关于加强我县城市管理的几点思考

关于加强我县城市管理的几点思考 城市是一定区域的政治、经济、文化、科技、交通和信息 中心，在国民经济和社会发展中居于主导地位，城市化水平 代表了一个国家或地区的经济、社会发展水平。在改革开放 不断深入、社会转型不断加快的今天，城市管理既面临着经 济实力增强、城市建设快速发展的新机遇，也面临着经济利 益多元化和体制转轨带来的新挑战。当前，我县城市发展总 体规划已经编就，城市发展绉形开始显露端霓，县委县政府 对城市管理提出了更多、更高的新要求。如何做好新形势下 的城市管理工作，提高城市管理水平，建立与县域经济发展 要求相适应的城市管理体制和运行机制，是当前一项十分重 要而迫切的现实问题。 一、城市管理的重要性 广义的城市管理，包括城市政府经济、社会和公共服务等 各方面的管理和服务职能。狭义的城市管理也就是通常所说 的城市管理，是指与城市规划、建设相关联的基础设施、公 共服务设施和社会公共事务的管理。城市管理是城市政府的 首要职能，城市管理在城市工作中的重要地位，至少可体现 在以下四个方面： 首先，这是由城市在经济和社会发展中的中心地位所决定的。 城市化是人类文明的必然趋势，在我国已进入城市化推动经 济增长的新阶段，城市在区域发展中起着中心作用，在现代 化建设中起着主导作用，在整个经济社会发展中起着骨干作 用，在两个文明建设中起着示范和引导作用。同时，县委县 政府适时提出了“建 设一个中心，打造五个汝城” 的战略目标， 因此，做好城市管理工作，意义深远，影响重大。 其次，这是由市场经济发展对城市管理的要求所决定的。 随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市场对资源配置 起着基础性作用，企业将成为经济活动的主体，政府将不再 干预企业的具体经济活动。政府的经济管理职能将逐步弱化 并最终退出微观管理领域，由直接参与转为宏观调控、规范 和政策引导，转向为企业发展提供公平有序的竞争环境和外 部基础条件。从当前的实际情况看，城关镇及其社区的职能 过于弱小，乡镇社区本应发挥职能的没有得到充分发挥；而 县属部门的职能过于宽泛，管了许多管不好的事。城市自身 的规划、建设和管理没有做到位，反过来又对经济和社会发 展产生制约。以集中精力搞好城市的规划、建设和管理，提 供高效的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务服务 为主要内容的职能，将逐步得到加强，将成为政府的主要工 作。如香港的法律规定， “政府的主要职责，就是提供所需的基 本设施，配合稳定的法律和行政制度，以协助经济和促进繁 荣” 。从 这 个意义上 说，城市管理的重要性将日益明显。 第三，城市自身发展的要求决定了城市管理的重要性。城 市是一个复杂的有机体。我们生活的城市里，每天都要发生 大量的经济活动、社会活动和居民的生活、学习、休息和娱 乐活动，为保障这些活动正常有序进行，保证城市正常运转 和健康发展，就必须高度重视并加强城市管理工作。古人说， 开门七件事，柴米油盐酱醋茶。现在我们每天起来，水、电、 气、电话、公交以及垃圾清运等，哪个环节出了问题我们都 会很不方便。我们通常说，城市“三分建、七分管” ，说的就是 这个道理。道路再宽，交通没做好，仍然要出现拥挤；道路修 的再多，市容管理跟不上，必然会被各种各样的占道经营挤 掉；住宅小区建设得好，物业管理和社区服务跟不上，仍然要 出现脏乱差。 第四，人民群众的愿望和要求决定了城市管理的重要性。 随着人民物质生活水平的不断提高，对精神文明的要求也在 不断增强。城市环境是否整洁优美，城市公共设施、公共事 业是否给人们的衣食住行娱提供方便舒适的服务，这不仅体 现了人民群众的迫切愿望和要求，也关系到党和政府是否关 心群众生活，关系到党和政府在人民群众中的形象。创建文 明城市、卫生城市就是党和政府在全国范围内开展的一项顺 民心、合民意的民心工程、形象工程和凝聚力工程。因此，城 市管理既关系城市的物质文明建设，又涉及精神文明建设， 是加强两个文明建设最充分、最有效的结合点，在满足人们 日益增长的物质和文化要求中担负着越来越重要的职责。 总之，城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发展的 速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展示城市 市容市貌和形象，直接反映出市民的精神面貌，直接影响城 市的对外开放和投资环境，必须在全社会充分认识其重要性， 支持城市管理工作，在政府工作中摆在更加重要的位置。 二、城市管理的内容、任务、目标和基本原则 从城市管理的任务看，其本质是为城市社会经济协调发展 服务，管理是手段而不是目的。从管理的次级目标看，一是 为居民提供优美、舒适的生活环境，二是为社会经济发展提 供良好的环境和秩序。城市管理的最终目标与城市发展的目 标是一致的，即通过管理、服务，实现城市功能完善、运转高 效、环境优美、结构合理、社会文明的现代化目标。从中小城 市的特点来看，城市管理的主要内容有：(1)市容管理，包括 城市形象和文化环境；(2)环境卫生管理；(3)市政管理，包括 供排水、道路管线、公用设施、通讯、供电等；(4)生态环境的 管理，包括工业“三 废” 、环境噪声、园林 绿化等；(5) 各类有形 市场的管理，主要是各类农副产品市场和小商品市场；(6)规 划管理，包括规划管理权限、建设规划的实施和违章查处等； (7)交通管理；(8)社会治安管理；(9)文化 娱乐场所的管理；(10) 户籍与外来流动人口的管理；(11)社区管理等。 根据城市管理的内容、任务和目标，加强城市管理要坚持 以下原则：一是统一管理与分级负责相结合的原则。城市管 理对象具有多样、复杂而且异质性强的特点，各经济和社会 主体都有各自不同的功能和利益要求，而城市发展目标的整 体性决定了城市的整体功能和利益必须是统一的。这就要求 城市管理不能迁就局部的利益要求，而要在全局、整体利益 上统一起来。另一方面，根据城市管理实施的要求，又必须 靠分级管理来进行落实，使城市管理真正纵向到底、横向到 边，管理效力覆盖全市。所以城市管理中统一管理和分级负 责必须有机结合起来。具体说，就是把影响全局的规划、政 策、标准和法规的制定、指导、监督和协调的权力集中在市 级，而把执行这些规划、政策、标准和协调的行为，在不违反 国家政策的情况下实行分级分层次管理，从而使城市管理既 具有高度权威的统一领导，又有具体灵活的分级实施。二是 人本原则，即要以人为中心实施管理。城市的管理对象是人， 服务对象也是人，人与城市的关系，是辩证的统一。城市管 理要始终坚持这一原则，从关心、培养、引导的角度出发，为 人们不断创造改善居住环境和生活环境质量，不断提高市民 素质。要高度重视解决人民群众关注的热点、难点问题，如 环境脏乱差等。三是依法治市原则。市场经济是法制经济， 城市管理也必须适应而不能违背这个原则，这是搞好城市管 理的根本保证。不论采用行政手段、经济手段还是法律手段， 都必须依法管理，按章行事。在当前全社会法制意识和市民 整体文明素质与城市管理的要求有一定差距的情况下，依法 加强城市管理就具有更为突出的意义。四是可持续发展原则。 可持续发展是整个人类社会进步和发展的一项基本原则，城 市发展和城市管理也要从属于这一原则。城市管理中要妥善 处理眼前和长远的关系，保护好生态环境，不能把发展与环 境对立起来，不能以牺牲环境为代价。五是服从服务于经济 发展的原则。发展才是硬道理，经济工作是各项工作的主旋 律，城市管理也要围绕这个中心，搞好基础设施的运行和维 护，搞好公共服务，解决制约城市经济发展中的各种基础性、 服务性问题，有效地发挥城市管理对经济发展的服务功能。 六是市场化原则。市场经济条件下，城市管理要更充分地运 用市场的基本法则，解决城市管理自身存在的问题，把一些 适合于市场经济法则运行的行业和基础上放手让各类市场 主体投资、经营和管理，一方面有利于减轻城市政府的压力， 也能够更好地提高城市管理效率。如环卫、燃气、公交、公厕、 水、电以及通讯等行。 三、城市管理的现状和主要问题 当前，在从城镇向城市转型发展的过程中，城市管理从总 体上还处于滞后状态，还不能适应经济、社会和城市自身发 展的要求。从现象上看，城市管理的各个环节都不同程度存 在一定问题。如小摊小贩随意占道经营、乱摆乱卖，车辆乱 停乱放乱闯，各类广告乱拉乱挂乱贴乱写乱送，各类违章搭 建到处可见，车辆、工地、娱乐噪声扰民，街道粉尘弥漫， “三 废 ”污染 还未得到根治，各 类卫生状况不容 乐观的小饮食 店、排档，农贸市场、小商品市场比比皆是，行人乱吐乱丢弃 物，垃圾乱倒乱堆，公共设施被随意破坏，公共绿地和空地 被侵占等等。对这些乱象，常常是抓一抓，好一阵，稍一放松 就迅速回潮，有些甚至成了顽症，成为困扰城市发展的难题。 造成上述现象的原因是多方面的，有认识问题，工作力度问 题、投入问题、市民素质问题、管理队伍素质问题，比较突出 的是管理体制问题。当前的行政体制讲究上下对口，一个系 统的管理职能只是城市管理的一部分，难以承担城市整体的 管理职能，大量的工作需部门之间配合，涉及面较大的就有 城管、建设、公安、工商、卫生、环保、交通、文化、民政、计 生等部门，此外还有上下两级政府间的关系如县级与乡镇、 有乡镇间的关系如城郊与城关。从当前工作实践看，城市管 理的体制改革和探索还没有取得突破性进展。日常管理暴露 出很多不足和漏洞，对各部门及乡镇、社区的职责界定不够 清晰，没有解决好相应的权力调整和工作配合问题。有利的 事情争着上，无利、难管的事情相互推诿，扯皮的问题层出 不穷，部门之间多头管理，造成许多管理上的脱节。创建工 作靠突击整顿，没有从根本上解决问题。乡镇政府作为一级 政府行使城市管理的权力与实际职责有一定差距，难以发挥 应有的积极作用。这些管理体制和运行机制上的问题必须依 靠改革的办法进行完善。 四、进一步加强城市管理工作的几点思考 根据城市管理的现状和城市管理的基本原则，加强城市管 理，要重点在以下四个方面取得突破： （一）进一步理顺城市管理体制。健全城市管理体制，当前 要突出解决好三个关键问题：一是权责一致的问题。城市管 理必须责权相等、责权一致。责大权小、有责无权都会使城 市管理机构有名无实，难以履行好职责；而有权无责、权大责 小，则会造成权力虚设和执法随意性。两种状况都会影响城 市管理的效率。权责不一致是很多城市都存在的问题，其中 区、街、乡镇作为块块管理的责大权小问题比较突出。目前， 以块块为主的属地管理得到了比较普遍的认识，城市管理发 展的趋势将是重心逐步下移，权责向乡镇社区转移，县级有 关部门将从微观管理转向宏观管理，重点把握好事关全局的 原则性问题。在这里，建议重新调整乡镇及社区行政管辖区 域，以新的城市规划为蓝本，以街道为界线，结合乡镇布局 改革，进一步明晰各乡镇、社区管辖范围及职责，强化社区 的功能，把管理中心下移到社区，使社区管理到人、到物、到 事、到位，提高管理效率。二是城市规划、建设和管理的协调 统一问题。城市规划是城市在一定时期的发展目标和计划， 是城市建设的综合部署。城市建设是城市管理的物质基础和 保证。从三者之间的关系看，规划是龙头，建设是基础，管理 是核心。没有科学的规划，良好的基础设施，城市管理就难 以实施。规划靠建设来实施，而管理是建设的延续，没有严 格高效的管理，再好的基础设施也不能实现规划目标。因此， 加速城市发展，必须把城市管理放在更加突出的位置，确保 必要的投入，使建成的项目都能充分发挥效益。此外，城市 规划、建设的过程也存在一个管理问题。尤其是规划管理， 由于规划代表城市的公共利益和整体利益，在市场经济条件 下，与部门利益和局部利益不可避免地产生矛盾，因此城市 规划管理权限一定要集中，不能下放。有了规划，就要严格 执行规划，将规划落实到位。三是部门之间的配合问题。城 市管理中专业执法部门较多，有行政执法职能就要成立执法 队伍，不仅政出多门，而且横向配合与衔接一直是一个薄弱 环节，这又在很大程度上体现了城市管理的效能。按照城市 管理内在统一性的要求，加强综合管理势在必然。如香港就 撤消现有各类执法队伍，成立城市警察，一警多能，综合执 法，全面管理。现在很多城市成立了综合管理机构，对城市 管理的诸多方面、诸多环节进行平衡、协调和综合部署。 （二）完善城市管理运行机制。在市场经济条件下，既要继 续加强政府行政管理这只“看得见的手” ，又要按照市场化的 原则，把市场机制引入城市管理，更多地用经济手段解决一 些具体问题。事实证明，市场化是城市现代化管理的有效形 式和发展方向。我们要借鉴先进城市的改革经验，用市场的 观点、产业的观点来推动和促进城市管理事业的发展。现在 街道环卫工作实行有偿责任包干，是一种积极的尝试，显示 了良好的改革前景。但应进一步深化为政事分开、政企分开 的企业经营模式。 （三）严格依法行政。城市经济要活，但城市管理要严。城 市“ 三分建、七分管” ，一层意思是说城市管理的重要性，另一 层意思就是说明城市管理的难度。因此，城市管理必须严格 依法行政，严管重罚。严格管理要体现在三个方面：一要严在 制度上。要加强城市管理法制建设，建立一套系统、规范的 城市管理法规体系，要能够基本覆盖目前城市管理的方方面 面，同时又要具备较强的可操作性。从规章制度这个源头上 堵塞各责任单位之间管理脱节的漏洞，减少扯皮，做到事有 人管、职责明确、权责一致。二要严在落实上。法律法规贵在 落实，再好的法规不能落实到位也等于一纸空文。城市管理 就是对正常有序行为的服务，对违章违法行为的惩处。管理 的作用就是遵法、守法、护法，有章必循，有法必依，管理出 秩序，管理出成果，管理出效益，管理长正气。要通过严格依 法管理，坚决维护法律的严肃性和政府的权威，为城市各项 工作健康发展提供保障。新加坡目前高水平的城市管理就是 从严管重罚起步的。三要严在监督上。城市管理对象的复杂 性，决定了管理过程的复杂性。由于城市管理的方方面面都 不同程度、不同环节地存在一些执行中的具体问题，如执法 人员的执法素质、部门之间的配合与工作衔接，必须靠强化 经常性的督促、检查和考核，切实解决各种有法不依、有令 不行、执法不到位、以罚代管和扯皮推诿的具体实施行为， 保证管理的落实力度。 （四）加强精神文明建设。从城市管理来说，管理对象和服 务对象都是人，所以归根结底还是人的问题。加强精神文明 建设，提高人的素质，是城市管理的治本之策。文明城市