关于加强我区企业国有资产管理的思考

关于加强企业国有资产管理的若干思考 路桥区财政局课题组 近几年，为加强企业国有资产的管理和监督，根据党的十六 大提出的关于进一步深化国有资产管理体制改革的有关精神, 路桥区解放思想，勇于创新，结合本地工作实际，积极探索企业 国有资产管理体制改革，建立了“国资委 公投公司国有 企业” 三个 层次的企业 国有资产监管新模式。 通过近两年的运作，新的监管模式对加强全区企业国有资产 管理、整合国有资源、建立有效的投融资平台起到了积极作用和 明显成效。但由于现行国有资产管理体制和管理制度仍存在缺陷， 新的监管模式仅仅解决了国有资产管理中的一些面上的矛盾，国 有资产管理中很多深层次问题依然存在，因此，亟需区政府和国 资管理部门在工作实践中进一步探索完善。 一、路桥区国有企业基本情况及现行监管模式 截止 2009 年底，路桥区共有各级国有独资和控股企业 63 家， 企业国有资产总额预计达 130.8 亿元，负债总额 64.7 亿元，所有 者权益 66.1 亿元。其中经营性企业 24 家，资产总额 27.17 亿元， 负债总额 22.15 亿元，所有者权益 5.02 亿元，2009 年实现主营业 务收入 3.9 亿元，利润总额 3566 万元，净利润 2716 万元。其余 39 家企业基本都为政府投融资性公司。 2008 年初，路桥区制定和出台了路桥区国有资产管理体制 改革方案，按照“ 全面规划、分步实施、积 极稳妥、逐步推 进”的 2 思路，通过对全区企业国有资产管理体系进行改革，基本实现 “区国资委 公投公司 国有企业” 三个 层次的管理框架。即： 国有资产管理委员会（简称国资委）是协调议事机构，对全区国有 资产管理进行指导，对国有资产管理的重大事项进行决策；区国 资办作为国资委下设的办事机构（设在区财政局，与国资科合署 办公），代表政府履行出资人职责，负责全区国有资产的日常管 理与监督工作。区公共资产投资管理有限公司（简称公投公司）， 作为区委区政府授权的国有资产的营运机构，进行投融资管理， 负责有关资金的运用、管理和监控；对其全资、控股、参股企业中 国家投资形成的国有资产依法进行管理和监督，并向子公司委派 董事、监事；拟定子公司考核方案并按批准方案实施考评，组织 收缴国有产权收益。国有企业（包括国有独资、国有控股和参股 企业）负责本企业日常经营管理，确保国有资产保值增值。 二、实行监管模式改革后取得的初步成效 （一）国有资产监管组织框架得以初步建立。2008 年 6 月，区 公投公司组建成立，标志着路桥区“国资 委公投公司国 有企业”三个 层次企业 国有资产监管新模式初步构成 。公投公司 作为全区国有资产运营的主体，通过近两年的资产整合，已发展 成区政府最大的投融资发展平台，全区 63 家国有企业中已有 47 家划转入其旗下所属，其余 16 家由于其他历史原因，将通过改 制、清理、融合后逐步划入。公司下设财务中心，通过对下属投融 资性公司统一办理单位的资金结算和工程基建核算，统一调动各 子公司资金，努力挖掘融资潜力，高效调度资金，提高了资金使 3 用率，节省了融资成本，为区经济建设提供了资金保障。公司形 成了以城市基础设施建设、园区建设、土地收储、现代服务业运 营、水务处理、房地产开发等为主的业务发展框架的同时，根据 企业国有资产的不同特点，采取信息化集中管理、市场化分类分 级管理的办法，建立了以产权为纽带的企业国有资产管理体系， 进一步规范国资运作程序，创新融资渠道，防范、化解了国资经 营风险和隐患，确保国有资产的保值增值。 （二）国有资产基础管理工作得到进一步加强。近两年，路桥 区完善了国有资产日常管理审批工作，制定审批流程，设立了审 批权限，加强了文件档案管理工作。2009 年上半年，对占有、使 用国有资产的企业重新进行了一次占有产权登记，摸清了全区企 业国有资产的存量、分布及构成，全面掌握了经营性国有资产家 底，并建立了全区企业国有资产产权档案。加强了对企业改制过 程中国有产权转让和国有资产处置的监管，指导企业按照国家有 关规定开展清产核资、资产评估，严把审批、进场交易等关口，规 范企业国有产权转让行为。 （三）国有资产监管制度得到进一步健全。为进一步加强对全 区国有企业的激励和约束机制，2009 年出台了相关办法，对中国 日用品商城股份有限公司负责人实行年薪制考核制度，为今后逐 步建立全区国有企业负责人年薪制管理，进行了有益探索并夯实 了基础。 2010 年制订出台了路桥区国有企业对外担保管理办法 、路桥 区国有企业对外投资管理办法，对区属国有企业对外投 资和担保行为的审批、监管、风险控制等做出原则性的规定，建 4 立了分级审批权限和程序，明确了各自的权利和责任，规范了区 属国有企业对外投资、担保行为，进一步防范国资流失风险。 （四）国有企业法人治理结构进一步完善。以公投公司组建为 契机，区国资办对原先董事会、监事会不健全，法人治理结构不 完善的企业按照公司法进行了健全完善。对区公投公司的下属 子公司的公司章程进行了进一步规范，通过公司章程明确了董事 会、监 事会，经理层各自的职责，逐步建立现代企业制度，完善国 有企业法人治理结构。 三、当前企业国有资产管理工作存在的主要问题 近年来，路桥区的企业国有资产管理及其体制改革取得了一 些成效，但应该看到改革还处于初步阶段，很多深层次问题还没 有解决，企业国有资产管理仍存在许多问题。 （一）出资人不到位，形成管理真空。由于区国资委是协调议 事机构，由区领导和相关部门负责人组成，作为区国有资产管理 的最高权力决策机构，他们不可能用主要精力去研究解决国资管 理中的重大问题，不能很好的履行出资人职责。下设的办公室附 在财政局，也属非常设机构，虽然做的工作比较多，但由于财政 局国资科只有 2 名工作人员，既要管理全区 200 多个行政事业单 位的国有资产，又要管理全区 60 多家国有企业的资产，显得力 不从心。区公投公司属于国有资产授权经营公司，虽说可以对下 属企业实行产权监管，但由于其成立时间短，市场定位不准确， 与国资办的监管职能也没有很好的划分，不能真正履行应有的职 责。因此，出资人缺位问题没有得到根本解决。 5 （二）部门条块分割，权利责任不清。虽然路桥区建立了“三 个层次”企 业国有资产监 管体制，但实际 上国有资产出资人的职 责仍由多个部门分担，如国资委（区政府）管投资决策，财政（国 资办）管资产，组织人事部门管人，各行政主管部门管事，各部门 相互之间缺少协同配合，使得管资产和管人、管事相脱节。分割 管理必然导致部门间权责不明，各部门都热衷于争权力、管审批， 而在承担企业的监管责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营 效率。 （三）现代企业制度建设缓慢，董、监事会形同虚设。近年来， 区国资办加大了对全区国有企业的董、监事会的建设，但由于董、 监事会成员大多为政府机关工作人员兼任，其组成人员变动频繁， 在企业运营过程中，董、监事会名存实亡，没有发挥应有的作用。 政企不分、政资不分、投资主体多元化的滞后导致全区国有企业 公司法人治理结构普遍形同虚设，企业内部管理手段陈旧，缺乏 基本的激励机制与约束机制，企业经营管理人员和一般员工的工 作主动性和创造性没有充分发挥。 （四）企业负责人管理意识淡薄，内部管理混乱。一些企业领 导和管理者缺乏企业国有资产监管意识，在国有资产管理上没有 建立起一套行之有效的内部监管制度体系。一是企业产权关系不 清晰，特别是对外投资管理混乱，没有造册归档、专人负责；二是 资产管理不规范，对资产收益分配没有有效监督，资产处置随意 性大，没有按国家有关部门规定合法评估，公开、公平、公正地处 置；三是财务管理混乱，会计核算不准确，各种应收款项长期挂 6 账，不及时清理。 （五）资产营运效率低下，资产流失严重。路桥区国有企业大 多数规模小，参与竞争的程度不高，由于缺乏通盘运作，造成投 资分散、经营行为分散，国有资产整体效益低下，甚至资产流失 严重。全区 63 家国有企业中只有 24 家为经营性企业，其它都为 政府投融资性公司。经营性公司中只有商城股份公司、汽车运输 公司、自来水公司等几家公司主业明确，微有盈利，其他公司都 处于亏损边缘。政府投融资性公司是为了融资而设立的，一般局 限于政府及重点工程项目的拆迁、改造和代建，因而公司主营业 务不明确，产业定位不清晰，缺少优质的资产，发展受到制约，这 些公司与所属政府机构混合管理，经营不正常，资产、财务管理 混乱。长期以来，政府各部门只管投资不管退出，上一个项目就 成立一个投融资性公司，盲目重复建设是我区国有资产流失的一 个重要原因。 四、进一步加强企业国有资产管理的建议与对策 （一）完善出资人制度，构建权责相称的国有资产监督管理体 制。为 改变国有资产管理政企不分，政资不分，多头管理的现象， 路桥区应设立专门的国有资产监督管理机构国有资产监督 管理局（简称国资局）。国资局可以单独成立，也可以与财政合署 办公。政府应明确国资局代表政府依法履行国有资产出资人职责， 其他部门原则上不再履行企业国有资产出资人职责。国资局负责 区级企业国有资产的产权登记、清产核资、资产统计、资产评估 监管、 综合评价等基础管理工作。按照权利、义务和责任相统一， 7 “管资产、管人和管事” 相结合原则，国 资局依法享有资产收益、 参与重大决策和选择管理者等出资人权利，同时监督企业实现国 有资产保值增值，防止国有资产流失 。各 行 业 管 理 部 门 按 行 业 规 划 、投 资 建 设 、技 术 标 准 、规 范 服 务 、合 理 经 营 等 要 求 对 企 业 进 行 管 理 和 指 导 。企 业 根 据 所 有 权 和 经 营 权 相 分 离 的 原 则 ，依 法 自 主 经 营 。行 业 管 理 部 门 要 与 国 资 局 协 作 ，按 照 职 责 分 工 ，共 同 指 导 国 有 企 业 制 定 改 革 发 展 的 具 体 方 案 ， 共 同 解 决 企 业 改 革 发 展 中 遇 到 的 问 题 。 （二）调整优化结构，进一步加强区国有资产运营主体建设。 为实现区国有资产战略结构调整，提高运营效率和经济效益，要 继续强化区国有资产运营工作。一要强化资源“一盘棋” 的观念， 原则上凡产权归区所有的经营性国有资产都必须划归区公投公 司统一管理。二要调 整 优 化 企 业 布 局 结 构 ，按 照 从 一 般 竞 争 行 令 域 退 出 ，从 行 政 事 业 单 位 办 企 业 退 出 的 总 体 要 求 ，全 面 开 展 党 政 机 关 所 属 经 济 实 体 脱 钩 改 制 工 作 ，把 国 有 经 济 集 中 在 关 系 到 地 方 经 济 社 会 发 展 大 局 的 城 市 基 础 设 施 和 关 系 国 计 民 生 、基 础 资 源 的 重 点 行 业 和 关 键 领 域 。三 要 推进国 有企业战略重组，对区公投公司下属子公司，按职能和需要，重 新进行整合和重组，组建城投集团、水务集团、客运集团、物流集 团等几大专业投资集团公司，形成专业优势和行业优势，提高企 业竞争力。四是规 范 母 子 公 司 管 理 关 系 ，严 格 控 制 子 公 司 设 置 ，尽 量 减 少 和 优 化 管 理 层 级 ，降 低 管 理 成 本 ，提 高 运 行 效 率 。 8 （三）完 善 法 人 治 理 结 构 ，加 快 建 立 现 代 企 业 制 度 。一是 区公投公司及所属出资企业，要按照公司法的规定和现代企业 管理制度的要求，进一步建立健全法人治理结构，明确职权和责 任，依法制定董事会、监事会、经理层的议事规则，各司其职、各 负其责， 规范运作，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营者 之间的有效制衡机制。二是加强区属国有企业用工管理，区公投 公司及所属全资、控股出资企业的用工计划，由区国资局核定。 原有企业的职工按原劳动用工性质不变。今后若新增招聘录用员 工，由用人企业提出方案，经区国资局审核，报区政府同意，进行 公开招聘，并按照劳动合同法，一律实行劳动合同制，依法与 员工建立劳动关系，并按照国家有关规定缴纳企业各项社会保险 和住房公积金。三是改 进 企 业 领 导 人 员 选 拔 任 用 机 制 。按 照 “市 场 化 、职 业 化 ”要 求 ，选 择 符 合 任 职 条 件 的 人 选 担 任 区 属 国 有 企 业 领 导 。逐 步 取 消 企 业 和 企 业 领 导 人 员 的 行 政 级 别 ，企 业 领 导 人 员 不 再 保 留 公 务 员 身 份 。加 大 企 业 领 导 人 员 的 公 开 选 拔 和 市 场 化 选 聘 力 度 ，建 立 企 业 领 导 人 员 能 上 能 下 、能 进 能 出 的 流 动 机 制 。选 择 部 分 市 场 化 程 度 较 高 、行 业 竞 争 较 激 烈 的 企 业 ，面 向 社 会 选 聘 优 秀 经 营 管 理 人 才 ， 拓 宽 选 人 用 人 渠 道 ，使 真 正 懂 经 营 会 管 理 的 人 才 脱 颖 而 出 。 四 是 进 一 步 完 善 企 业 经 营 业 绩 责 任 制 考 核 。在 区 商 城 股 份 有 限 公 司 负责人年薪制先行进行考核的基础上，逐步在全区国 有企业中实行负责人年薪制。根 据 不 同 区 属 国 有 企 业 特 点 ， 分 类 确 定 考 核 评 价 内 容 和 指 标 并 细 化 、量 化 ，提 高 考 核 评 9 价 的 科 学 性 和 针 对 性 ，发 挥 考 核 评 价 的 导 向 作 用 。强 化 绩 效 考 核 与 薪 酬 挂 钩 ，逐 步 建 立 短 期 激 励 与 长 期 激 励 互 为 补 充 、强 激 励 与 硬 约 束 紧 密 结 合 、能 全 面 体 现 企 业 领 导 人 员 贡 献 的 薪 酬 分 配 体 系 。逐 步 实 现 市 场 化 选 聘 的 企 业 领 导 人 员 实 行 市 场 化 的 薪 酬 。统 筹 处 理 好 企 业 领 导 人 员 激 励 与 职 工 收 入 分 配 的 关 系 、激 励 与 监 督 制 约 的 关 系 ，严 格 经 济 责 任 审 计 ，完 善 国 资 损 失 责 任 追 究 制 度 。 （四 ）强化监督，建立健全国有资产多层次监督体系。一是 加强内部监督，要进一步完善区国资局和区公投公司作为出资人 的监督管理制度。区国资局和区公投公司通过国有企业监事会和 委托社会中介组织，依法对所出资企业财务进行监督，对企业主 要负责人进行经济责任审计。企业也应当加强内部监督，建立健 全内部控制机制。二是要加强人大、监察、审计、司法部门的监督， 形成出资人监督与法律监督、行政监督多层次的国有资产监督体 系。区国 资 局 和 国 有 企 业 要 积 极 接 受 区 人 大 及 其 常 委 会 的 监 督 ，每 年 向 区 人 大 常 委 会 报 告 工 作 ，国 有 资 本