农村综合改革的深化，和农村公共财政的建立，乡镇财政面临着一系列新的形势、新的情 况和新的任务，亟待实现新的转变。这次会议的主要任务是全面总结我省乡镇财政建立以 来特别是“十五”以来取得的成绩，分析研究当前出现的新情况、新问题，部署安排今后 一段时期的乡镇财政工作。厅党组对这次会议高度重视。厅党组书记、厅长李友志同志亲 自决策召开这次会议，并在会前专门听取了乡财处的工作汇报，对召开好这次会议作出重 要指示。今天友志厅长亲自参加会议，等会还将作重要讲话。请大家按照友志厅长的讲话 精神，认清形势，把握机遇，努力做好当前和今后一段时期的乡镇财政工作。下面，根据 会议安排，我先讲几点意见。 一、充分肯定乡镇财政所发挥的职能作用，高度评价乡镇财政所取得的工作成绩 从 1984年起，我省全面建立了乡镇一级财政。乡镇财政的建立，使乡镇政府成为一级 完善的政府，乡镇能够自行组织收入、安排支出，履行一级政府的职能。2000 年，湖南 省乡镇财政管理条例出台，乡镇财政的职能地位得到法律的保障。乡镇财政建立以来， 收入规模不断扩大，财政实力不断增强。到农村税费改革之前的 2001年，我省乡镇财政收 入达到历史最高值 81.75亿元，是乡镇财政建立之初 1984年 10.89亿元的 7.5倍；财政支 出 78.21亿元，是 1984年的 9.73倍。乡镇财政在调动乡镇政府生财理财积极性，促进乡 镇经济和社会事业发展上发挥了重要的作用。 全省乡镇财政干部为了充分发挥乡镇财政的职能作用，认真履行工作职责，在各级各部门 的高度重视和大力支持下，开拓创新，努力拼搏，做了大量的工作。 1、狠抓税收征管，壮大财政收入规模。农村税费改革前，农业税收是县乡财政收入的 重要组成部分，农税征管是乡镇财政的主要职能。2003 年，全省完成农业税收 40.58亿元， 为当年全省地方财政收入的 15%。全省农税机构创新管理方法，强化征收措施，确保了应 收尽收。一是加强税法宣传，增强群众依法纳税意识。广泛利用广播、电视、报纸等媒体 和乡财网络、简报、宣传栏等宣传工具，开展群众喜闻乐见的税法宣传活动。二是坚持以 民为本，实行公开办税。在农业税和农业特产税征管上，坚持“三公开、四到户”（即税 收政策公开、计税依据公开、办税程序公开，政策宣传到户、纳税通知到户、税票填开到 户、减免落实到户）；全面推广了定点办税、定时纳税、定额征税的“三定”征收方式； 建立农税征管信息网络系统，对农户纳税情况实行计算机管理。三是创新机制，探索耕地 占用税征管新模式。采取“财政部门直征，国土部门协征”方式，理顺了征纳关系，规范 了征管秩序。2005 年我省耕地占用税收入达 8.37亿元，收入总额在全国列第六位。四是 培植新的税收增长点，强化契税征管。过去契税一直由房产、国土部门代征。从 2004年起， 全面推行财政部门直接征管，加强部门协税，以证管税，有效控制了税源。去年全省契税 收入达 19.45亿元，收入总额在全国列第九位。契税一跃成为地方财政收入的重要税种。 在加强农业税征管做好本职工作的同时，广大乡镇财政干部还主动承担了协助工商税收征 管的任务。 2、加强支出管理，提高依法理财水平。为了促进乡镇财政工作走上规范化、法制化轨 道，在多年努力的基础上，我省于 2000年出台了湖南省乡镇财政管理条例。为了规范 预算外资金管理，实现预算内外统筹，全省乡镇财政大力推广了“两无一统”的管理办法， 乡镇所属站所取消会计和收入账户，由财政所统一管理。“两无一统”管理办法的推行， 有效地加强了乡镇预算外资金管理，提高了乡镇政府调控能力。2005 年，作为农村综合改 革的重要措施，我省开始探索实行“乡财县管乡用”的财政管理方式改革，选择汝城、隆 回、武冈、岳阳、靖州五个县市开始试点。今年试点范围扩大到 40多个县市区，对规范乡 镇财政收支行为、提高财政资金使用效率、加强乡镇财政监管、控制乡镇新增债务，起到 了十分重要的作用。 3、从乡镇财政实际出发，不断调整完善财政体制。全省乡镇财政建立以来，先后经历 了统收统支、收支包干、分税制等财政体制模式。1994 年，中央实行分税制财税体制后， 我省积极探索乡镇财政体制改革，大部分地市实行了“划分收支、核定基数，收支挂钩， 超收分成”的分税包干制模式。通过体制完善，激发了乡镇政府的理财积极性，促进了乡 镇财政的快速发展。到 2002年底，全省实行分税制或分税包干制财政体制的乡镇达 1800 多个，占乡镇总数的 76%。为了缓解乡镇财政困难，中央从 2004年起提出一系列措施，对 乡镇通过撤并机构分流人员精简支出、促进经济发展增加自身财力等给予奖励。各地也加 大了对乡镇转移支付力度，一定程度上缓解了乡镇财政困难。 4、认真贯彻中央支农惠农改革，加快转变财政职能。在农村税费改革过程中，乡镇财 政干部始终站在改革的最前列。早在 1995年，我省按照财政部的部署，开展“费改税”试 点，将向农民收取的各项统筹提留归并改为“农村公益事业建设税”，纳入乡镇财政统一 管理。2000 年，我省率先在长沙、永兴、津市等县市进行农村税费改革试点，为全面推开 农村税费改革打下了基础。在 2002年农村税费改革过程中，全省乡镇财政系统承担了政策 制定、方案测算等繁重工作任务。2004 年和 2005年，中央决定降低农业税税率直至全面 取消农业税，由中央全额予以转移支付。广大乡镇财政干部认真贯彻中央和省决策，不断 反映湖南农税征管情况，从实际出发制定转移支付方案，创造性地完成了工作任务，确保 了中央惠农政策的落实。 5、注重网络建设，提高信息化管理水平。从 2004年起，随着中央一系列惠农政策出 台，财政对农民的补贴逐渐增多。为了降低补贴发放的行政成本，使各项涉农补贴及时安 全发放到农户手中，我们尝试在农税征管信息系统的基础上，建立涉农补贴发放信息管理 系统。当年在浏阳市开展财政对农民补贴发放信息化试点，取得初步成效。近两年来，我 们大力加强乡镇财税管理信息系统建设。目前，全省已全面建立了信息网络，实现了粮食 直补资金、水稻良种补贴资金的“一卡通”信息化发放。不少县市还实现了退耕还林补助、 森林生态效益补助、计划生育奖励扶助金、农村低保金、村干部工资及补助等涉农补贴的 “一卡通”信息化发放。一些县市在此基础上改革乡镇财政管理方式，实行乡镇财政资金 “网上审核、网上拨付、网上结算、网上查询”的新型管理模式。乡镇财税信息化建设取 得了显著成效，成为乡镇财政管理的一大创新，受到中央有关部门和新闻媒体的关注和肯 定。 6、注重队伍建设，乡镇财政干部形象不断提升。繁重的工作任务需要强有力的机构队 伍来完成。多年来，我们一直注重乡镇财政队伍建设，不断提高乡镇财政干部素质。省厅 建立了规范的干部教育培训制度，培训内容涵盖财政财务管理、财经政策法规、经济管理、 计算机网络知识等。2005 年全省举办有关计算机基础知识、乡镇财税信息化管理和财政业 务知识培训班 200多期，培训人员达 1.5万人次。许多县市乡镇财政干部培训面达到 100%。全省乡镇财政干部知识结构不断完善，文化业务素质显著提高，为推动乡镇财政管 理规范化打下了基础。1989 年以来，全省开展创建文明财政所和先进财政所活动，先后有 729个乡镇财政所被授予省级“文明财政所”或“先进财政所”称号，9 个乡镇财政所、9 名乡镇财政干部被财政部分别评为全国财政系统先进单位和先进个人。 二、深刻分析乡镇财政的困难状况，准确把握乡镇财政的发展机遇 在充分肯定乡镇财政在促进农村经济社会发展中所起的重要作用和乡镇财政系统所做的大 量工作的同时，我们应该清醒地看到，当前乡镇财政面临一系列不容忽视的情况和问题。 这些问题不解决，将严重影响乡镇财政正常运转、乡镇政府职能履行和农村经济社会发展。 而当前中央一系列支农惠农政策、农村综合改革等又为乡镇财政发展提供了难得的机遇和 广阔的空间。只有实事求是地看待存在的问题，认清和把握发展的契机，才能顺应形势， 促进乡镇财政的健康发展。 当前乡镇财政至少存在以下几方面变化了的情况和问题： 一是税收征管职能弱化，收入结构发生变化。税费改革前，农税征管曾经是乡镇财政 的主要职能。乡镇财政承担着“三提五统”和农业四税的征收任务，2001 年，全省乡镇财 政系统组织的收入达到 62.17亿元。农村税费改革后，随着 “三提五统”、农业税和农业 特产税的取消，乡镇财政自行组织的收入大大减少。2002 年税费改革取消 “三提五统” 并入农业税，实际减少乡镇收入 29.4亿元。2004 年降低农业税税率三个百分点，2005 年 全面取消农业税和除烟叶外农业特产税，乡镇财政自行组织的收入又减少了 28.91亿元。 虽然近几年大力加强契税、耕地占用税的征收管理，两税增长很快，年均增长 64%强，但 到去年底，全省乡镇财政系统组织收入仅 33.87亿元，只及 2001年征收收入的 54.48%。 由于农税征管职能弱化，农税干部一度面临何去何从的尴尬境地。乡镇财政组织的收入减 少，还直接导致乡镇本级预算收入减少，乡镇财政收入结构发生变化。去年全省乡镇本级 收入 58.37亿元，只及我省乡镇财政收入最高年份税改前 2001年收入规模 81.75亿元的 71.40 %，占当年乡镇财政支出的 74.68%。一大批乡镇收入规模锐减，沦为靠上级转移 支付过日子的补助乡镇。去年全省乡镇财政收入 100万元以下的达到 1389个，比 2001年 增加 325个，增长 30%多；靠上级补助维持本级支出的乡镇达到 1386个，比 2001年增加 584个，增加 73 %。 二是支出结构变化，财政功能弱化。在收入功能弱化、收入结构变化的同时，乡镇财 政支出也在收缩，支出功能也在弱化。近几年由于乡镇财政困难，一大批乡镇财政入不敷 出，日益难以维持运转，保证不了乡镇最基本的支出需要，逐步影响到乡镇政府的运转和 乡镇范围内社会事业的发展。为了保障事业发展的基本需要，上级不得不把一项项的支出 职能上收。近几年教育经费上收、乡镇干部工资支出上收，一个个的事业站所逐步改为垂 直管理。按照公共财政理论，受益范围在乡镇的公共产品应由乡镇一级提供。乡镇支出职 能的不断上收，无疑弱化了乡镇财政功能，影响了乡镇范围内公共产品和服务的提供。 三是赤字负债沉重，财政风险增大。由于乡镇财力不足，而一些刚性支出无法削减， 不得不通过举债来弥补收支缺口。2005 年，全省乡镇财政负债总额达到上百亿元，全省赤 字负债乡镇 2200多个，占乡镇总数的 97%强；没有赤字负债的乡镇不到 60个，不及全省 乡镇总数的 3%。乡镇赤字负债增长有其深刻而复杂的原因。从体制上看，实行分税制财政 体制，财权不断上收，导致最基层的乡镇一级财政空间受到挤压。从财源来看，取消农业 两税后，乡镇财政收入增长只能依靠工商税收。但我省相当大部分乡镇为纯农业经济结构， 工业财源匮乏。从管理上看，上级财政每年不断下达税收增长指标，相当大部分乡镇税收 征收任务达到实际税源的数倍，乡镇不得不依靠引税、买税、借钱交税度日，形成巨额债 务。 四是财政职能转变滞后，干部普遍感到迷惘。随着农业税的取消，乡镇财政失去了一 项重要的职能。虽然近两年省厅加快了乡镇财税信息网络建设，开展了对涉农补贴信息化 发放，实行了乡财县管乡用改革，较快地转变了乡财系统工作职能，但乡财系统对职能转 变仍感困惑。面对社会主义新农村建设和农村公共财政建设，乡财系统一时找不到自身职 能定位，工作缺乏抓手，对如何具体服务三农，显得认识不足，办法不多，甚至一些地方 对乡镇财政管理改革仍在等待观望。 一方面，乡镇财政面临不少新的情况和问题；另一方面，我们应该看到，乡镇财政也 面临着新的发展机遇和发展空间。 一是建设社会主义新农村为乡镇财政提供了发展空间。今年中央一号文件提出建设社 会主义新农村的重大历史任务。这是党中央从贯彻落实科学发展观、构建和谐社会出发作 出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是解决“三农”问题的重大战 略举措，也是今后一段时期“三农”工作的总目标、总要求。建设社会主义新农村，农民 是主体，但政府必须加以引导，财政必须予以支持。作为最贴近农村的乡镇财政，应该而 且能够在新农村建设中发挥重要的作用。新农村建设的各项资金需要乡镇财政加强监管， 国家对农民的资金支持需要乡镇财政安全及时地发放到农民手中。各级乡镇财政管理部门 要敏锐地认识到在新农村建设中的重大责任，尽快转变职能，加大为三农服务的力度，发 挥乡镇财政在新农村建设中的作用。 二是建立农村公共财政体系为乡镇财政提供了发展空间。建设农村公共财政体系，是 统筹城乡发展、实现工业反哺农业、城市反哺农村的重大举措，也是新时期财政工作的重 要任务。在传统的管理体制下，财政对“三农”的支持非常有限，农村公共产品极度匮乏。 按照科学发展观统筹城乡发展，扩大公共财政覆盖农村的范围，把公共产品从城市延伸到 农村，加强对农村道路、农田水利等基础设施建设，加大对农村义务教育、医疗卫、社会 保障的支持力度，乡镇财政正任重而道远。 三是深化农村综合改革为缓解乡镇财政困难提供了契机。深化农村综合改革，要积极 推进乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和县乡财政体制改革。乡镇机构改革将严格控 制乡镇领导职数，综合设置乡镇内设机构，从严核定和从紧控制乡镇机构人员；农村义务 教育体制改革将进一步调整农村中小学校布局，优化教师队伍，采取切实措施分流不合格 教师和清退临时聘用人员；县乡财政管理体制改革将进一步完善乡镇财政体制，确保乡镇 正常经费支出需要。这些措施将大大减轻乡镇财政的压力，缓解乡镇财政的困难。 三、适应新的形势，努力实现乡镇财政工作的新跨越 今年是实施“十一五”规划的起步之年，经济社会发展的新形势，既赋予了乡镇财政 更多的责任和义务，也为乡镇财政发展提供了难得的机遇和广阔的舞台。可以说，当前是 乡镇财政实现职能转变、实现历史性跨越的关键时期。全省乡镇财政管理工作的指导思想 是：坚持科学发展观和统筹城乡发展的方略，紧紧围绕构建和谐社会和建设社会主义新农 村，大力推进农村公共财政建设，努力完善乡镇财政体制，不断改革乡镇财政管理方式， 切实规范乡村账务管理，全面加强乡镇财政队伍建设，切实提高乡镇财政服务“三农”的 水平，努力实现我省乡镇财政管理工作的新跨越。按照这一指导思想，今后一段时期应主 要做好以下几方面工作。 （一）以实现乡镇财政职能转变为重点，努力服务“三农”工作 职能转变仍是当前和今后一段时期乡镇财政管理的工作重点。只有顺利实现职能转变， 乡镇财政才能更好地为农村经济社会发展服务，乡镇财政干部才能履行职责，更好地提高 服务“三农”的水平。从建设农村公共财政看，今后乡镇财政的职能应可概括为服务、管 理和监督三方面。服务即是贯彻落实中央支农惠农政策，以农为本，服务农民，服务农村； 管理和监督即是管好财政支农资金，管好乡镇和村级财政财务，确保基层政权的正常运转。 具体来看，乡镇财政职能应包括以下几方面：一是支持农村基础设施和公共事业建设；二 是负责支农资金的预算安排和监督管理使用；三是管理监督政府预算单位收支；四是负责 涉农补贴资金的发放；五是负责村级财务管理；六是负责契税和耕地占用税的征收管理； 七是负责农村低保资金发放和新型农村合作医疗资金的收取和管理；八是参与和实施农村 税费改革和综合配套改革。认真履行上述职能，乡镇财政不是要削弱而是必须加强。 在这里，特别要强调一点，由于乡镇财政处于最基础的地位，其职能分工均未细化， 不可能与省市县财政业务部门形成业务对口。因此，省市县财政的业务部门如预算、农业、 经建、社保等主要涉农部门要加强协调，搞好配合，尤其要与同级乡镇财政管理部门多沟 通交流，整合内部资源，减少内部损耗，在资金、政策、项目上尽可能做到“一个口子” 对下，这样既能提高乡镇财政工作效率，更为重要是，可以实现上下财政管理的统一，避 免财政职能人为分割，促进农村公共财政体系建设。 （二）以完善乡镇财政体制为重点，努力理顺县乡财政关系 完善乡镇财政体制，必须坚持以下原则。一是财权与事权相结合。要从有利于乡镇政 权建设和乡镇经济、社会事业发展出发，合理划分县市与乡镇政府的事权，在明确事权的 基础上，合理划分财权，将适合乡镇管理的收支下放乡镇管理，真正做到乡事乡办，乡财 乡理，权责结合。二是统筹兼顾，确保基层政权正常运转。要根据农村税费改革后的新情 况，最大限度地照顾乡镇财政的利益，保证乡镇必要的财力，确保基层政权正常运转必需 的支出。三是科学规范，公平合理。对乡镇之间的财力差距，要通过转移支付等规范的办 法加以调节，平衡地区之间的财政能力。四是区别对待，分类指导。在综合考虑乡镇经济 发展水平、财政收支结构和规模等因素的基础上，针对不同类型的乡镇，在收入划分和支 出基数核定等方面实行区别对待，分类指导。对经济比较发达、财力增长能够满足自身支 出需要的乡镇，如县城关镇、经济中心镇，实行比较规范的分税制财政体制；对经济状况 较好、财政收支差额不大的乡镇，实行收支包干型财政体制；对经济欠发达、自身财力无 法满足需要的乡镇，实行统收统支型财政体制。 （三）以推进乡镇财政改革创新为重点，努力实现规范化管理 首先，要按照全省农村综合改革的部署，在总结前几年试点经验的基础上，全面推行 “乡财县管乡用”改革。在推进改革过程中，一要坚持乡镇财政“五权”不变的原则。即 坚持乡镇财政预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、债权债务关系不变。 乡镇政府要按预算安排重点和顺序编制本级预算草案，按规定程序审批报县级财政部门备 案；乡镇结余资金归乡镇所有，县级财政不得集中、平调；属于乡镇财权事权范围内的支 出，仍由乡镇按规定程序审批；乡镇债权债务仍由乡镇拥有和承担。二要坚持“五个统一” 的要求，努力实现乡镇财政预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管的目标。 在推行“乡财县管乡用”改革的同时，要加强村级资金管理。属于村级的财政补助资金， 必须及时足额划入村级资金专户，县乡财政不得以任何形式截留、挤占。逐步推行和完善 “村账乡代管”制度，加强审核监督，确保村级资金按规定使用。三要加强组织领导。改 革试点工作要由县人民政府领导，在有关部门密切配合下，县级财政部门具体组织实施。 其次，要大力推进乡镇财税信息化建设。乡镇财税信息化是全省“金财工程”的重要 组成部分，也是乡镇财政实现职能转变，规范三农服务，提高管理水平的重要平台。要充 分利用乡镇财税管理信息网络资源，将各项涉农补贴尽快纳入信息化发放范围，力争两年 内全面实现所有涉农补贴的“一卡通”发放和管理。要加快乡镇财税基础信息管理平台建 设，完善三农基础信息数据库，实现三农基础信息的动态管理，为新农村建设提供准确快 捷的决策依据。要加强乡镇财税管理信息网站建设，打造高效快捷的日常工作平台。省厅 将进一步完善网站设计，充实网站内容，提高网站文稿质量，将网站建设成为集电子政务 处理、财税信息发布、网络支持维护、工作经验交流等于一体的综合性日常管理平台。 （四）以强化乡镇财税征管为重点，努力推进依法治税 目前乡镇财政仍然担负着契税和耕地占用税的征管任务。在契税征管方面，各地要严 格按照政策要求，取消委托代征，全面实现直接征管。要加强与房产、国土部门的协调和 沟通，通过计算机联网从房产、国土部门获取完整的税源档案基础信息，并及时向房产、 国土部门传递契税完税信息，先税后证，使契税征管与房产、国土管理形成联动效应，通 过逐步使用湖南省契税征收管理系统，规范征收管理流程，杜绝暗箱操作和违规减免， 确保应收尽收。在耕地占用税方面，要继续坚持“财政部门直征、国土部门协征”的征收 方式，严格控制减免；采取有效措施，加强对临时用地和先行用地的税收征管，堵塞收入 漏洞；积极推进房地产税收一体化管理，加强与国税、地税的沟通与协作，整合管理资源， 准确、快捷地传递信息，逐步实现各征收机关及各税种之间的信息共享。按照烟叶税条例 的规定，烟叶特产税改为烟叶税后，由财政部门征管改为地税部门征管。各地要按照省厅 的通知要求，做好与地税部门的衔接移交，确保征管工作的顺利过渡。 （五）以加强乡村债务管理为重点，努力防范财政运行风险 乡镇赤字负债沉重，已经严重影响到了基层政权的正常运转和经济发展，必须采取有 效措施加以解决。去年省委、省政府关于深化农村税费改革的“1+5”文件中，出台了关 于规范乡村债务管理工作的意见。当前加强乡村债务管理，一是坚决制止发生新债。要 规范税费征收行为, 不准脱离实际向基层下达税费任务，杜绝垫税、抵税现象；鼓励乡镇 通过招商引资发展经济、增加财源，但不得脱离实际给乡镇下达招商引资指标；乡镇政府 和各部门不得为经济活动提供贷款担保，不得举债搞建设、上项目或发放各种津补贴。二 是逐步消化历年老债。要建立健全乡镇债务偿还机制，对党员干部和国家工作人员所欠款 项，限期结清；对兼具债权债务身份或债权债务关系紧密的实行债权债务互相抵扣；对有 偿还能力而拒不还债的，通过法律手段强制执行；对债权人不明确、债权人主动放弃债权 的陈年老债，按法定程序核销;将报酬性欠款、公务性欠款以及利转本的，作一般往来处理， 不计利息；将民间借款利率降为国家法定利率，实行本息分离，利息挂账，先还本后付息； 同时结合乡镇实际，积极盘活资产资源还债。三是要建立健全新债责任追究和乡村干部离 任债务审计制度。凡违反规定以政府名义提供贷款担保形成新债的，实行“谁签字、谁负 责”，由签字人和政府主要负责人负责偿还；凡违反规定举债的，实行“谁借谁还”，落 实还款责任；凡违反规定发生新的债务的乡镇和村，要追究主要负责人和直接责任人的责 任。在新的债务化解之前，乡镇党政主要负责人不得提拔重用，不准异地任职。通过上述 措施，严格规范乡镇债务管理。 （六）以加强乡镇财政队伍建设为重点，努力提高财政干部素质 努力建立一支业务精通、素质过硬的乡镇财政干部队伍，是实现乡镇财政工作新跨越 的前提和保障。当前加强乡镇财政队伍建设要从以下几方面着手： 1、调整机构设置，加强机构管理。为适应新的工作形势，经人事编制部门批准，省厅