关于农业合作社的法律思考

关于农业合作社的法律思考 李润芳 【摘要】随着我国加入世界贸易组织和原有的家庭联产承包责任对农业生产力的潜力挖掘走 到了尽头，我国农业生产的发 展面临着巨大的危机和挑战 。发展农业和提高农民生活水平目 前最为可行的办法就是建立完善的农业合作社。由于我国原有的社区性 农业合作经济组织 先天性的缺陷决定了我们很难将其改造成传统的合作经济组织，因此发展和引导农村领域 的新型合作经济组织就成为最为可行的路径。在 发展新型 农业合作经济组织过程中首要的 是解决其名称的确定、登记、成员的身份和章程问题。 【关键词】重构；农业合作社；路径选择；法律问题 一、问题的提出 中国农民一直都是多灾多难，农业、农民和农村问题可以说一直都是伴随 着中国社会的发展。但是在我们经济迅速发展和人民生活水平逐步提高的今天， 这些问题以从未有过的严峻程度凸现在我们的面前，触动着我们的敏感神经。 农村真穷，农民真苦，农业落后。 “三农”问题已成为当今中国最迫切需要解决 的问题，一时间也成为了理论界的热门话题，农业的落后和农民的贫穷已经被 提升到关涉社会稳定和和谐发展的层面加以讨论。从历史的角度而言，自七十 年代末，中国农村实行家庭联产承包责任制为内容的双层经营模式，农村经济 和农民生活都有了很大的改善。但我们发现家庭联产承包责任制现在已经无法 适应农业现代化发展的要求，更无法满足农民在实现温饱之后对更高生活水平 的追求。从一些经济数据来看，农民的生活水平在上个世纪 80 年代末期之后就 再也没有发生实质性的改善，并且可以说在一定程度上可以说是倒退的。我们 也许可以将这些归结为我国农村人口太多、农民素质太低的缘故，但是我们不 得不承认的一点的是，农业生产力的落后在很大程度上还是因为我们没有供给 一种可以在更大程度上解放农业生产力和挖掘农业生产潜力的制度，这是造成 农业生产落后的最大原因。 国务院在改善农民的生活水平和提高农业生产力水平方面所作的最直接的 措施是减免农业税。但是在我们看来目前更为紧迫的工作是挖掘农业生产自身 的潜力，而制约农业生产力进一步发展的重要瓶颈就是我国农业合作社制度的 缺失。发达国家农业的发展历史研究向我们证明，没有一个为农业生产的产前、 产中、产后提供周到服务的农业合作社，一个国家的农业是不可能走向现代化 的，即使将来的农业人口再少也无法实现农民富裕。目前的形势更为严重是， 我国已经加入世界贸易组织，农业面临的是国际化的激烈竞争。没有一个完善 的农业合作社为依托的农业生产在这种世界一体化格局的竞争中必然处于劣势。 当然，我们也承认建立一种完善的农业合作社制度不能完全解决面前农村中存 在的所有问题，如前文所指出的农村的教育事业、水渠的修缮等，这些应该属 于整个国家财政转移支付的内容，而不可能是农业合作社所承担的职能，因为 合作社的主要职能就是为单个农业生产提供服务，而绝不是整个社区的公益事 业建设。但是如果我们的农业生产力水平提高了，财政收入的大幅提高和物质 财富的充裕必然为农村地区公益事业的建设提供援助，继而在一定程度上解决 这些社会问题。 事实上我国理论界（主要是经济学家）从没有忽视对农业合作社的研究， 特别是对国外农业合作社的介绍、具体制度的构建上都不乏提出了真知卓见。 但是在我看来在对这个问题的讨论中我们存在着一个根本性的缺陷，那就是我 们陷入了一种后现代学者所称的宏大叙事方式情结之中。这种缺陷反映到实践 中具体体现为，虽然现有的研究成果对国外经典的农业合作社的优点和运作模 式耳熟能详，并且也对我国目前现存的由农业合作化形成的社区性合作经济组 织的缺陷有清晰的认识，但是这些理论成果对我国农业合作社的构建没有丝毫 推动。原因在于进行这一研究的学者没有意识到我国农业合作社发展所面临的 特殊问题是我们历经了农业合作化的过程，是在一个已经异化了合作社的基础 上重构一种新的制度，这远远要比发达国家发展农业合作社所遇到的问题困难 和复杂的多，两者根本就没有相似性和可比性。因此，如果纯粹从经验借鉴角 度而言，也许我们去关注那些经历了相同的农业合作化的前苏联和东欧社会主 义国家在建立农业合作社过程中的做法更具有现实意义和针对性。 在笔者看来要克服对农业合作社讨论的空泛化我们首要的任务是对建构我 国农业合作社具体路径选择做出反思，而正是这种反思的缺失造成了理论的苍 白和无力，导致许多讨论犹如隔靴搔痒而无法对实践发生实际的指导作用。就 重构我国农业合作社的具体路径而言，目前摆在我们目前的选择是改革原有的 社区性合作经济组织，还是加强对新出现的农村新型合作社经济的引导和规范， 或者结合两者双管齐下。从可资借鉴的经验来看，俄罗斯是采取改造原有的集 体经济组织和设立真正的农业合作社的办法。 1但是由于我国与俄罗斯在改 革模式、基本国情上的根本差异决定了这一模式不一定必然适合我国，因此对 重构我们农业合作社的具体路径的选择也必然不是一个借鉴所能够解决的，而 必然要对我国农业合作社的存在状况及其制度环境做出准确的剖析的基础上再 进行选择。 二、社区性合作经济组织的致命性缺陷与重构的法律困境 我国农村现存的社区性合作经济组织是农村改革的产物，它与人民公社制 度相比在一定程度上适应市场经济，对促进农村市场经济的发展起了一定的作 用，但与发达国家的农村合作经济组织比较，我们发现它仍存在诸多的缺陷。 其一，作为我国农村基层农村经济组织的社区性合作经济组织力量单薄， 组织职能弱化，相当一部分村级合作经济组织有名无实或疏于协调、管理。据 统计，1993 年全国社区性经济组织中统一经营薄弱的（即基本上不为农户提供 任何服务，集体收入的来源主要是农民上交的土地承包款） ，占总数的比重为 18.6%（绝对量为 12.9 万个，年收入万元以下的农业经济组织占 28.4% 2） 。 另由于我国农村地方生产比较单一，因而有的村、组建立了合作经济组织，挂 出了牌子；有的则由村委会、村民小组代行其职能，没有明确建立合作经济组 织，没有挂出合作经济组织的牌子。也就是说，在我国农村并未全部实行统分 结合的双层经营模式，由于合作经济组织的缺乏，在大部分地区只有农户的分 散经营，而没有为农户分散独立经营提供服务的社会化服务体系。 其二，作为双层经营模式的存在基础的集体所有权本身存在的问题，使合 作经济组织的发展受到严重的阻碍。家庭联产承包责任制是中国农民自下而上 地自发地创造的一种农业经营模式。中国农村经济体制改革之所以最先从家庭 联产承包责任开始，这是因为一方面，在计划经济体制下，由于工农业产品的 剪刀差，中国农村是最苦最穷的地方。家庭联产承包制也是关系到农民切身利 益最直接的部位。在人民公社高度集中的体制下，农民没有生产自主权，没有 产品的处置权，劳动的收益得不到保证。农民需要挣脱这种体制的束缚，要支 配自己的劳动，支配生产，支配收益，就积极往联产承包方面努力。另一方面， 也因为联产承包制只涉及到农村，只关系到农民，没有更多地涉及城市和工业 的利益，换言之，计划经济体制下的利益格局并没有受此影响，因此只要放宽 政策，靠农民自身行动就可以实现。这一改革在当时的政治环境下应该是非常 合理和理性的。但这一改革仅仅涉及到经营体制和产业结构上的问题，只解决 了所有权与经营权的分离，没有解决作为历史遗留问题的集体土地所有权问题。 “双层经营体制虽然承认了农户的土地使用权，但作为农民家庭经营最基本的 生产要素，其所有权依然外在化。 ” 3用法律语言讲，农民没有得到土地权利 中的核心所有权，所获得的使用权也是非物权性的，所以农民所享有的土 地权利很不稳定，随着现行组织经营的制度环境变化，自己的土地使用权有丧 失的可能性，因而会导致其生产经营的短期化倾向。 集体所有的土地存在两方面的问题。一方面是集体土地所有权主体的虚位。 集体所有权按其本来含义，应当是全体集体成员的共同所有。但集体是一个非 常模糊的概念，在不同的历史时期和不同的地区都可能有不同的含义。原来土 地属于生产队集体所有，那是 1962 年确定以生产队为基础的三级所有制，实行 “四固定”时划分的。农村改革时，以原生产队为单位在原有土地的基础上分 别承包到户，也就是说，目前实际上还承认集体土地是以队为基础。我国民 法通则第 74 条规定：“集体所有的土地属于村农民集体所有，由村农业生产 合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农 民集体所有的，可以属于乡（镇）集体所有。 ”我国土地管理法第 8 条规定： “集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业 集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织 所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。 ”我国农业法第 11 条规定： “村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的， 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。 ”可见，我国立法文件对于集 体土地所有权主体的规定是非常多元的，有时专门的理论工作者似乎都无法理 解和把握。有学者对上述文件的基本精神解释为：在存在集体经济组织的情况 下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村 民委员会或者村民小组为集体土地所有主体；集体土地原属于乡（镇）所有的， 在乡（镇）集体土地经济组织已不存在，而由乡（镇）政府代管的情况下，按 照“三级所有，队为基础”的原则，村一级集体经济组织或者村民委员会有权 成为本村范围内集体土地的所有权主体。 4此学者之所以作出这样的解释， 是因为立法文件对土地所有权主体规定的模糊，使人们对集体所有权主体无法 有一个清晰的认识。在实践中，村集体土地所有权并非由社区居民自治组织的 村民委员会来行使，而是由村党支部来行使。乡（镇）集体土地所有权，由于 乡（镇）集体经济组织的缺失或组织职能不健全，则由乡（镇）政府或少数乡 （镇）干部所把持。另一方面，即使集体所有权归属于村民委员会或乡（镇） 集体经济组织，但由于这些组织本身组织结构上的问题，造成了所有权的行使 并不能代表这些组织内农民的集体意志，而造成了实际的“村长所有”或“长 官所有” ，产生了广大农民对土地的疏离感。他们通常认为自己不是土地的主人， 而仅仅把自己看作是类似佃户的土地租用者。土地所有权主体的模糊性使农民 生产经营的热情降温，也削弱了合作经济组织与农民之间的亲和力。所以土地 所有权不明晰，中国农业合作经济组织就很难向前迈前一步。 其三，我国农村合作经济组织的组织结构上存在着重大隐患。农村社区合 作组织以行政村和居民小组（相当于原生产队）为单位组织，范围较小，力量 有限。社区组织具有地域性和封闭性，多考虑本社区的利益，外面的力量难以 进来，或者进来后享受不同等的待遇，本社区的劳动力一旦离开就丧失他享有 的权利，不利于生产要素优化组合，提高经济效益。很多社区合作组织不健全， 集体经济实力薄弱，不能为家庭经营提供服务，也无力举办集体乡镇企业，对 家庭经营缺乏凝聚力，难以推动当地的经济发展。所以，社区性合作经济组织 大多残留着行政性质，仍未完全摆脱政社不分的束缚。在许多村，农业合作经 济组织与村委会是一套班子，两块牌子，甚至是党支部、村委会和农业经济组 织一套班子三块牌子。这难免使社区合作经济组织受到行政的干预，不能充分 体现农民的意愿和利益，也同时削弱了合作经济组织的凝聚力。合作经济组织 沦为行政附属物，与其本来性质与宗旨相去甚远。一般而言，各国的农业合作 社都是在政府的积极倡导、扶持下而建立和发展起来的，并且在合作社的发展 过程中，都是在政府的监督、保护下得以健康的发展。但这丝毫不意味着合作 经济组织必须纳入行政范畴，因为合作经济就其本质而言是劳动者互助合作的 产物，必须由劳动者来民主管理，而不能由政府越俎代庖。 其四，中国农业合作经济组织的服务领域狭窄，无法满足农业现代化的发 展。社区性合作经济组织由原来的生产合作社发展而来，它不再承载组织农民 集体生产的职能，相反它主要为个体农民单独的农业生产提供服务。就其服务 领域来看，它应是综合性的，即为农业生产的产前、产中、产后各个环节个体 农民无法独立承担的服务提供帮助。并且在面对中国当今城乡利益格局的现实 情况下，社区性合作经济组织还应承担一些社会福利和社会保障的职能。从生 产服务领域上看，目前中国农业经济组织已开始发挥其应有的作用，特别是在 机耕、排灌、植保、运输等领域较为活跃。但总体上看，服务领域还很狭窄， 除上述领域外，其余还很难向农民提供像样的服务，发展极不均衡，存在“四 多四少”现象。即，产中服务多，产前产后服务少；粮食生产服务多，经济作 物生产服务少；农业服务项目多，林、牧、渔服务项目少；简单的农业服务多， 复杂的农业服务少。水稻机械化插秧和收割服务几乎是空白。 5在家庭联产 承包制实行之初，由于农业生产水平和生产率低下，对农业机械化和技术要求 低，社区性合作经济组织的服务领域的狭窄，对于当时刚刚实行家庭经营的农 户的农业生产并无重大影响。但是当家庭联产承包责任制发展到一定阶段的时 候，特别是我国加入世贸组织之后农业生产要面临国际化竞争时，服务领域的 狭窄制约农业生产力进一步提高的问题就凸现出来了。 其五，造成社区性合作经济组织无法成为真正合作经济组织的最主要的原 因是它所依托的集体所有权缺陷所造成的，换言之，要想从根本上将现行社区 性合作经济组织改造成传统合作经济组织主要就是如何完善集体所有权制度， 但是后者确实是一个极为棘手的问题。如果我们将目光投向世界的范围就会发 现这一问题并不是中国所特有的。因为中国的农业合作化运动可以说在整个社 会主义国家中（除了波兰以外）都存在过。正是这种农业生产合作社造就了社 会主义国家所特有的农业集体经济。中国同所有的社会主义国家一样，如何对 集体经济进行改造以满足人们对效率和公平的双重诉求。我们也看到至今为止 似乎并无一剂良方来拯救集体经济。论述到此，我们似乎偏离了我们的主题 生产合作社，转而讨论农业集体经济。事实上，在我们看来，农业生产合作 社同农业集体经济是一个问题的不同方面。我们置身于一个新的国际经济体制 和国内经济体制之中。三农危机已经激发起了各种讨论，也让各种各样的药方 粉墨登场，我们似乎无法提出比这些药方更有价值的建议，但我们可以执拗地 追问和质询某些药方的效力。比如像土地私有化的方案，我们已经有了前车之 鉴。大多数东欧社会主义国家在 1989 年巨变后走的就是集体农庄的解体道路或 私有化道路。其效果如何呢？真如人们所预料的那样实现了产权明晰，创造了 能促进生产资料与劳动力最大程度结合的激励机制吗？ 6美国学者凯瑟 林弗德瑞生动地描述了罗马尼亚的解体或私有化不但造成了罗马尼亚土地的 贬值和农业的彻底破产，而且也在原有的社会权力基础上创造了一个高度分化 的社会体制和食利阶级。 7波兰是东欧国家中惟一没有经历农村集体化过程 的国家。也由于这一点，波兰的转轨比其他东欧国家顺利一些，从而获得了西 方媒体的交口称赞。然而十年过去，波兰正由于它的备受称赞的私有农业而被 欧盟拒之门外，因为西欧国家早已是大规模的农业产业了。中国农村在合作化 所形成的集体经济后进行的改革既不同于东欧社会主义国家的私有化，也不同 于原社会主义国家的集体农庄，但这丝毫不意味着我们的这项改革比东欧国家 的私有化方案乐观得多，在当代中国城乡二元结构和多年来形成的农村债务结 构之中，我们同样面临着深刻的危机。陕西的一位县宣传部长在对乡干部进行 社会主义教育时曾说：“社会主义好比裤腰带，只要一提，裤腰、裤裆全 起来。 ” 8困难在于我们到哪里去找这样的“裤腰带” 。寻找这样的“裤腰带” 确实需要进行十分认真而深入的研究，既需要理论勇气也需要科学的方法。在 马上就要提交全国人大审议的中华人民共和国物权法中起草者对于农村的 集体所有权问题也没有提出什么有效的解决方法，看来指望在短期内解决集体 所有权问题是不现实的，我们还有很长的路要走。正是因为这一点，我们无法 采取俄罗斯的做法，即改造原有的集体经济组织与新建农业合作社同时进行， 因为这种模式的前提是土地私有化。 9 所以，在我们看来既然短期内社区性合作经济组织的缺陷是无法消除的， 甚至可以在某种程度上说是走到了尽头，我们不如干脆放弃对其改造的念头， 转而去寻求更为现实和直接有效的方法，而这就是我们下文所说的对新型农村 合作经济进行引导和规范，以更快地建立起中国的农村合作经济组织。 三、引导和规范新型农业合作经济组织的若干立法建议 由于我国原有社区性合作经济组织的先天性缺陷，这就决定了在现阶段引 导和规范新型农村合作经济组织的紧迫性。在我们看来进行这一工作最行之有 效的办法是制定一部农业合作社法 ，但是鉴于在短期内制定这部法律是有困 难的，所以作为暂时的解决方法可以由农业部以部门规章、指示或章程指引的 方式对农业合作社的建立、运营做出原则性的规定，在将来成熟时再上升为法 律。关于这一指引和规范工作，我们认为应该注意以下问题： 1、农业合作经济的名称 俗话说名不正，则言不顺。作为规范农业合作经济组织的第一步是要在名 称上统一和准确。法律的词汇要求严谨，而在目前农村合作经济组织中存在着 所谓的专业协会、专业合作社，甚至包括了股份合作企业。我们认为将来应该 统一将农业合作经济组织称为农业合作社，因为农业合作社这一概念在长期的 合作经济的发展过程中已经固定化，代表着一种具有特定内涵的经济制度。就 农业专业协会而言，它很难概括出合作经济的基本特征，使人产生是纯粹的公 益性质的社会团体组织，而不是一个从事部分经营活动的经济组织。而事实上 协会一词在汉语中一般指从事相同的生产经营活动的主体或自由职业人员自愿 建立起来的不以盈利为目的的社会团体，如建筑业协会、企业家协会、律师协 会、注册会计师协会等等。协会的职能是通过成员的合作活动保护和维护行业 的整体利益继而维护成员的利益。虽然说在维护成员的利益方面协会与合作社 有相似的地方，并且在一些具体职能方面也有可能发生重合，但是协会与合作 社的区别还是非常明显的，因为协会并不与成员发生交易活动，或者说协会根 本就不是作为一个交易主体的身份出现的。相反，合作社是作为一个沟通成员 与第三方交易的中介身份而出现的。这决定了合作社与协会无法等同，由此在 名称上我们也必须严格将它们区分开来。 10至于股份合作经济组织我们将通 过在下文中的分析可以看出它事实上是一种纯粹的盈利性企业，与合作经济没 有丝毫关联和相似之处，所以即使将来在发展合作社时顺应合作社的现代发展 趋势而吸收了股份制的一些做法，也仍然必须保留合作社的名称，而不必确立 什么股份合作经济组织这样的名称。从更长远的角度讲，股份合作经济组织这 个概念是特定历史时期的产物，所以它最终会被抛进历史的垃圾堆。 由此，我们就确立了首先从名称上整合现行农村合作经济组织的思路，即 农业合作社这样的名称具有一种专有性，只有那些完全遵守合作社设立和运行 规则的才有权使用农业合作社这样的名称，任何其他组织都不能使用合作社或 相似的名称。 11 2、农业合作社的成员身份限制问题 目前要到达对农业合作社规范的最重要工作是严格限制农业合作社的成员 的身份，在规范文件中一定要强调农业合作社的成员必须是直接从事农产品生 产活动的农民，相应地那些与农产品生产无关的企业、个人就不能成为农业合 作社的成员，无法取得成员资格。但是鉴于现代合作社的发展趋势中已经出现 了为解决资金不足的问题而吸收那些与合作社成立目的不符的人员为合作社成 员的做法了，所以我们觉得在目前我国农业合作社的发展过程中也可以在一定 程度上放松对于农业合作社成员的身份限制，即可以在一定范围内允许那些非 农产品的生产者以货币折算成股金的方式成为合作社成员，但是要严格限制这 些成员在农业合作社中所占的比例，并且同时限制他们的表决权，以免造成合 作社的异化。笔者认为这个比例暂时可以控制在百分之三十的范围内，也就是 说如果这些成员超过整个合作社成员的百分之三十的话，这个经济组织就不能 取得农业合作社的资格。 此外，在发达国家的农业合作社法一般都承认基层的合作社可以构成更高 层次合作社的成员，应该说这种模式对于加强合作社的合作与壮大合作社的整 体实力是非常必要的，但是我们觉得我国目前农业合作社处于萌芽和摸索的发 展阶段，基层的农业合作社组织体系还没有得到完整的建立起来，而对于以基 层农业合作社为成员的合作社组织的规范就需要做更多的研究和摸索，所以目 前允许以合作社为成员成立更高层次的合作社组织的时机还不太成熟。鉴于这 种考虑我们认为农业合作社的成员只能限制为从事直接农产品生产的农民和一 定范围内提供资金支持的企业或个人。 3、农业合作社登记困境问题 从我国农业合作社的发展历史过程来看，自建国后我国农村事实上就根本 没有存在过实质意义上的合作社制度，那种所谓的社区性的合作经济组织一直 都是被作为集体经济组织形式来对待，并且这种认识得到宪法和相关法律的明 文确认， 12所以目前重构农业合作社制度的一个重大困难就是农业合作社的 法律地位问题，这一问题在现实层面就体现为农业合作社应该以何种身份登记 和在哪里登记以获取主体资格。 13在 2002 年修改通过的中华人民共和国 农业法第 2 条中规定：“本法所称的农业生产经营组织，是指农村集体经济 组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。 ”可 见在我国农业法中立法者已经将农业专业合作经济组织与农村集体经济组 织和农业企业区别开来了，同时在第 11 条中规定：“国家鼓励农民在家庭承包 经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织农民专业合作经济组织可以 有多种形式，依法成立、依法登记。 ”这样在我国农业法中首先就确立了农 业合作社的独立地位的，已经在立法的层面上明确它与集体经济组织和农村企 业完全不同的经济组织，但是在现行法律规范中我们却无法找到农业合作社依 法登记的依据，这就必然导致实践中的农业合作社的登记处于一种混乱状况。 据一些学者对江苏省 47 家专业合作社的调查表明，有 14 家在工商部门登记为 企业，有 8 家在民政部门登记为社会团体法人或民办非企业单位，有 20 家在科 协和农村工作部登记，有 5 家根本就没有办理登记手续。 14这种局面固然与 实践中的农业合作社自身的混乱与不规范性相关联，但是主要与我国现行法人 分类与登记制度先天性缺陷相关。 15因为农业合作社肯定不属于企业的范畴， 所以也就无法适用企业登记的相关规定和制度，而在包括社会团体、民办非企 业法人、机关法人和事业单位法人的非企业法人中农业合作社也无法找到安身 之处。在我们看来要彻底解决农业合作社的登记问题必须依赖于将来我国整个 法人制度的重大变革， 16但是鉴于短期内民法典很难出台，所以作为权 宜性的解决方法可以由农业部对农业合作社的登记做出规定，在登记机关的选 择上可以暂时比照企业法人到工商部门履行登记手续。 4、政府引导与入社自愿的茅盾问题 由于农业合作社制度在我国农村的长期缺失，再加上农民对于农业合作社 功能和性质等方面存在的诸多误解，在现阶段要靠农民自己自愿建立农业合作 社必然要经历较长的过程，因此政府在发展农业合作社的过程中加强引导和协 调工作就成为现阶段发展农业合作社的重要途径。在世界合作社发展史上加强 社员的教育一直都是促进合作社健康稳定发展的重要保证。由农民自发成立的 合作社具有很大的盲目性，政府必须在发展和建立农业合作社的过程中充当积 极的角色。但是在进行这一工作时要避免使合作社具有某种程度的行政隶属性， 继而导致这种合作社从产生之初就发生了异化。我国长期以来政府的习惯性做 法是，当政府意欲开展某项活动时，各级政府主管部门便层层下派任务，在贯 彻落实过程中任何活动都不可避免地披上了行政的外衣。我们的这种担心并不 是空穴来风，在一些地方已经发生了这样的事情，如在山东蒙阴的政府性文件 中就规定农业合作社必须在村委会的领导下成立， 17这种做法必然导致合作 社农民自愿成立和自行管理的目的无法实现，也最终无法实现合作社为农民服 务的目标。在我们看来，政府在引导和帮助农民发展合作社的过程中，应该避 免直接牵头成立某种农业合作社，或强调合作社必须在政府的领导下，相反应 该主要在合作社知识方面的宣传和教育上、合作社的章程的制定上给予协助， 严禁政府部门或者事业单位组织成立农业合作社。由此才能在推动农业合作社 的发展过程中真正维护合作社的本质特征，也才能真正实现一些学者所称的 “民有、民管、民享” 18的合作社基本原则。 5、农业合作社的章程问题 章程是农业合作社法律制度的核心内容，也是规范农业合作社设立、运行 的自治性规范，因此在目前农业合作社专门性法律出台前，加强对农业合作社 的章程制定的指引工作具有重要的意义。目前很多省市制定了农业合作社示范 章程，如湖南省农村工作领导小组办公室于 2004 年四月十四日颁布了农民专 业合作社章程 。在这些章程中我们发现起草者已经基本上遵循了合作经济的基 本原则，所规定的内容也较为完备和妥当，一般都包括总则、社员的权利和义 务、合作社的组织机构、合作社的财务制度以及附则。在我们看来，目前各地 农业合作社的章程的规定基本上是成熟和规范的，对我国农业合作社的发展具 有良好的指导意义，并且对未来我国农业合作社的立法以及整个合作社的立法 都是具有重要的指导意义。在这种形势下应该由农业部会同税务、工商、财政 部门就农业合作社的章程规定的核心问题做出一个效力层次更高的规范性文件， 并且就章程中规定的若干问题进行制度上的落实，如农业合作社的登记、税收 减免、财政支持等等。 【注释】 1 张锦冬： 俄罗斯的合作化运动，载东欧中亚研究1999 年第 1 期。 2 徐有生著： 农村集