关于《人民调解法》实务工作中的十

关于人民调解法实务工作中的十大困惑 阅读我们翘首以待的中华人民共和国人民调解法（以下简称人民 调解法），从我们基层实务的思维出发，在我们看来，这部法律，把我们多 年来在基层关于调解工作的一些通行做法、常用方法，基本得到了确认， 并使之规范化、法律化。 参与立法的部领导解读， 人民调解法亮点纷呈，但再“亮”的法律，最 终都是要面对如何适用和执行的问题。 作为人民调解法在基层执行的一分子，解而读之，虽流于浮光掠影， 但春江水暖鸭先知，老兵遇到新问题，我们已清醒的意识到将面临着一系 列新的挑战和困惑，亟需理论专家和高手帮助我们释疑解惑。 相比于专家、学者，我们“操作技工”更关心的是这部法律将给我们带来 什么？最重要的是我们将如何实际操作的问题。比如，与我们一线人员切 身利益直接相关的人民调解经费保障的问题、人民调解协议的法律效力问 题，等等困惑将随着法律的生效执行，就有可能成为直接摆在我们基层工 作人员面前的技术屏障和瓶颈。 在此，我把我对人民调解法的粗浅理解，结合我个人的调解工作实践， 简单归纳了人民调解法执行中的十大困惑，抛砖引玉，冀求大方之家不 吝指教。 一、人民调解的适用范围问题 调解法开宗明义，第二条：本法所称人民调解，是指人民调解委员会通 过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议， 解决民间纠纷的活动。如果说，这仅仅是对人民调解制度在化解社会矛盾、 消除民间纠纷、维护社会稳定、促进和谐发展中发挥了重要作用的确认， 哪么，第十八条的规定，就是对人民调解工作领域、范围的突破。 人民调解 法第十八条规定：“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解 决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。 ” 对此，笔者是否可以试作如下解读：在新形势下，新的调解法已经把人 民调解的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等 常见、多发的民间纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社 会热点、难点纠纷拓展。 因此，人民调解工作范畴的扩大，我们有必要在重新总结以往的人民调 解工作经验时，再细化“适宜” 适用人民 调解的矛盾纠纷范围。在实践中，我 们人民调解与法院诉讼的一个重要的区别是，我们的调解是一揽子解决问 题，而人民法院只限于当事人的诉求，如果要求人民法院，公安机关，在处 理一定范围的纠纷时，可以先行告知调解，这是不是标示着法律对调解程 序前置的认可？请指教。 二、人民调解组织的管理问题 人民调解法第五条规定：国务院司法行政部门负责指导全国的人民 调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人 民调解工作。 基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。 对照 1989 年颁布的人民调解委员会组织条例也早就明确“人民调解 委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在 基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。 ”通常解读为，我们司法行 政机关是人民调解组织的日常管理机构，人民法院是业务指导机关。 但是，有个问题我就弄不懂了。我发现人民调解法明确规定人民调解 委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。 （第七条）村民委员会、居 民委员会设立人民调解委员会。企业事业单位根据需要设立人民调解委员 会。 （第八条）乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法 有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷（第三十四条），对此，我们 是否可以理解为，乡镇、街道以及其他组织（村民委员会、居委会、企事业 单位）才是人民调解委员会的设置机构和直接管理机构呢？ 而我们司法行政机关对人民调解工作的指导， 人民调解法则是这样规 定的： “县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的 设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时 通报所在地基层人民法院。 ” “县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训。 ” “县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支 持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给 予表彰奖励。 ” 按照这三条规定，我们县级司法行政机关的职权一是对人民调解组织 统计通报，二是调解人员培训，三是提请表彰奖励。不知我的上述理解是 否正确？ 所以，我们要厘清司法行政机关与人民调解组织的指导关系的内涵，理 顺不同级别的人民调解组织之间的关系，比如乡镇调委会与村调委会在案 件管辖上的关系，探索我们在实践中出现的行业调委会，跨区域联合调委 会的管理和案件管辖关系等问题。 三、人民调解员的专业化、职业化的问题 关于人民调解员的任职资格和条件的问题， 人民调解法是这样规定的： 第十三条 人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任 的人员担任。 第十四条 人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一 定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。 我们在基层工作的同志都深有体会，随着人民群众的法律意识、法律素 质的提高，我们过去的哪种“老娘舅” 式的 调解，以面子、关系影响、以家族 长辈施压、甚至借助村规民约的名义，半强制式的调解方式，已经完全不 够适用了，现在，人民调解已经渐入依法调解，以理服人，以情感化的一个 新趋势。这就要求我们的人民调解员，本身就要具有相对高于调解对象的 法律知识，善于掌握当事人心理动态，并强于说服动员的口头表达能力， 所以，做个合格的调解员，不简单。从规范化调解的角度，如果只能劝劝架， 不会笔录取证、不能独立制作调解协议，且不能掌握现代化的办公技术的 人民调解员，哪怕个人威望再高，毕竟已经知识老化，可能不再适应人民 调解的新的工作要求了。而且调解队伍青黄不接，也是面临的大问题。怎 么办，我们是否可以把上述这一规定，解读为人民调解将籍此在新始点上 规范化开展和发展，特别是我们的人民调解员必将走向专业化、职业化的 向度。但，如何解决人民调解组织自治性与人民调解工作规范化、人民调 解员群众性与专业化、职业化的要求二间之间的关系呢？ 四、人民调解委员会的组织问题 人民调解法第九条规定：村民委员会、居民委员会的人民调解委员会 委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设 立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产 生。 人民调解委员会委员每届任期三年，可以连选连任。 请注意，特别是我们在农村工作的同志都很关注，调解委员会的“推选”， 与村民委员会的“选举 ”，是有着重大的、本 质的区别的。多年前，我就提出， 是否在村民委员会换届选举的同时，进行人民调解委员会的选举？ 推选是在推荐的人员当中进行选择，选举是按投票决定的，所以，事实 上，关于调解主任，我们都是由村民委员会当选的委员中，由村主任或者 村支部指定一人担任人民调解委员会的主任，这个做法现在看来肯定于法 有悖了。 因为按照司法部人民调解若干规定，从“设立”人民调解委员会组织， 到“ 推 选” 产 生人民调 解委员会，这是完全不同的两种 组织模式。这就是要 解决的人民调解委员会与村民委员会的关系问题。 另外，如果在村民会议、职工会议中推选，乡镇调委会又如何产生呢？ 人民调解委员会性质是群众性组织，哪么乡镇级的调委会应当如何定性、 定位？这都是我们在实际工作中亟待解决的组织问题。 五、人民调解的经费保障问题 人民调解是不准收费的无偿奉献，而调解工作是有成本的，解决人民调 解的经费保障问题，这是我们在基层工作的同志（尤其是乡镇经济欠发达 的地方）切肤之痛，也是各方关注的一个焦点，更是我们司法部这次立法争 取的重点并引以为荣的一个亮点。 “人民调 解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴；因从事调解工 作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应提供必要的医疗、生活救 助；在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定 享受抚恤和优待。 ” 对照人民调解法的这一规定，说老实话，我兴奋不起来，因为这是劳 动法规定的任何一个劳动者起码的尊严和权利，而我们却历尽辛酸，苦苦 在争取，当我们在基层维护弱者的合法权益时，我们自己恰好相反，我们 在一线工作的调解人员，在个人权益问题上也是弱者，而我们作为弱者时， 我们的合法权益谁又来保护？ 因为我们也要清醒的看到，法律还有这样的规定， “村委会、居委会和企 业事业单位应当为调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。 ” 所以，不从根本上解决人民调解的经费保障问题，仍然是空中楼阁、水 中明月。 （财行2007 179 号）财政部 司法部关于进一步加强人民调解工作 经费保障的意见可谓很明确、很具体，而事实的执行上，仍然似有若无， 完全取决于司法行政首长的个人协调能力，政府行政首长的重视层度。 所以，我们不值得对人民调解法第六条规定的“国家鼓励和支持人民 调解工作。县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要 的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规 定给予表彰奖励。 ”就沾沾自喜，而我 预言，解决人民调解的经费，不列入政 法专项经费性质来同等解决，仍然是任重而道远的事。 六、关于人民调解协议的法律效力与司法确认的问题 人民调解的协议，我们司法部曾经主张过由我们自己在行政手段范围 内强制执行， （司法部 8 号令。 ）我本人就组织、参与过对经我们调解达成的 调解协议书在当事人不履行时的“强制执行” 。但是，毕竟是个案，其合法性 先天不足，所以，不能推而广之是必然的。 2002 年最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干 规定第一条：经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由 双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按 照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。把调解协议作 为“ 民事合同” ，一度也 让我们欣喜若狂。但是，当我 们冷静的从法理上去思 考，原来，就是没有这个规定，调解达成的协议其本身就是一种特殊格式 的合同。对调解协议“合同说” ，全国范 围内鲜有这样的判例，所以，与其自 我陶醉，倒不如直接认可这样的一个事实，即人民法院就是把我们人民调 解的协议，作为一种“证据” 在人民法院的 诉讼中加以使用并确认的。人民 法院对调解协议的审查，也是从证据的“三性” 角度来确认的。 人民调解法第三十三条 经人民调解委员会调解达成调解协议后，双 方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民 法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调 解协议的效力。 人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履 行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。 人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变 更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。 关于人民调解委员会达成的调解协议，由人民法院进行司法确认，是石 破天惊的创新之笔和令人耳目一新的破冰之举。但实践中如何操作？我向 法院系统的一些资深法官进行过探讨式的请教。虽然，我的问题近乎 112 一般的幼稚。 1、由“谁” 向人民法院申请确认？是当事人还是调解人？ 2、协议当事人如何达成“共同申请”的确认？共同申请以什么样的形式 来进行？一方当事人拒绝共同申请怎么办？ 3、是确认之“诉” 还是备案登记？ 4、确认之诉，谁是原告谁是被告？备案登记谁是申请人？是当事人还 是调解组织或者是司法行政机关？ 5、人民法院对调解协议及时进行审查？审查什么？是形式审查还是法 律审查？是书面审查，还是听证审查？审查的依据是什么？ 6、人民法院依法确认调解书的效力，需要通过什么样形式来进行审查？ 是判决还是裁定？法律依据？ 7、人民法院确认协议有效，当事人可以申请人民法院强制执行，申请 执行的依据是人民调解委员会的调解协议书，还是人民法院的确认法律文 书？ 8、申请确认，人民法院是否收费？申请确认又由人民法院的哪个内设 部门处理，是立案庭，还是基层法庭？ 9、人民法院经审查，确认人民调解协议书无效，是否要通知司法行政 部门和负责调解的人民调解委员会？又如何告知？是否告知确认申请的 当事人，释明调解协议书无效的理由和依据，又是以何种方式列明？ 10、“人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式 变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。 ”对 这一项，是否可以作出人民法院“确认” 的行为，不是民事诉讼审判职能行 为的解读？ 所以，以笔者的臆测，人民调解法第三十三条， “共同申请确认”，六个字， 怕是要倒逼民诉法的修改了。 七、人民调解与公安部门的工作配合和互动 事实上，我们农村基层的人民调解委员会与公安的治安保卫许多地方 就是一套人马、两块牌子。人民调解工作过去、现在、将来都和公安的社会 治安稳定工作息息相联。 人民调解法第二十五条，这一次明确规定了，人民调解组织的报告制 度，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有 针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向 当地公安机关或者其他有关部门报告。这次立法标明，我们在实际上已作 出了理论和法律的突破，这是否等同于我们过去的纠纷排查报告制度，将 是我们今后工作中要注意的一个新“点” 。 同时，公安机关对“适宜” 通过人民调解方式解决的 纠纷，可以在受理 前告知当事人向人民调解委员会申请调解。关于这个“点” ，我们江苏基层 派出所已经尝试在公安派出所内也设立专职的调解中心，聘用专门的人员 开展调解工作，这一举措其社会效果如何，尚有待于今后在工作实践中检 验。 八、人民调解与法院的业务指导关系 人民调解的目的在于化解社会矛盾，而推进社会矛盾纠纷化解亦是当 前人民法院的一项重点工作，二者在根本目的上是一致的。所以，将人民 调解工作与人民法院审判工作衔接起来，无疑成为更好化解社会矛盾的有 力途径。 人民调解法不仅把人民法院明确为业务指导机关，而且，完善了 人民法院工作与人民调解工作的衔接机制，人民法院的业务指导，直接可 以从“调解前的引 导 ”、“调解中的指导”以及 “调解后的确认”多方位来开展。 1、调解引导：人民法院在受理案件的过程中对于“适宜”适用人民调解 的纠纷，可以告知当事人向人民调解委员会申请调解，引导当事人申请人 民调解。这是不是一种变相的或者实质上的调解前置程序呢？值得我们探 索和思考。 2、业务培训：早在 1989 年颁布的人民调解委员会组织条例就已明确： “人民调解委 员会是在基 层人民政府和基层人民法院指导下进行工作。 ”而 现在人民调解法把指导人民调解组织开展工作，帮助提高人民调解组织 的业务水平和业务能力，作为了人民法院的法定职责。 3、司法确认：前文我已经说过，随着人民调解法的出台，人民调解协 议的司法确认已经有了明确的法律规定。所以，今后，对于人民法院而言， 还有必要对人民调解协议的司法确认的具体程序予以细化，例如申请程序、 受理标准、审理过程、确认标准、法律文书以及救济程序等等都需要我们 在工作实践中进一步加以完善。 九、人民调解法生效后的大调解需要重新定位 几年前，我写过一篇关于大调解架构下人民调解工作实务的思考，是 希骥借力于大调解的政治号召力作为我们人民调解突破瓶颈的工作动力。 现在，我们要反思的是， 人民调解法生效后，大调解如何重新定位的问题。 我们内行人说句内行话，我个人认为“大调解”是个大忽悠。特别是大调 解要求的信访、检察、纪委的业务工作与调解结合起来，本身就存在法律 上的瑕疵，在实际操作上更不具有可行性。调解是“大” 了，但是，我们在基 层除了增加了大量信访案件的工作量“大” 了外，责任也“大”了，但是，相应 的工作职权、工作待遇并没有“大” 。以我看来，我 们人民调解法对我们的 调解范围已经明确做了扩大，已经涵盖了大调解的基本内容和性质，现在 对“ 大 调解 ”的说法，有必要重新定位了。 人民调解与行政调解、司法调解实质上就是相互并列的大调解体系的 重要组成部分，都是通过第三方介入当事人之间的矛盾纠纷，通过疏导、 说理来化解纠纷的一种方式。我个人理解，我们需要贯彻人民调解优先原 则，充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用，应当在这个基 础上，处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系。 十、当事人的调解拒绝权与人民调解的能动性的问题 人民调解法最后一大亮点是当事人的拒绝调解权。 “当事人不仅有接 受调解的权利，也有拒绝调解的权利；可以要求调解不公开进行，也可以要 求调解公开进行， ” 人民调解法实际上是以列举的方式，规定当事人在人民调解活动中 享有选择或者接受人民调解员、接受调解、拒绝调解以及要求终止调解等 四项权利。 对待当事人的调解拒绝权，实际上是一把双刃剑。一方面，我们社会治 安