公立医院全面预算管理相关问题的探讨

公立医院全面预算管理相关问题的探讨 【摘 要】 在新医改背景下，新医院财务制度提出公立医 院要执行全面预算管理。文章借鉴企业全面预算管理的理论与实 务经验，探讨公立医院全面预算管理的基本内容和组织体系，分 析比较了全面预算与部门预算的关系，指出医院全面预算管理应 与公共财政部门预算衔接统一，最后提出了公立医院实施全面预 算管理必须具备的基本条件。 【关键词】 公立医院； 全面预算； 管理 新医院财务制度已于 2012 年 1 月 1 日起在全国范围内全面 执行，在新医改背景下，新制度对公立医院财务管理提出了较高 的要求，制度第十条规定”医院要实行全面预算管理，建立健全 预算管理制度，包括预算编制、审批、执行、调整、决算、分析 和考核等制度。 ”医院财务制度第一次提出了“全面预算管理” ， 作为公益事业单位，医院预算是公共财政预算的重要组成部分， 自 2000 年财政部门推行部门预算改革以来，医院财务人员熟悉掌 握了部门预算编制管理的要求，而“全面预算管理”对医院财务 人员来说则是一个全新概念。因此，理解“全面预算”的含义， 了解“全面预算”与“部门预算”的联系与区别，并按照新制度 的要求实施全面预算管理是当前医院财务人员面临的急需解决的 关键问题。 一、关于全面预算和全面预算管理 预算的概念起源于国家预算，从 19 世纪末开始应用于企业管理， 并在企业发展为全面预算。全面预算管理最早在美国企业诞生， 后来成为企业管理的标准作业程序，对现代企业的成熟与发展起 了重大推动作用。2000 年，国家经贸委在国有大中型企业建立 现代企业制度和加强管理的基本规范（试行） 中提出，企业应 “建立全面预算管理制度，以现金流量为重点，对生产经营各个 环节实施预算编制、执行、分析、考核” 。十多年来，在我国的企 业理论界，已形成较为成熟的企业全面预算管理理论，在实务界， 越来越多的企业开始推行全面预算管理，并取得显著效果。 张长胜认为企业全面预算的概念包括以下含义：全面预算是企 业实现预定期内战略规划和经营目标的方法和工具；全面预算由 经营预算、资本预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的 集合体；全面预算是按照一定程序编制、审查、批准的；全面预 算目标是以事实为依据，以历史的、已实现的运营成果为基础， 通过对市场、产品、企业自身诸多因素进行分析论证、科学预测 而形成的；全面预算是对预定期内企业经营活动、投资活动、筹 资活动的总体安排，是对企业未来发展状态和运作过程的量化描 述。全面预算管理是企业为了实现战略规划和经营目标，对预定 期内的经营活动、投资活动和筹资活动，通过预算的方式进行合 理的规划、预计、测算和描述，并以预算为标准，对其执行过程 与结果进行计量、控制、调整、核算、分析、报告、考评和奖惩 等一系列管理活动的总称。 公立医院是公益事业单位，但在社会主义市场经济体制下，公 立医院也有企业经营的特点，因此将企业全面预算管理理念引入 公立医院管理，对提高公立医院经营管理水平，推动公立医院科 学化管理必将起到积极的作用。笔者认为，新医院财务制度 提出医院实行全面预算管理是落实医改精神的具体措施，也是公 立医院发展的必然选择。 二、公立医院全面预算管理的内容 借鉴企业的理论和实务经验，可以这么理解公立医院的全面预 算管理：公立医院全面预算管理是以实现医院战略规划和业务目 标为目的的内部管理活动；是以预算为标准的管理控制系统；是 医院利用预算方式细化和实现医院战略规划和业务目标的一个过 程；全面预算管理涉及医院经济活动的方方面面，是一项全员参 与、全方位管理、全过程控制的综合性系统管理活动。 公立医院全面预算是由一系列预算按照其经济内容及相互关系 有序排列组成的有机整体，各项预算前后衔接，形成一个完整的 预算体系。其内容包括医疗业务预算、资本预算、筹资预算和财 务预算四大部分，如图 1 所示。 医疗业务预算是关于医院预算期内提供医疗服务活动的总体安 排，主要根据预测业务工作量、人力资源状况、医疗服务定价、 费用定额标准等编制。医疗业务预算的预算期一般为一年，与会 计期间一致，以权责发生制为编制基础。按照以收定支的编制原 则，业务收入预算是医院业务预算编制的起点。不同于企业生产 经营过程的供应、生产、销售、管理四个环节，医院的服务（生 产）和销售基本处于融合状态，在提供医疗服务活动时一般会同 时实现业务收入的增加。因此，医院业务活动只有供应、服务 （生产）和管理三个环节，需要编制存货、医疗业务成本和管理 费用预算。 资本预算又叫长期投资预算，是医院预算期内进行资本性投资 活动的预算。主要包括：固定资产投资预算、权益性资本投资预 算和债券投资预算。资本预算的预算期一般以投资项目的建设周 期为预算期，具有长期性，不受会计期间的制约，以收付实现制 为编制基础。资本预算中全部投资项目并不都包含在医疗业务预 算当中，只有部分分摊于预算年度的折旧部分包含在业务预算之 中。但是，全部的资本投资必须包含在款项支付年度的现金预算 中。 筹资预算是指预算期内医院进行长短期借款及对原有借款还本 付息，财政项目支出补助收入及其支出，科教项目收入及其支出 的预算。短期借款预算为业务筹资预算，要在实施业务资金需要 量预测和业务预算编制完成的前提下，可以着手编制业务筹资预 算，预算期一般为一年，与会计期间一致，以收付实现制为编制 基础。长期借款为项目筹资预算，一般为特定的投资项目编制， 长期投资项目的实施时间有多长，为该项目编制的筹资预算作用 期间就有多长，不受会计期间的约束和限制。 财务预算是指预算期内医院有关现金收支、业务经营结果和财 务状况的各项预算，主要包括：现金预算、业务收支结余预算和 资产负债预算。财务预算是医疗业务预算、资本预算和筹资预算 的共同结果和价值反映。业务收支结余预算是医疗业务预算中收 入预算和成本、费用预算项目之间加加减减的结果；现金预算反 映的是业务预算、资本预算、筹资预算的现金收支项目及其数额； 资产负债预算是各项预算目标对医院财务状况共同作用的结果。 需要注意的是，财政基本支出补助收入预算作为医疗业务预算 编制，因为财政基本支出补助是按医改政策必须由财政安排的经 常性收入，用于弥补医院日常业务活动支出。财政项目补助收入 和科教项目入预算作为筹资预算编制，根据财政补助政策和上年 实际情况预测编制，预算期一般为一年，与会计期间一致，以收 付实现制为编制基础。 公立医院全面预算的四大部分，应当按照先医疗业务预算、资 本预算、筹资预算；后财务预算的顺序编制。一般情况下，医疗 业务预算和财务预算以一年为一个预算期，预算期间要与会计期 间保持一致。资本预算和筹资预算的预算期间与医院战略规划期 间相关，以规划期间所拟定的投资项目的建设期为预算期。也就 是说资本预算和筹资预算一般会编制跨年度预算或涉及若干年的 长期预算。 三、公立医院全面预算管理的组织体系 建立健全全面预算管理组织体系是公立医院有效实施全面预算 管理的组织保证，它是全面预算管理有序开展的基础环境，全面 预算管理能否正常运行并发挥作用，全面预算管理的组织体系将 起到关键性的主导作用。 公立医院全面预算管理组织体系应当由决策机构、工作机构和 执行机构三个层次构成。全面预算管理组织体系的建设要与医院 组织机构相适应。 预算管理决策机构是指组织领导医院全面预算管理的最高权力 组织，在全面预算管理组织体系中居于领导核心地位。如理事会、 预算管理委员会。 预算管理工作机构是指负责预算编制、审查、协调、控制、调 整、核算、分析、反馈、考评的组织机构，如财务部门、人事部 门等。 预算执行机构是负责预算执行的各个预算执行主体，如各责任 中心。各预算责任主体一般与医院开展成本核算时划分的成本责 任主体相一致，便于预算控制和成本管控。 四、公立医院全面预算管理与公共财政部门预算的关系 公共财政部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核汇总 后报立法机关审议通过，反映各部门所有收入和支出的公共收支 计划和法律文件。部门预算的编制范围涵盖了部门的全部收支， 就公立医院而言，作为公共财政收支计划的重要部分，公立医院 编制的部门预算既包括预算内收支，又包括预算外收支和其他收 支。 在现行的公共财政体制下，公立医院编制上报的部门预算以预 算年度经营目标和工作计划为依据，预算期为一年，与会计期间 保持一致，一般采用收付实现制编制基础，预算编制内容包括预 算年度的全部收入和支出预算。 通过比较全面预算和部门预算，预算目标的确定都是以医院战 略规划和发展目标为导向，将医院战略规划和发展目标具体化、 数量化和货币化，使之成为预算期内医院从事医疗业务活动的指 南。但全面预算和部门预算在预算功能、内容、方法等方面有着 不尽相同的地方。 预算功能方面，部门预算反映公共财政收支状况和政府活动范 围与规模。部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使 职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经 财政部门审核后提交立法机关依法批准的，涵盖部门各项收支的 综合财政计划。通俗地说就是一个部门编制一本预算，并通过该 预算全面反映部门的各项收支，它是政府预算的重要组成部分。 全面预算是对预定期内医院医疗业务活动、投资活动、筹资活动 的总体安排，是对医院未来发展状态和运作过程的量化描述。简 单地说，部门预算反映了公立医院与公共财政的关系，全面预算 则反映医院自身内部全面经济活动关系。 预算内容方面，部门预算的内容包括部门在预算年度中的各项 收入和支出预算，部门预算收入包括财政拨款收入、预算外资金 收入和其他收入；部门预算支出包括基本支出预算和项目支出预 算。全面预算则是由医疗业务预算、资本预算、筹资预算和财务 预算组成的集合体。从预算内容来看，全面预算不仅包括部门预 算年度期间的收入、支出预算，还包括非部门预算年度期间的长 期投资和筹资活动引起的跨年度收支预算。因此，可以这么理解， 部门预算的编制内容是全面预算编制内容的一部分，具体来说， 部门预算由全面预算的医疗业务预算、筹资预算中的财政项目支 出补助收支和科教项目收支预算构成。而资本预算、筹资预算中 的银行借款预算和财务预算并不是部门预算的编制内容。 预算期间方面，部门预算的基本特征之一是年度性原则，部门 预算每年都必须重新制定一次并只能覆盖某一个特定的时期，一 般编制期间为一个会计年度。全面预算的预算期间则与预算内容 相关，一般医疗业务预算和财务预算为一个会计年度，资本预算 和筹资预算的编制期间可以是一个会计年度，也可以是医院规划 目标期间，三年或五年规划预算期间。 综合以上分析，公立医院全面预算管理与公共财政部门预算并 不冲突，两者之间有着必然的内在联系。全面预算编制以医院战 略规划目标为导向确定预算目标，编制全面预算能让医院管理决 策者了解战略规划与其所拥有资源的互动关系，以便调整战略和 年度业务经营目标，使得公立医院能够健康持续发展。而部门预 算以战略规划分解到各预算年度的经营目标为导向确定预算目标， 编制部门预算是公共财政管理的要求，能让社会公众了解公共财 政资金的使用方向及其具体用途。 财务人员应将全面预算管理与部门预算编制要求有机结合，按 照全面预算管理的程序结合部门预算编制要求，编制上报公共财 政部门预算，确保公共财政部门预算与医院内部全面预算数据的 衔接统一。 五、公立医院实施全面预算管理的基本条件 公立医院实施全面预算管理是公立医院管理的一次重大革命， 公立医院必须在治理结构、管理模式和分配制度上进行相应改革， 营造全面预算管理的良好环境和氛围，全面预算管理才有可能落 实到位。 首先，要提高各级政府财政部门、主管部门和医院领导对全面 预算管理的认识。各级管理者应认识到：全面预算管理是公立医 院法人治理结构的重要组成部分，是适应公立医院政事分开、管 办分开管理体制必不可少的管理工具；全面预算管理必须是“一 把手工程” ，没有各级一把手的重视、支持和参与，全面预算管理 是不可能搞好的。 其次，要树立战略管理的理念。全面预算管理是实现战略规划 的管理工具，如果医院没有制定战略目标，业务活动毫无规划， 医院运营处于“见子打子”状态，全面预算管理也没有存在的意 义。因此，各公立医院应根据区域卫生规划，深入分析内外环境， 找准自身定位，合理制定医院战略规划，为制定全面预算管理预 算