关于农村公路建设的几点思考

农村公路建设的实践与思考 引言：农村公路建设发展了农村经济，加快了农村产业结构调整，促进了城镇化进程；为 统筹城乡发展缩小了城乡差距，增加农民收入奠定了基础，有利于巩固党在农村的执政地 位。温家宝总理在政府工作报告指出“扎实推进社会主义新农村建设，必须加强农村基础 设施建设，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，其中包括加强农村公路建设，这 是一个重大转变” 近年来，各地抢抓国家对农村公路建设实施项目补助的难得历史机遇，把农村公路建设作 为建设社会主义新农村、推进城乡一体化、为民办实事的具体行动，从领导到群众抓农村 公路建设的劲头不断提高，农村公路建设的发展势头越来越好。地处盆周山区丘陵大县的 南部如何 “充分发动群众，建设老百姓长期受益的农村公路” ，以及怎样加快农村公路建 设步伐，提高农村公路建设质量，从根本上改变农村生产生活条件的做法值得探索和借鉴。 现 状 篇 南部县位于四川盆地北部、嘉陵江中游，东临仪陇、蓬安，西连盐亭、梓潼，南界顺庆、 西充，北达剑阁、阆中，古有“南北孔衢，东西要冲”之载述，幅员面积 2235 平方公里， 总人口 126 万，辖 72 个乡镇、1053 个行政村。县城地处国道 212 线和省道 101 线、204 线 及嘉陵江交汇处，其中国道 212 线和省道 101 线、204 线穿越境内 161 公里，嘉陵江流经 境内 78 公里，与成都、重庆成三角状，是川北地区重要的交通枢纽。 “十五”以来，南部 县委、政府及各级各部门认真落实科学发展观，紧紧依靠全县人民群众，扎实工作，把全 县农村公路建设事业推向了一个新的发展阶段。截至 2007 年底，全县公路总里程 4173 公 里，其中国道 44 公里，省道 117 公里，县道 361 公里，乡道 651 公里，村道 3000 余公里。 国、省、县、乡道中沥青路面 429 公里、水泥路面 124 公里、泥结碎石路面 620 公里；村 道中沥青路面 666 公里、水泥路面 248 公里、泥结碎石路面 1320 公里。农村公路建设的快 速推进，极大地方便了农民群众出行，加快了农副产品的流通，增加了农民群众的收入， 激活了农村社会经济的发展，显现出显著的经济社会效益。 问 题 篇 根据四川省加快农村公路发展的实施意见，该县在推进农村公路建设实践中，面临以下 突出问题。 一、建设任务繁重，资金缺口庞大 南部县属国家级贫困县，地域面积辽阔，经济发展相对滞后，辖区内县、乡道共有 943 公 里，虽经过多年建设改善但其路面状况、通行能力和服务水平仍在低位徘徊。按照“十一 五”农村公路建设规划，南部县将对全县 46 个乡镇的 50 条、356 公里乡道，970 个村的 1900 多公里村道进行全面改扩建（不含升钟库区断头路项目） ，需建设资金约 9 亿余元。 而目前，除上级按政策补助资金约 3.8 亿（通乡通畅每公里 40 万元，通村每公里 10 万元） 外，其余约 5 亿元资金需财政配套和自筹，加上农村公路立项规划与实际建设规模存在较 大差距,需地方配套和自筹的资金数额会更大。巨大的建设资金缺口严重制约农村公路建设 的快速推进。 二、物价指数上涨，建设成本上升 随着我国经济发展和物价消费指数（CPI）的不断攀升，农村公路建设所需钢材、砂石、 水泥等价格不断上扬，公路建设成本不断增大，进一步凸现了资金缺口问题。2008 年，南 部县通乡公路四级水泥路（单车道）达到了每公里平均造价 60-70 万元/公里（升钟库区部 分地方高达每公里 80-100 万元 /公里，不包括交安设施） ；通村水泥路面平均造价也在 30 万元/公里以上，比前几年造价增加了 30%以上。 三、技术力量欠缺，工程质量不高 近两年来，在各级政府的正确引导下，农村公路建设掀起了新高潮，但是由于农村公路建 设点多、面广、战线长，工作艰苦，报酬偏低，加之近年来全面铺开的国省干道和高速公 路建设吸引了大量的工程建设技术和管理人才，农村公路建设很难留住优秀的人才，技术 力量的缺失，很难建设出高质量的农村公路。并且，因行业规范化管理的缺乏和市场监管 的乏力，尽管农村公路建设中标单位都是具有相应资质等级的施工企业，但农村公路建设 市场鱼龙混杂，影响了农村公路建设质量。加之多数项目没有全面执行项目业主、监理、 施工单位三方独立质量检测体系，仍然主要以项目业主检测中心或监理检测室为主进行质 量控制检测，而且检测手段落后，因此要建设高质量的农村公路显得更加艰难。 四、前期工作不深，工程推进乏力 目前部分农村公路因开工时间紧，前期工作周期较短，深度不足，主要体现在工程设计粗 糙，脱离实际，甚至有的设计方案受投资限制， “比着资金口子做馍馍” ，可操作性差，建 设项目不能按期施工、施工中变更设计数量大，项目超概算现象普遍，前期工作深度不足， 投资难以控制，工程推进乏力。另因受国家土地政策限制，农村公路建设占地调整十分困 难。部分路段在实施中因为土地难调整，不得不降低路面宽度或沿老路建设，致使新建公 路达不到应有的等级。 探 索 篇 针对盆周山区农村的自然地理条件、经济发展水平，以及人力分布、交通量的差异性，南 部县坚持以科学发展观，因地制宜、因情施策、举全县之力来推动农村公路建设，进行了 有益探索。 一、实行造价评审复审制度，合理确定工程造价 从 2007 年下半年以来，凡是列入县、乡道建设规划的项目，一律由县交通局组织有资质的 设计单位进行测设并概算出工程造价，然后移交县财政局对其工程造价进行评审，县审计 局在县财政局评审的基础上进行复审，复审结果报请县政府审查同意后直接作为工程的招 投标造价。这样确定了较为合理的工程造价，有效避免了投标企业串通一气、抬高工程造 价或因恶性竞争、超低价中标但质量无保证等问题的出现。同时在工程合同中约定工程结 算造价以审计部门的审计结论为准，对建设过程中的隐蔽工程和变更工程，实行业主代表、 施工单位和审计现场签证的办法，有效控制了工程造价。 二、严格工程招投标管理，实行合理低价中标 南部县探索建立了较为科学、合理的的招投标机制，采取公开招标、随机定标的办法确定 施工队伍，确保了中标施工企业的资金和技术实力。一是实行公开招投标。将所有县、乡 道建设工程项目全部实行公开招投标，并按照规定在四川建设网、南部县人民政府门户网 站、党政网等媒体上发布招标公告；按招投标管理办法对投标企业进行综合评审后，确定 中标企业。二是建立科学的履约保证金制度。凡投标县、乡道建设工程项目的施工企业在 投标时必须通过企业基本账户缴纳工程总造价 5%的投标保证金，中标企业在签约前必须 通过其基本账户缴纳工程总造价 10%的履约保证金，适时考量了施工企业的资金实力。三 是创新了“压证施工”制，对投标县、乡道建设工程项目的施工企业在投标文件中所列的 项目主要负责人和技术负责人严格实行压证施工。有效制止了“借牌”和“冒牌”施工、 转包或非法分包等违法行为，使公路建设市场得到了很大程度的净化，保证了施工企业在 工程建设中的实力。四是严格资金划拨管理。所有资金划拨与投标企业的基本帐户发生往 来，专户监管，一律不支付现金，从一定程度上防止了项目资金外流和个人挂靠企业承揽 工程。 三、充分发动和依靠群众，多方筹集建设资金 在 2007 年农村公路建设中，各乡镇、村充分发动群众、依靠群众建设农村公路，积极向在 外的知名人士、私营业主发出捐款修建农村公路的倡议书，收到了很好的效果。比如万年 镇龙珠村、大坪镇青春村、南隆镇烈女坟村、石泉乡袁家寨村、河东镇白桥村、九经洞村、 建兴镇包包桥村等地发动在外务工、经商人员和群众自愿捐资 1000 多万元修建村道（水泥 路或沥青路）40 余公里，皂角乡在乡道公路建设中发动在外乡友捐款 30 余万元。2007 年 全县农村公路总投资近 2 亿元，群众自筹超过 1 亿元。2008 年全县农村公路建设总投入将 达到 3 亿元，群众自筹资金将超过 1 亿元，目前已到位近 5000 万元。 四、整合所有涉农项目资金，支持农村公路建设 为加快农村公路建设，保障建设资金，南部县委、县政府明确规定：凡扶贫、以工代赈、 国土、农机等部门的项目在乡镇、村实施时，按照“一水、二路、三产业”的原则，在项 目资金中要切块用于农村公路建设，如国土部门的土地整理项目在实施所在的村，必须在 项目资金中安排 3 公里左右水泥混凝土村道公路建设。通过把交通、扶贫、以工代赈、国 土、农机等项目的资金予以整合，最大限度地发挥项目资金的效益，支持农村公路建设。 五、选用合理路面结构形式，全面提高公路等级 在近几年的农村公路建设中，人工铺筑的沥青表处油路建成后效益难以发挥，有的甚至出 现 “一年修、二年补、三年烂” 。究其原因：一是农村公路建设中沥青表处路面采用传统 人工铺筑，施工工艺十分落后，各项技术指标控制难度大，铺筑质量较差。二是新（改） 建农村公路大多与泥结碎石路、机耕道等相连，沥青路面污染严重，烂路率很高。三是新 （改）建农村公路通行车辆数量较少，表处路面后期养护返油率较差，很大程度上对路面 质量带来影响。四是沥青路面的管理养护要求较高，而农村公路管理养护难以达到相应要 求，加之通行车辆超载严重，设计通行能力与实际通行载重差异很大，对路面的破坏十分 严重，烂路自然增多。因此，农村公路合理选择路面结构方式是发挥有限投入最大效益化 的保证，南部县在 2008 年农村公路建设中牢固树立全寿命周期建设投资理念，响亮提出 “宁可少修一公里，修一公里就要管上二十年”的口号，并决定全县的通乡公路全部采用 水泥砼路面，有条件的村道也采用水泥砼路面，全面提高了农村公路路面等级，保证了新 （改）建农村公路的使用寿命。 六、严格工程质量监管，全面提升建设质量 由于南部县农村公路建设任务重、战线长、时间紧，加之施工队伍素质参差不齐，在一定 程度上给工程质量带来了影响。为此，从上到下把质量作为首要目标和头等大事来抓，从 严要求，从严把关，确保农村公路建设质量始终处于良好的受控状态。一是落实了质量责 任主体。县道的施工及质量管理的责任主体为县交通局，乡道、村道的施工及质量管理的 责任主体为所属乡镇党委、政府。同时将每条道路的质量责任人、施工单位、技术责任人 的名字挂牌公示并存入档案，实行施工质量终生追究制。二是建立了五级质量监督保障体 系。县政府从政府办、监察局、审计局抽派了 16 名专职农村公路督办员分赴 2008 年实施 的县、乡道公路建设各标段实行跟班监督，与县政府农村公路建设督查督办组、农村公路 建设质量监督责任人（县道建设质量监督责任人为县交通局局长、乡道建设质量监督责任 人为乡镇党委书记） 、工程监理、群众代表一道形成了农村公路建设的五级质量监督保障体 系。并明确工程建设每一道工序的验收和工程款的拨付必须经过农村公路督办员、质量监 督责任人和工程监理签字认可，确保施工单位的每一道工序都在有效的监控之中。三是从 严查处质量问题。在质量检查中，如发现工程任何一个环节出现质量问题，农村公路督办 员和工程监理都要下达整改通知书，责令施工单位立即进行整改，该返工的坚决返工。对 农村公路建设存在质量问题的标段坚决不予竣工验收。对屡整屡犯的施工单位，要给予清 除出场和终止施工合同，并列入黑名单，在 3 年内不得进入南部县交通建筑市场。对质量 监督人员玩忽职守造成质量问题和严重后果的，要追究其行政、经济直至法律责任。通过 以上办法有效加强了质量监管，为确保农村公路建设质量奠定了坚实基础，取得了显著的 效果。经对 2008 年实施了农村公路实体工程检测，95%达到设计标准。 思 路 篇 在认真总结近年来农村公路建设的经验和教训后的基础上，结合实际，南部县应进一步明 确今后全县农村公路建设和发展的思路。 一、配齐配强工作队伍，加快农村公路建设步伐 一是进一步健全完善县、乡镇农村公路建设领导班子，加强对农村公路建、管、养工作的 指导，特别是有建设任务的乡镇应成立“主要领导挂帅、分管领导具体抓、有 3 至 5 名专 职工作人员”的专门班子，负责本乡镇农村公路建设的组织、领导和协调工作。二是拟及 时为县交通局补充必要的工程技术人员，切实解决县交通局专业技术人员严重不足的问题， 确保县交通局具备农村公路建设、管理的专业技术实力，从而加强对农村公路建设技术指 导和业务培训工作力度。三是选优配强县农村公路建设督查督办机构。进一步强化农村公 路建设督查督办职能，把农村公路建设纳入乡镇重点工作督办、考核，定期不定期地对农 村公路建设的质量、进度、环境等情况进行督促检查、排位通报，把乡镇农村公路建设的 质量管理成效与与干部奖惩、安排项目、资金挂钩，确保全县农村公路建设工作的顺利进 行。 二、拓宽资金筹集渠道，提供农村公路建设保障 要实现南部县农村公路建设目标，关键是要解决农村公路建设的资金问题，在充分利用国 家“十一五”期间对农村公路建设实施补助资金的同时，多渠道筹集农村公路建设的资金。 一是充分发动和依靠群众，动员全社会共同参与和支持农村公路建设，彻底消除群众的 “等、靠、要”思想，结合中央、省、市有关农村公路建设精神，及时出台南部县农村 公路建设村民自治、一事一议实施意见 ，发动群众集资修路。切实加强建设资金的管理， 项目补助和群众筹集的资金的使用情况定期进行公示，接受社会监督。二是充分利用国、 省对农村公路建设的补助政策，积极向上争取农村公路建设补助资金，对立项不够甚至没 有立项但又急需修建的农村公路应积极向上争取纳入规划并立项建设。三是在农村客运线 路经营权拍卖、转让中向经营单位收取公路建设维护费，从土地出让、建筑工程、公路两 旁的开发（广告收入）等方面进一步拓宽筹资渠道，多方筹集农村公路建设资金。四是县 财政预算安排一定数量的农村公路建设资金，实行“以奖代补”进一步调动广大群众参与 农村公路建设的积极性。同时地税、国土、林业、公安等所部门要依据相关政策，在税费 解缴方面给予优惠，减化办理手续，降低建设成本，支持农村公路建设。 三、科学规划合理设计，提高农村公路建设水平 科学规划是农村公路建设的先导。为确保全县农村公路建设目标的顺利完成，一是合理安 排全县农村公路建设计划。结合全县农村公路建设实际，进一步完善全县“十一五”农村 公路建设规划，乡道公路要与全县干线路网建设配套，相辅相成，村道公路建设要继续坚 持“产业优先、竞争立项”的原则，使农村公路建设尽可能方便群众出行和满足经济社会 发展需要。二是科学测设。尽力避免设计缺陷，在尽量利用老路、降低投资成本的前提下 优化设计，在控制工程总造价的同时保证必要的附属设施的建设，提高抗灾能力，确保农 村公路建设的测设科学、合理、可操作性强。三是多部门联动配合制定全县统一的农村公 路建设占用土地的微调办法，统一林木、青苗等补赔标准。防止因土地调整、林木、青苗 赔偿等问题影响农村公路建设的标准，确保农村公路建设顺利推进。 四、严格工程质量管理，增强农村公路建设实效 农村公路建设技术标准不高，但是质量要求绝不能降低。宁可慢一点，也要好一点，决不 能留下质量隐患。一是充分发挥全县农村公路建设五级质量监督体系的作用。进一步强化 农村公路建设督查督办组和督办员的职能，以对群众、对组织负责的态度抓好质量工作的 每个环节，抓好农村公路建设工程全过程的质量监督。充分发挥交通行业管理职能和乡镇 人民政府、村民委员会的作用，发动群众积极参与质量监督。落实质量主体责任，严格执 行责任制和责任追究制。二是严格工程招投标管理。严格实行压证施工和质量保证金制度， 对中标的施工单位，投标书所列的压证项目经理和技术负责人必须全部到位。按照工程总 造价的 10%提取的工程质量保证金必须到位，工程款必须严格按照合同约定支付，绝对不 能出现提前拨款、超进度拨款等违