关于“三农”若干问题的思考

关于“三农”若干问题的思考 改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。但由 于错综复杂的种种原因，我国“三农” 问题 的解决还远远未达到 理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不 足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益 不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总 体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低下；虽 然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳定提高，但农村教 育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业 基础地位，改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城 乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。解决新阶 段农业和农村发展中的各种矛盾和困难，不能就农业论农业、就 农村论农村，必须认真贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会 精神，牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展 的方针，改变原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济 结构。 一、当前农村发展面临的主要矛盾和问题 当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农民收 入增长缓慢问题。从 1997 年开始农民收入增长进入一个低谷期。 1997-2002 年农民人均纯收入年平均增长 3.97%，比改革开放以 来 24 年平均值（7.33%）低 3.36 个百分点。可以说，现在既是建 国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收 2 形势最严峻的时期。 近年来我进行了广泛的基层调查，从政策层面对制约农民 收入增长的深层次原因进行了分析。根据调查，我将影响农民增 收的主要因素归纳为以下几个方面： （一）农业增长越来越面临明显的需求约束 这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的角度来 讲，则是：种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这 种情况的深层次原因是 农业增长开始面临需求约束。从统计上看，从 1998 年以来城乡 居民对肉类的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约 束的阶段，农业政策制定就面临着两大难题：第一个难题是通过 增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难；第二个 难题是通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力也会越来 越小。 （二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的 二元结构体制尚未从根本上发生改变 在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城 市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到 各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制 农民进城就业和定居。我国工业化程度已经达到世界中等发达 国家水平，但城市化程度却只达到 37.7%，比 2000 年世界平均 城市化水平还要低 10.3%。农村人口非农化和城镇化进程缓慢， 农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农” 问题 的症结所在。 （三）国家对农业和农民的支持与保护体系不健全 国家财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合 3 理。如果按 WTO 协议计算口径，1996-2000 年，我国农业支持总 量分别为 1083 亿元、1267 亿元、1826 亿元、1709 亿元和 2200 亿元，分别占当年农业总产值的 4.9%、5.3%、7.4%、7%和 8.8%。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为 30%-50%，巴 基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为 10%-20%。 （四）农村义务教育，医疗卫生、社会保障等社会事业发展严 重滞后 1、农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局 极不适应。总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的， 从 1994 年的 485.5 亿元增加到 2000 年的 919.97 亿元，其中预 算内农村义务教育经费支出从 1994 年的 286.8 亿元增加到了 2000 年的 597.66 亿元。但是，我国财政预算内衣村义务教育投 入严重不足。1994-2000 年，预算内农村义务教育经费占农村义 务教育经费总额的比重为 57.7%。 2、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本 医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差，经济效益较 差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预算支出在城乡之间 的分配极不合理。1991-2000 年，政府农村卫生预算支出累计只 有 690 亿元，仅占政府卫生总预算支出的 15.9%。1991-2000 年 期间，我国政府卫生预算支出增加了 506.71 亿元，而用于农村 的卫生支出只增加了 63.08 亿元，仅占 12.4%。 （五）农村市场经济体制还有待完善 1、农村土地制度不够规范。一是农村土地使用权流转制度 不够健全。二是现行土地征用地制度对农民明显不公。 2、农民进入市场的组织化程度低。中国现有的农民合作经 4 济组织包括社区集体经济组织、专业合作经济组织、供销社和信 用社等。政府发展农民合作经济组织，采取了“两条腿走路” 的方 针，一是改造旧的农民合作经济组织，即主要是对农村供销合作 社进行改造，使之成为农民的合作经济组织。二是发展各种新型 合作经济组织。 3、粮食流通体制改革严重滞后。粮食流通体制存在的主要 问题有：国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、 储备和经营不分的现象仍然非常普遍；我国粮食的统一市场还 未形成；国家贮备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高， 时效性差；粮食部门冗员负担重，亏损挂帐数额巨大，难以消化。 二、解决我国“三农”问题的思路和建议 对于解决“三农” 问题 ，应该说中央的思路越来越明确。 1998 年中央就提出了农业和农村的发展进入新阶段的科学判断； 1999 年中央提出新阶段农业和农村发展的主要任务是推动农业 和农村经济结构的战略性调整；2000 年又提出农业结构战略性 调整的核心目标是增加农民收入；2002 年中央提出增加农民收 入要采取综合性措施“ 多予、少取、放活 ”；2003 年中央又提出要 把解决“三 农” 问题作 为全党工作的“重中之重”。这是新的中央领 导集体在“ 三农” 问题 上的郑重承诺。 （一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调整，提高农 业综合效益和竞争力 2000 年至今，粮食已连续 4 年产不足需。今年的粮食总产 量可能要跌至 8800 亿斤至 8900 亿斤。在这种背景下，粮食安全 成为人们关注的问题。应清醒看到，如果今后粮食继续减产，粮 5 食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧 的局面。从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人 民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将 是偏紧的。推进农业结构的战略性调整，必须研究扩大农产品需 求问题。扩大需求主要是两个问题：第一是加快农产品加工业发 展。没有中间需求，没有农产品加工业的带动，农业结构的调整 是很困难的；第二是扩大出口。农产品出口对带动农业结构调整、 增加农民收入发挥着越来越重要的作用。现在我国农产品出口 面临的最大的问题是技术壁垒。要尽快解决出口农产品质量不 高，加工程度低，相关政策支持和服务不够问题，着力提高出口 竞争力，积极应对复杂的国际农产品贸易环境，力争使农产品出 口上一个新台阶。 （二）加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人口的城 市化进程 增加农民收入，关键要解决好农民的就业问题。要继续发展 农村二三产业，重点发展农产品加工业，发展劳动密集型产业， 发展服务业。农民过去是棋盘上的一颗棋子，没有流动的活性， 改革就是要让农民具有活性，能够自由流动。要取消针对农民工 制定的限制性就业政策，公平对待民工。 （三）调整国民收入分配结构和财政支出结构，继续加大财 政对农村和农业的支持力度，切实改进对农业和农村经济的金 融服务 建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是要增加投入总 量，并优化财政支农资金使用结构。按照建立公共财政体制的要 求，要调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。要逐步减 6 少对流通环节的补贴，要将主要农产品市场风险基金（如粮食风 险基金）转为对农民的直接收入补贴。要充分利用 WTO 的“ 绿箱” 政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测，农产品流通 设施、农民培训等方面的投入。逐步将县以下以改善农民基本生 产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府 基本建设投资的范畴。 （四）在坚持农村家庭承包制度的基础上，进一步推进农村 的组织创新和制度创新 无论农村的组织和制度怎样创新，土地承包关系的稳定是 基础，要依法确保农民的土地财产权。农民失地失业是将来中国 社会稳定的最大威胁。我们的政策就是要让农民保留一块土地， 让他们能够在城乡之间双向流动。 进一步完善农村土地制度，要明确界定农民土地承包权，增 加国家对农民的产权保护，使农民形成长期的预期。建立“