关于加快扩权强县与省直管县改革步伐的

关于积极推进扩权强县与省直管县改革的建议 徐元明 党的“十六大”提出“壮大县域经济”以来，中央将“县域经济”正式纳 入国家经济建设和经济体制改革的范畴，宏观经济政策呈现出向县域侧重的明 确的方向性变化。发展县域经济成为各地各级政府加快地方经济增长、解决 “三农”问题的新的切入点和全面推进小康建设的重要任务。 一、县域经济在我省经济发展中处于举足轻重的地位 截至 2005 年末，江苏省共有 52 个县（县级市），其中苏南地区 14 个，苏 中地区 14 个，苏北地区 24 个，分别占全省县总数的 26.9%、26.9%和 46.2%。2005 年底，52 个县总人口为 4869.4 万人，占全省的 67.13%, 土地面 积 78722 平方公里，占全省的 76.73%，耕地面积占全省的 80.89%。县域作为国 民经济的基础单位，在全省经济发展、解决“三农问题”和新农村建设中发挥 着重要作用。 2005 年，尽管由于地级市市区扩展县（市）数由于原来的 64 个减少至 52 个，但县域国内生产总值仍然达到 8779.21 亿元，占全省国内生产总值的 48。今后江苏经济的持续发展离不开县域经济的发展壮大。 2005 年江苏县域经济占全省经济比重 城 市 地 区 生产总值 (亿元) 第一产业 第二产业 第三产业 全省 18305.66 1461.48 10355.04 6489.14 县域 8779.21 1170.71 4917.91 2690.6 县域占全省 47.96 80.10 47.49 41.46 改革开放以来，江苏的城市和农村经济都得到了快速发展，但由于不同经 济增长阶段中产业发展的客观规律和我国城乡发展的政策方面的原因，城乡之 间发展的差距逐渐加大。2005 年底，江苏省共有农村人口 3699.88 万人，农村 居民人均纯收入为 5276 元，城镇居民人均可支配收入为 12319 元，城乡收入比 为 2.33；城镇居民生活消费支出 8622 元，农村居民生活消费支出 3567 元，两 者之比为 2.42，且在产业发展、教育、卫生、社会保障等各个方面城乡差距都 很明显。城乡之间巨大的差距最终会影响整个经济的健康发展。而县域经济是 一种行政区划型区域经济，是以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地的区域 经济，以农业和农村经济为主体， “三农”问题几乎全部集中在县域范围内。通 过发展壮大县域经济，可以更有效地扩大农民就业，转移农业剩余劳动力，增 加农民的收入；依靠县域经济的发展推动科技进步，提高农产品的竞争力，实 现农业增效和农民增收；通过发展县域经济增加农业投入，加大对农业的支持 保护力度，可以实现农民收人有较快的增长；也只有发展县域经济，以其强大 的经济实力支持农业和农村，才能使农村实现繁荣与稳定，社会主义新农村建 设才能积极推进。 二、现行的市管县体制阻碍了县域经济的发展 在我国由计划经济向社会主义市场经济转轨、由城乡分治的二元结构向城 乡一体化的现代化结构转变的过程中，市管县体制越来越成为阻碍县域经济健 康发展的主要因素。为了解市管县体制对县域经济发展的影响，我们与苏南、 苏北 8 个县（市）的领导和部门负责人进行座谈，对市管县体制的基本评价是： “市管县徒有虚名” ，市管县体制下的“市级管理机构是多余的，是附加给县的 枷锁” ， “市不可能带动县的发展，能够做到不阻碍就算好的了” ， “市管县体制 是建了一个市，搞穷了几个县” ， 县里的同志就市管县体制反映的问题主要有以下几个方面。 1、增加了管理层次，降低了行政效率。 （1） “市管县”体制增加了市级管理环节，降低了行政效率。如项目审批。 虽然一些开明的省辖市对于县级上报省里、需要市里盖章或由市中转上报的审 批项目大开绿灯，但如果这些项目直接送省，时间会更短，效率会更高。项目 申报增加了环节和手续，贻误时机。对县而言，地级市在许多方面是多余的。 中央的一些会议和文件精神，作出的决定、规定，经省一级的具体化，到市一 级已经不可能再有大的创意，在大多数情况下，市一级只是起到了二传手的作 用，照搬照套的多。市级对县下达“落实文件”的文件，召开与省级大同小异 各种会议，浪费了县级党政领导大量的时间与精力。而且由于多级传递，极易 造成政策信息的递减与失真。 （2） “市管县”体制行政成本较高。表现为：一是接待多。例如，中央领 导到县级市视察，如果中央有 3 个人来的话，省里派人过来，市里也要派人过 来，到县级市就有数十人之多，加大了县级的接待负担和费用开支。二是会议、 检查、评比多。特别是下辖县（市）较少的市，市里到县里“检查指导”工作 的频率较高，县领导及有关委办局负责同志忙于接待应酬，干扰了县乡正常的 工作，增加了县级负担。 （3）浪费行政资源。为了领导和“指导”下辖县的工作，市级建立了与省 级对应的机构，其配备人员的工资水平比县级高，配备的设施设备比县级先进， 形成一个庞大的消费群体，相应地加大了行政成本。 2、利用行政权力，集中县级财力进行市区建设，削弱了县域发展能力。 市管县体制下，为加快市区建设，想方设法从县集中财力。特别是新建市 的情况尤其严重。据苏北某市下辖县的反映，市从县集中财力主要通过这样四 条途径：一是市级公共设施建设要求下辖县出资，如公路、市级开发区、海关 大楼、医院、疾控中心等的建设；二是将县级创收渠道收归市级，如高速公路 服务区、加油站的税收、汽车车号拍卖款等；三是截留部分省给县的补助资金， 包括转移支付资金、省直部门的专项资金；四是上收上划创收大户，如酒厂。 该市下辖的几个县都属于农业大县，财政收入较少，要靠省的转移支付才能维 持，而市“刮”县的结果加重了县级财政的负担，损害了县级利益，严重制约 了县域经济的发展。 虽然苏南地区市、县（市）经济状况都比较好，但市一级为加快城市的发 展，仍然想方设法集中县一级财力。某市要求下辖的每个县级市向其上缴 4%和 2%的财政收入（4%是财税分成，2%是额外附加的） 。据反映，仅 2%的财力集中， 2005 年该市就集中了 5 亿多元资金。 3、市区难于带动县域经济的发展。 一直以来，我省的城乡关系，多数情况下是以农补工，以农养城。到了现 在，即使苏南发达地区，县域（市）的经济实力和发展动力不亚于市区，不是 市带县（市） ，而是县（市）促市。在苏北地区，市管县是小马、瘦马拉车，一 些由县升格为市的省辖市，还只是个行政中心，市区本级财政极其有限，自身 发展尚且困难重重。市管县的结果只能增加下辖县的负担。 那种坚持市管县体制，仍然指望利用所管辖县的资源和财力发展和壮大城 市经济的想法和做法，与中央关于城乡统筹发展、把三农问题作为重中之重、 实行工业反哺农业、城市带动农村和建设社会主义新农村的战略思路背道而驰， 对于县域经济和新农村建设有百害而无一利。相反地， “市管县”体制下，市的 权力大，县的权力小，市、县之间不平等竞争，地级市利用行政手段抢夺资金 和项目，违背了市场经济运行的规律，影响了资金和项目的收益率，造成资源 的浪费。 4、市管县是人为地给县域经济发展制造干预。 市与县域具有完全不同的特点与功能，市管县，以领导城市建设的思路和 方式去领导和指导县域的发展，对县的工作只会起干扰阻碍作用。 三、省直管县的体制优势及兄弟省的做法 （一）省直管县的体制优势 1、省直管县，扩大县域自主权，有利于促进市、县经济的共同发展。 “省管县”后，市与县平等接受省的领导，公平竞争，市可以减少省里要 求的对县配套资金的开支，集中精力搞市区建设，把城市建好；县可以集中人 力、财力、物力发展农村经济，由此促进市、县两级的发展。 市场经济体制下的经济发展，客观上要求多主体参与竞争。省直管县，县 作为独立的主体参与竞争，能发挥最大的积极性和主动性。而市失去领导县、 调动县域资源的优势后，激发起创造竞争优势求发展的积极性。从而形成由市 管县的 13 个主体变为处于平等地位的 13 个市、52 个县（市）共 65 个独立主 体竞相发展的局面，必将使我省经济出现一个新局面。 2、有利于中央、省的会议、文件精神的快速直接下达，也有利于县情和基 层信息的迅速上传，便于省直接了解县的情况。 3、有利于理顺省、 县财政关系。 “省管县”后，经济发达地区可以增加县级市留成比例，增加县级市资金 的调控权和调控的力度。对于欠发达地区来讲，省财政根据财政体制直接确定 各县市的资金留解比例，预算执行中的资金调度，年终财政结算项目、结算数 额，由省财政直接拨付或结算到县，有利于缓解县级财政困难，优化财政支出， 使县级财政困难直接反馈到省财政，并得以及时解决。省财政的转移支付资金、 专项拨款与县的财政收入和工作绩效挂钩，实行以奖代补，能够充分调动县域 发展经济、增收节支的积极性，进一步扩大县级财政收支管理权限，加大省对 县政策和财力支持力度。 4、实行省直管县，有利于促进苏北地区的经济发展。一是省县互动，有利 于省对苏北落后县的了解，增强省对落后县的支持力度；二是有利于领导干部、 各类人才在县域之间的流动。 （二）兄弟省省直管县的做法与经验 从 2002 年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始 了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在 经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局 1。至目前，全国有 11 个省份在 全省范围内实行了“省直管县”财政管理方式，河北、山西、江西、河南、云 南 5 省从 2005 年开始对部分县试行“省直管县” 2。 兄弟省扩权强县与省管县改革主要做法如下：一是坚持能放的都放，依法 行政，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经地级市审批或管 理的，原则上变为由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案；原需经地级市审 核、报省审批的，原则上变为由扩权县(市)直接审核、报省审批，报市备案。 对国务院有关部门文件规定须经省辖市审核、审批的事项，采取省、市政府委 托和授权等办法放权。扩权县(市)取得相应的管理权限后，同时承担与管理权 限对等的责任；二是扩大管理权限首先在部分县（市）进行试点，然后逐步推 开；三是按照公平合理、不挤不占、协商一致、双方认可的原则，妥善处理好 省、地级市、扩权县（市）的财政分配体系；四是坚持统一的行政区划。 （三）江苏实行“省管县”的条件已经具备 1、从政策层面上看。 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五 年规划的建议中明确提出“减少行政层级” ， “理顺省级以下财政管理体制， 有条件的地方可以实行省级直接对县的管理体制” 。温家宝总理在农村税费改革 工作会议上明确提出“具备条件的地方，可以推进省管县试点” 。江苏省将 “强县扩权”列为 “十一五”规划行政管理灯重点改革任务第一项。我省在经 历了一些前期研讨与舆论铺垫后， “强县扩权”提法明确出现在江苏省政府工作 报告中，表示将在“十一五”期间推行“省管县”的财政体制，强力推动县域 经济发展。因此，我省实行“省管县”政策条件已经具备。 2、从生产力发展情况看，我省省级财政比较丰裕，基础设施先进，交通发 达，信息化水平较高，实行“省管县”空间半径较小，省级行政成本不会增加 太多，且有能力支撑和承接对县（市）的直接管理。交通半径决定行政成本， 苏州各市县离省会均只有两小时的路途，从省会到偏远的沭阳市，现在通达不 到 4 个小时，随着京沪高速铁路通车，交通将更加便捷。依托我省发达的信息 产业，凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的，还 是业务性的，都可以通过信息传递，提高行政效率。目前，我省市场经济体制 已经确立并健康运行，县域经济发展迅猛，干群素质较高，能适应“省管县” 的要求，县域经济基础设施和其它方面保障已经具备省直管县的条件。 3、从苏南经济强县（市）的崛起，客观上要求实行省直管县（市） ，以提升 县（市）级行政层级。经过改革开放 28 年的发展，我省已经涌现一批经济强县， 2005 年，全国百强县评比，江苏 17 个。我省有昆山市、张家港市、江阴市、 常熟市、武进区、太仓市、吴江市 7 个县（市）名列前十强。这些县级市的经 济实力超过了苏中、苏北的省辖市。经济基础决定上层建筑，市场经济条件下， 更要以实力排“座次”，将部分综合实力超过地级市的强县（市）升格为地级 市，是县域经济社会发展的客观要求和必然结果。 1来源： 中新网 2005 年 8 月 3 日 2 财政部提供，中央政府门户网站 2006 年 01 月 25 日 来源：国务院办公厅 2005 年部分县级市与地级市主要指标比较 县级市 年末总 人口 （万人） 土地面 积(平方 公里) 地区生 产总值 (亿元) 人均地 区生产 总值 （元） 地级市 土 地 面 积 (平方公 里) 年末总 人口 （万人） 地区生 产总值 (亿元) 人均地 区生产 总值 （元） 江 阴 市 118.62 988 787.97 66670 南通市 区 355 85.36 391.43 36753 常 熟 市 104.77 1094 678.78 64930 连云港 市区 898 70.17 216.82 27373 昆 山 市 65.46 865 730.03 113025 淮安市 区 3171 273.21 356.62 13510 张家港市 87.90 772 705.00 80682 盐城市 区 1721 152.00 277.28 17795 吴 江 市 78.31 1093 403.20 51672 扬州市 区 980 115.65 422.56 32643 太 仓 市 45.76 620 295.00 64679 镇江市 区 1082 102.00 389.69 34614 泰州市 区 420 63.38 227.78 35541 宿迁市 区 2108 154.07 142.26 9269 4、从苏北发展的重要性，特殊性和紧迫性来看，应尽快实行 “省管县” 苏北产业转移加快，工业化、城市化进程取得实质性进展。这些都为实行 “省管县”奠定了物质基础。苏北区位优势突出，便捷的立体交通网络为实行 “省管县”提供了节约行政成本的优越条件。 苏北地级市下辖的大多是工业弱县，农业大县，财政穷县，在发展经济实 现全面小康社会过程中面临着靠自身力量难以克服的诸多困难。而市级财政仅 能养兵，却无钱打仗，很难对县域经济发展给予输血扶持。 “市管县”体制存 在的诸多弊端在苏北地区都有明显体现，在诸如用地指标、截留转移支付资金 方面也时常侵占县（市）资源。在调研中，县级部门历数“市管县”的弊害， 强烈要求实行“省管县” 。 四、我省行政管理体制改革模式、步骤及相关措施 行政区划调整及相关体制改革问题比较复杂，也比较敏感,因此，我省以扩 权强县为目标的行政管理体制改革必须采取积极稳妥的方法和步骤,不能“一刀 切”,要因地制宜,循序渐进,区别对待。 （一）因地制宜，多种行政管理体制模式并存 鉴于我省省情，改革现有市管县体制，应根据各地情势，因地制宜，灵活 推进。大致有以下几种类型： 省直管县模式： 省直管体制下的“区域都市联盟”模式：苏南地区是城市经济和县域经济 都比较发达的匀质性地区，县域经济实力较强，全部实现了县改市，取消地级 市代管县级市的不合理体制，改由省直接管理县（市） ，可以进一步拓展县级市 的生存空间，加快城市群的形成。为了协调这一地区中小城市的发展，可借鉴 国外城市群的管理经验，组建区域性协调机构“苏锡常区域都市联盟” ，在 省的领导下，自主协商共同遇到的问题。 保留现有行政区划和统计口径基础上的省直管县模式：鉴于苏州市在国内 国际所处的特殊地位，也为了保持苏州市在国内国际的形象，实行省直管县后， 可考虑继续保留现有行政区划和统计口径。 市管县模式：南京市作为省会城市，市级经济实力比较强，能够对其郊县 经济社会的发展起带动作用，而郊县经济社会发展相对落后，仍然保留现有的 市管县体制。 （二）积极而稳步地推进省直管县体制改革 行政管理体制改革是一个涉及政治、经济、地理、传统等多方面因素的复 杂工程,“牵一发而动全身”,必须认真对待,科学运作。我省虽然已经拥有一系 列在全国率先进行行政管理体制改革的条件,但目前在全省范围内全面推进的条 件还不具备,还必须从我省的实际情况出发,采取“试点行政区划调整 县域扩权虚化地级市市、县（市）分治”稳步推进的改革之路。 1、试点先行,稳步推进。 总结我国重大行政区划调整的历史经验,大都是在条件比较成熟的地区先进 行试点,取得成功后再逐步推广。推行省直管县体制,也有必要在部分地区先行 试点,在试点中发现问题、研究问题、解决问题,从而保证在全面推开时,能够有 更加完善的方案和周密的部署,并取得预期的效果。 试点方案一：在苏南、苏北各选择一个县（市） 、建议将常熟市、沭阳县作 为省直管县的试点单位。常熟市上世纪 50 年代就曾经为省辖市（1954 年 11 月1958 年 4 月） ，现在又是唯一已经实行财政省直管的县级市，有较好的省 直管基础。沭阳县人口 175.88 万，土地面积 2298 平方公里，是我省最大的县， 多年来一直是我省各项改革的试验地。而且这两个县（市）党政领导成员素质 较高，对实行省直管县的热情较高。 试点方案二：整市试点。对一些县域数量比较少、区域特色又不明显的市， 如镇江市、泰州市、宿迁市，可率先实行省直管县试点。特别是处于落后地区 的宿迁市，市级毫无经济实力，不仅不能带动县域经济发展，还要依靠县的支 持，影响县域经济的发展，是“小马、瘦马拉大车” ，可及早实行省直管县。但 省对宿迁市的发展要给予更多的支持。 2、调整市、县（市）行政区划，建立有利于城市与县域共同发展的区域空 间，为行政管理体制改革创造条件。 实行以省直管县为主的行政管理体制，必须坚持科学发展观,尊重客观规律,科 学合理地进行行政区划的调整。 (1) 归并小县(市)，扩大县域面积, 减少县域的数量。 小规模县域的撒并是国内行政区划改革的一个重大趋势,由于小规模县域过 多,就使资源无法得到较好的整合,而且在一个较小的区域内,也无法形成一个具 有较强集聚力和辐射力的中心城市。江苏省人口在 60 万以下的县（市）10 个， 土地面积在 1000 平方公里以内的县市 8 个，所以在推进省县直辖的过程中,因 地制宜地将这些小县市合并，适当缩减小规模县域的数量，不仅有利于区域资 源的优化组合，也缩小了省级行政管理幅度。 应以地域空间为基础,兼顾经济、环境、等因素, 遵循“地域相邻、 传统 和习惯相近、经济互补”的原则,建议将太仓市与昆山市合并，江阴与靖江合并， 洪泽县与金湖县合并，金坛与句容合并，溧水与高淳合并，扬中与丹阳合并。 由下表可以看出，经合并后县（市）的人口与土地面积在江苏省现有县市中仍 处于一般水平。 合并县市基本情况一览表 其中 市 县 年 末 总人口 （万人） 土地 面积 (平方 公里) 人口密 度（人 /平方 公里） 地 区 生产总 值 第一产 业 第二产 业 #工业 第三产 业 人均地 区生产 总值 （元） 溧 水 县 40.28 1067 377.40 75.89 9.16 41.76 35.06 24.98 18855 高 淳 县 42.09 792 531.44 76.87 12.20 39.36 30.15 25.31 182291 合并 82.37 1859 152.76 21.36 81.12 65.21 50.29 江 阴 市 117.77 988 1192.5 638.26 15.64 393.10 372.42 229.52 54442 靖 江 市 66.47 665 999.55 116.41 8.10 61.56 53.46 46.75 175132 合并 184.24 1653 754.67 23.74 454.66 425.88 276.27 金 坛 市 53.99 976 553.18 122.10 12.68 66.24 57.14 43.18 22594 句 容 市 58.44 1387 421.23 95.16 9.95 52.85 49.03 32.36 161813 合并 112.43 2363 217.26 22.63 119.09 106.17 75.54 昆 山 市 63.72 865 736.73 570.00 10.00 389.00 362.00 171.00 90714 太 仓 市 45.46 620 733.23 248.30 14.75 150.07 129.40 83.48 548314 合并 109.18 1485 818.3 24.75 539.07 491.4 254.48 洪 泽 县 39.25 1394 281.56 30.55 9.83 11.88 9.62 8.84 7853 金 湖 县 35.66 1344 265.33 37.65 10.59 14.70 10.66 12.36 105025 合并 74.91 2738 68.2 20.42 26.58 20.28 21.2 丹 阳 市 80.16 1047 765.29 228.47 14.53 130.80 117.55 83.14 28484 扬 中 市 27.24 331 823.23 94.20 3.11 57.53 46.13 33.56 345816 合并 107.4 1378 322.67 17.64 188.33 163.68 116.7 注：根据 2005 年江苏统计年鉴资料整理 （2）重组市辖区建制,拓展城市发展空间。 在省管县体制之下,地级市的中心城市功能不仅不能削弱,而且还应加强,以 进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的核心作用。对于一些发展势头较 好而发展空间受限的地级市,可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。就我省来 看,13 个市的市辖区土地面积与人口密度严重不平衡。南通市区面积 355 平方 公里，市区人口密度高达 2377 人/平方公里，徐州市区面积 1038 平方公里，人 口密度 1613 人/平方公里，泰州市区面积 435 平方公里，人口密度 1445 人/平 方公里,发展空间受到了很大的限制。相比之下，市区面积分别为 3170、2110 和 1728 平方公里的淮安、宿迁和盐城市，人口密度均在 1000 人以下，宿迁市 区人口密度只有 725 人/平方公里，每平方公里的地区生产总值只有 5.89 万元。 因此,我们建议，对于人口密度超过 1400 人/平方公里，市区面积又小于 1000 平方公里的地级市，可以考虑将周边地区划入市区。 具体建议方案如下：将通州市并入南通市区，铜山县并入徐州市区，姜堰 市并入泰州市，仪征市并入扬州市，以解决这几个城市发展的空间问题。 主要省辖市土地面积、人口、地区生产总值情况 （2004 年） 城 市 土地面 积(平方 公里) 年末总 人口 （万人） 人口密 度（人/ 平方公 里） 地区生 产总值 第一产 业 第二产 业 第三产 业 人均地 区生产 总值 （元） 地区生 产总值 /平方 公里 （万元） （徐州市区） 1038 167.41 1613 528.79 8.58293.25 226.96 31592 50.94 （铜 山 县） 2000 129.19 646.08 130.53 24.14 67.40 38. 99 10119 徐州铜山合并 3038 296.6 659.32 32.72360.651052.69 （南通市区） 355 84.38 2377 293.41 4.14189.69 99.59 35059 82.65 （通州市） 1166 127.141090.39 200.40 21.05110.00 69.35 15701 南通通州合并 1521 211.52 493.81 25.19299.69 168.94 （扬州市区） 980 113.85 1162 364.96 11.80207.00 146.16 32240 37.24 （仪征市） 901 59.28 657.94 88.10 7.10 56.38 24.62 14849 扬州仪征合并 1881 173.13 453.06 18.9263.38 170.78 （泰州市区） 435 62.82 1445 198.08 5.20135.18 57.70 31662 45.54 （姜堰市） 1044 90.24 864.37 105.89 14.91 57.41 33.57 11704 泰州姜堰合并 1479 153.06 303.97 20.11192.59 91.27 南 京 市 区 4723 501.23 10611757.24 48.64923.88 784.71 35464 37.21 无 锡 市 区 1623 223.57 13781306.81 18.18742.38 546.25 58976 80.52 常 州 市 区 1864 217.14 1165 831.02 23.14501.88 306.00 36335 44.58 苏 州 市 区 1650 220.75 13381320.00 18.00875.00 427.00 60326 80.00 连 云 港 市 区 898 66.62 742 193.75 7.43115.04 71.28 29298 21.58 淮 安 市 区 3171 270.99 855 311.56 53.07162.73 95.76 11557 9.83 盐 城 市 区 1728 152.03