关于我国失业保险制度的调研报告

关于我国失业保险制度的调研报告 摘要 在 市 场 经 济 体 制 下 ， 由 于 经 济 增 长 的 周 期 性 和 经 济 结 构 的 变 动 等 原 因 ， 社 会 难 以 实 现 对 劳 动 力 的 均 衡 配 置 ， 因 此 失 业 成 为 一 种 正 常 的 、 经 常 发 生 的 现 象 。 长 期 以 来 ， 各 国 采 取 各 种 措 施 增 加 就 业 机 会 ， 降 低 失 业 率 ， 同 时 也 制 定 了 各 种 失 业 保 障 制 度 来 保 障 失 业 者 及 其 家 庭 的 基 本 生 活 ， 并 使 在 失 业 期 间 获 得 培 训 机 会 ， 提 高 其 再 就 业 的 能 力 。 在 失 业 保 障 制 度 中 ， 最 基 本 的 就 是 失 业 保 险 制 度 。 建 立 失 业 保 险 制 度 ， 保 障 失 业 者 及 其 家 庭 的 基 本 生 活 ， 通 过 被 动 的 承 担 风 险 和 主 动 的 促 进 就 业 ， 起 到 了 调 节 劳 动 力 供 需 、 实 现 收 入 再 分 配 、 缓 解 社 会 经 济 动 荡 和 促 进 社 会 经 济 发 展 的 作 用 。 目 前 ， 失 业 保 险 制 度 在 许 多 国 家 已 经 具 有 多 年 的 实 践 经 验 并 取 得 了 较 好 的 成 效 。 我 国 自 改 革 开 放 以 来 ， 也 开 始 逐 步 建 立 失 业 保 险 制 度 ， 现 已 初 步 形 成 具 有 中 国 特 色 的 失 业 保 险 制 度 。 但 是 ， 我 国 现 行 的 失 业 保 险 制 度 在 当 前 的 金 融 危 机 的 经 济 形 势 下 ， 面 对 不 断 增 加 的 失 业 人 口 ， 越 发 显 得 保 障 乏 力 。 我 们 该 如 何 使 失 业 保 险 制 度 在 更 大 的 范 围 内 发 挥 作 用 ， 如 何 使 失 业 保 险 制 度 的 促 进 就 业 功 能 在 更 大 的 程 度 上 得 到 发 挥 ， 这 已 经 成 为 我 国 乃 至 世 界 各 国 共 同 研 究 的 重 点 。 本 文 主 要 对 失 业 保 险 制 度 的 现 状 进 行 分 析 ， 提 出 了 我 国 现 行 的 失 业 保 险 制 度 存 在 的 问 题 ， 并 借 鉴 国 外 的 先 进 经 验 ， 同 时 结 合 我 国 的 具 体 国 情 ， 对 改 进 我 国 的 失 业 保 险 制 度 提 出 针 对 性 的 建 议 。 本 文 主 要 采 用 文 献 研 究 的 写 作 方 法 ， 主 要 的 思 路 是 “理 论 基 础 分 析 一 现 状 分 析 一 对 策 建 议 “。 文 章 共 分 为 四 大 部 分 ： 第 一 部 分 主 要 研 究 了 选 题 的 研 究 背 景 和 选 题 的 意 义 ； 第 二 部 分 主 要 是 失 业 保 险 制 度 研 究 的 理 论 基 础 ； 第 三 部 分 主 要 是 对 失 业 保 险 制 度 的 现 状 进 行 分 析 并 指 出 现 行 的 失 业 保 险 制 度 中 存 在 的 主 要 问 题 ； 第 四 部 分 主 要 是 借 鉴 国 外 失 业 保 险 制 度 的 成 功 经 验 ， 并 结 合 我 国 的 实 际 情 况 ， 提 出 对 策 建 议 来 促 进 就 业 。 关 键 词 ： 失 业 失 业 保 险 对 策 建 议 Abstract In a market economy, the economic growth and the cyclical changes in economic structure and other reasons, the community is difficult to achieve a balanced allocation of the labor force, so unemployment is a normal, recurring phenomenon.For a long time, countries have adopted various measures to increase employment opportunities, reduce unemployment, but also developed a variety of unemployment insurance system to protect the basic livelihood of the unemployed and their families, and to receive training during the period of unemployment, to improve their re-employment capacity. In the unemployment insurance system, the most basic is the unemployment insurance system. Unemployment insurance system to guarantee the basic livelihood of the unemployed and their families, the risk through passive and active employment promotion, labor supply and demand play a regulation to achieve income redistribution to alleviate the social and economic turmoil to promote social and economic development. Currently, the unemployment insurance system in many countries already have many years of practical experience and have achieved good results. Since the reform and opening up of China, began to gradually establish an unemployment insurance system has been initially formed with the unemployment insurance system with Chinese characteristics. However, our current unemployment insurance system in the current financial crisis, the economic situation, the face of increasing unemployment, become increasingly weak protection. How do we make the unemployment insurance system in a larger context play a role, how to make the unemployment insurance system to promote employment function to a greater extent to be played, it has become common in China and the world focus of the study. In this paper, the status of the unemployment insurance system analysis, put forward Chinas current unemployment insurance system problems, and learn from advanced foreign experience, combined with Chinas specific national conditions, to improve our unemployment insurance system put forward specific recommendations. This paper uses methods of writing literature, the main idea is to “theoretical analysis of an Analysis of a basic policy proposals.“ Article is divided into four parts: the first part of the main topics of the research background and the topics of significance; second part of the unemployment insurance system is mainly theoretical basis for the study; The third component is the unemployment insurance system to analyze the current situation and that the existing unemployment insurance system, the main problems; fourth component is to learn from successful foreign experience in the unemployment insurance system, combined with Chinas actual situation and put forward policy proposals to promote employment. Keyword:Unemployment;Unemploymentinsurance;Countermeasure;Sugge st 一、前言 (一)我国失业保险制度研究的重要意义 1、完善的失业保险制度能促进社会稳定、和谐 随着我国市场经济运行机制的建立，集体企业和国有企业体制进行不断深入的改 革，我国的城镇化水平进程加快，逐步打破了城乡二元经济结构。2007年，国有企业 1200多万人已经面临失业，集体企业有大约400万人也面临失业。从我国的劳动力供给 情况来看，到2010年，我国的城镇新增劳动力供给5000万人，而从需求来看，劳动力 新增就业岗位只有4000万个，有1000多万的劳动力也将面临失业。同时农村的剩余劳 动力还不断向城市涌进，城镇的新生劳动力以每年1000万的速度递增。由于近来受金 融危机的影响，高校毕业生的就业问题和返乡农民工的就业问题逐渐凸显出来，并且 下岗职工的再就业形势不容乐观。失业大军在不断扩充，劳动力的供需矛盾越来越明 显，导致我国的就业压力巨大，就业形式十分严峻。就业问题已成为我国改革进一步 深化的瓶颈，在市场经济的条件下，就业和社会保障是不可分割的整体，在社会保障 制度各子系统中，失业保险制度对就业最直接。象我国这样一个人口众多的发展中国 家，经济水平和财力也决定了不可能把大量年轻、缺乏技能的失业者养起，但是如果 不把就业问题处理好，两级分化会越来越严重，贫富差距会进一步加大，社会的稳定 会受到严重的威胁。所以我国建立完善的失业保险制度迫在眉睫。我国应该根据自己 的政治、经济和人口的现实情况，并在借鉴国际经验的基础上，建立适合中国国情的 新型失业保险制度。众所周知，失业保险的目标主要是保障尽可能多的失业者失业期 间的基本生活，来维持社会稳定、缩小劳动者之间的收入差距，还要保证劳动力的合 理流动，促进劳动力资源的合理配置和经济的发展，发挥“自动稳定器”的作用。所 以失业保险制度是失业保障制度的基础，没有规范、完善的失业保险制度，社会就不 会和谐和稳定，市场经济也得不到发展。 2、完善的失业保险制度是实现社会经济持续发展不可缺少的动力 毋庸置疑，失业是当前市场经济运行中我国社会经济发展面临的一大难题。失业 保险制度就是通过对没有生活来源的贫困者、遭遇不幸者、一切工薪劳动者失去了劳 动能力或工作岗位后，给予补助，满足基本生活需要，消除社会成员的不安全感和解 决失业这个难题。因此可以说失业保险是保障社会安全的体系，也是构建和谐社会的 重要的一环，通过实现个人生活安定而达到整个社会的安定。同时完善的失业保险制 度可促进社会的稳定，当人们生活稳定、安全的时候，也会对经济秩序的稳定起着积 极的促进作用。只有经济秩序的稳定才能为经济的持续发展带来动力。一个完善的失 业保险制度不仅要提供生活保障的功能，还要有帮助失业者再就业和防失业的功能。 因此建立完善、健全失业保险制度势在必行。由于失业问题越来越成为困扰我国社会 稳定和经济发展的重大难题，所以进一步完善失业保险制度研究不仅具有理论意义， 也具有现实意义。 (二)我国失业保险制度的研究背景 1、国外研究现状及成功经验 (1)国外的失业保险制度现状 日本的失业保险制度 日本在1947年就根据失业保险法实施了失业保险制度，在受保者失业后，向其支 付失业补助金，来保障失业者的生活稳定。1974年，日本雇佣保险法出台，以替代 失业保险法，1975年正式实施新的雇佣保险制度。新的雇佣保险制度不仅支付失 业补助，而且还进一步预防失业、稳定雇用、扩大就业。1984年，日本失业保险法又 进行了调整，创设了“重新就业补贴“。在1993年，对雇佣保险制度又做了一些修改， 修改内容有：第一，对大量雇用高龄劳动者的企业实行奖励的制度。对高龄劳动者实 行“继续就业政策”。第二，规定退休年龄为60岁，而在70年代中期，退休年龄为55 岁。第三，对60岁-65岁的受雇劳动者来说，如果现行工资低于60岁时的退休工资，政 府将给予受雇劳动者一定的工资补助。第四，为了使妇女能够更好的兼顾工作和育婴， 增设了“育婴休假补助制度，对休假者补助其休假前工资的25。在1998年，日 本失业保险法律再度调整，对因护理家人而中止工作的人实行“连续就业补助“。同时 还设立了“教育训练补助“制度。从日本的失业保险体制的发展历程来看，日本的失业 保险制度很详尽，通过有效的经济手段从劳动者和雇佣者两个方面来刺激劳动力的供 给和需求。尽管日本的失业率一直有上升的趋势，特别实在金融危机的影响下，但是 领取失业保险的人逐年在增加，而且失业基金还有结余，说明日本的失业保险体制有 强大的保障功能。之所以有这么强大的功能，有以下几个方面的原因：一是日本财政 花费大量资金在失业保险方面，保障了失业者的基本生活来源。二是政府通过加强职 业培训、职业介绍来促进就业。三是政府能有效的预防失业，对不裁员的企业实行奖 励制度。 瑞典的失业保险制度 瑞典也非常重视失业保险制度的建设。瑞典的社会保险在全世界都是搞得最好的。 瑞典的失业保险制度的现行立法是根据1956年的工会关联办法和1973年的劳工市场的 支持而建立的，是由国家补助的自愿保险和劳动力市场失业救济组成的制度。自愿保 险项目采取的形式是国家资助，工会主办，个人自愿参加，由工会或自我雇佣者组织 成立失业保险基金会，向失业者提供失业保险金。自愿保险项目覆盖的范围很广，包 括了65岁以下的参加了工会或者自我雇佣者组织的失业保险基金会的雇员或自我雇佣 者。劳动力失业救济项目由政府部门实施，为那些没有参加失业保险而设置的劳动力 市场进行现金救济。它覆盖了那些没有参加自愿保险项目的雇员和20岁以上正在求职 的年轻人。劳动力市场救助是从1974年开始，由劳动力市场局和各省及市场劳动部门 负责行政监督，由全国社会保障局和地方社会保障部门主管此项救济金的发放。瑞典 实施的切实可行的失业保险政策，使得就业水平在西方居前列，失业率在90年代一直 保持3左右，除了在1993年略高于日本和美国。在战后70年来，瑞典针对就业采取的 失业保险制度是有很大成效的。瑞典所首创的变被动保障为积极保障的劳动力市场失 业保险政策为我们提供了极为成功的经验。完善的失业保险制度除了具有为失业者提 供基本生活的功能外，还具有帮助失业者再就业和预防失业的功能。瑞典积极创新就 业机会，大力发展第三产业，使劳动力市场更加活跃，另外在瑞典，只要加入失业保 险基金就可以领取失业津贴，即使没有加入失业保险基金，也可以领取失业救济金。 失业保险覆盖了几乎所有失业人员。这些措施既解决了大部分劳动力就业，又促进了 社会的稳定。 德国的失业保险制度 德国实行强制性和自愿性相结合的双重制度。1927年联邦德国颁布了失业介绍 法和失业保险法，开始建立失业保险制度。1969年颁布了劳动促进法和 职业培训法，使失业保险体系逐步得以完善。1974年又颁布了失业救济条例， 使失业保险更加法律化、规范化。德国建立失业保险制度的目的在于通过向失业者支 付失业补贴和失业救济，以维持他们的基本生活。 失业保险的实施范围，包括全体的受雇人员，农业人员、家务工人、学徒和接受 培训的人员也包括在内。但不包括临时工和家庭手工业者。 失业保险的资金主要有三个来源，分别是雇主按工资总额的205缴纳失业保险 费；雇员按收入的205缴纳失业保险金；政府根据就业促进法给予补贴，并补 贴任何亏损。政府还负担失业救济费用，并为失业者缴纳保险费。 失业保险的给付条件。一是受保人最近三年内起码受雇360天(季节工人180天)； 二是失业介绍所登记失业，具有工作能力并愿意接受工作介绍；三是失业，或一周工 作少于20小时。对于自动离职、有不良行为、不接受培训或再培训者将取消领取失业 保险金的资格。此外，建筑行业的工人因气候恶劣停工，可享受特种救济金。在特定 的情况下，雇员由企业安排从事较少的工作周，可得到特种救济金，弥补收入的暂时 损失。 失业保险金的给付标准和期限。给付标准为受保人失业前税后收入的68。从失 业的第一天起支付1652周(年满49岁者，至多28周)，视受保人受雇时间的长短而定 (享受最高52周的，需受保156周)。 德国还实行了失业援助计划，对于无权享受正常保险金和在正常保险金给付期过 后的失业者，按在职税后收入的58支付(独身者为56)救济金，无期限限制。失业 援助计划的资金完全由政府财政负担，其待遇水平比失业保险给付标准低。德国实行 失业援助计划的目的在于促进失业人员的再就业。为失业人员提供了多层次的保险制 度，避免了部分失业者因未能就业而陷入生活贫困、就业更加困难的情况。 (2)国外失业保险制度的经验 西方各国在实施失业保险制度已经有半个多世纪的历史了，在不断的实践过程中， 创造了很多宝贵的经验，主要有以下几个方面的经验。 第一，失业保险逐步向多重保障发展，建立了复式保障结构。如失业保险和失业 救济相结合、失业保险与企业失业补助的结合等。这对提高失业者及其家庭的基本生 活保障程度都有较大的作用。 第二，普遍强调失业保险的给付条件。如法定劳动年龄、非自愿失业、必要的劳 动经历、缴纳保险费的年限等。各国在实施过程中由于国情不同，在给付条件方面的 侧重点也有所不同。有的国家非常强调就业期，以表明保险对象有劳动能力且有劳动 愿望，因此有非常严格的就业期规定。有的国家在情调就业期的同时，根据失业率的 变化来规定就业期的长短。 第三，约有半数以上的国家要求企业、个人、政府三方共同承担保险费用。以日 本、英国、德国等国家为典型。 第四，给付标准方面。目前许多国家的失业保险给付水准都有一种标准化趋势， 即一般都在本人原工资收入的40-60之间。国际劳工组织的第102号公约所规定的 给付标准为“四口之家给付标准应达到原工资收入的45以上一。不少国家为了与失 业救济拉开距离，把给付标准定在最低工资的标准之上。 第五，把促进就业作为失业保险制度的重要内容。比如德国就把促进失业人员再 就业作为一项重要任务，按劳动促进法规定，德国的失业保险金不仅用于为失业 者支付失业补贴和失业救济，还用于包括就业介绍、职业咨询、职业培训、职业教育 等增加就业机会的工作中。在支持再就业培训方面，有些国家的做法是对参加培训并 取得资格证书的失业人员，有增加失业保险金给付额的奖励；参加培训的失业者可延 长失业保险给付期、享受生活补贴等。 2、国内研究现状 我国的失业保险制度建立较晚，自从1986年建立以来，对促进失业人员再就业、 保障失业人员的基本生活等方面发挥了积极的作用。失业保险是失业保障制度的重要 组成部分，它除了受社会经济发展总体水平的影响外，还与各国的国情息息相关。近 年来，我国的理论界和实务工作部门对失业保险的制度模式、改革方向等方面有些 探讨，但也引起了一些争议。这些问题的探讨对我国失业保险制度的改革和发展具有 重要的意义，所以我国失业保险制度的研究引起了研究者的广泛关注。 许多研究者对我国失业保险制度研究进行了深入的理论探索和实践，针对我国当 前失业保险制度中存在的问题提出了宝贵的建议和对策。现有的研究主要集中在我国 失业保险制度存在的主要问题以及为什么我们要完善失业保险制度的原因，从而提出 了完善我国失业保险制度促进再就业的对策和建议。 第一，关于现行失业保险制度存在的主要问题，主要有失业保险的覆盖面低、体 系结构单一、基金面临支付危机等。随着改革的进一步深入，失业的严重性加剧， 2003年底，“再就业服务中心的退出，导致失业保险独立支撑失业保障体系，如 果没有新的资金资助，失业保险将很难支撑下去。这一系列问题影响了失业保险的可 持续发展王文甫，2008(4)；陈姣娥，2005(11)。另外杨方方、郑功成的中国失业 保障体系的现状和未来挑战分析了失业保险制度实施上的困难，以及在实施失业保 险制度的过程中管理水平的不健全和监督监管上形同虚设，力度不强。还有的学者认 为我国的失业保险管理体制分散和失业保险金收缴困难影响失业保障工作的正常运转。 因为地方政府要拿出大量资金来从事失业保险工作，另外由于国有企业经济效益的下 降，从企业收取保险金的困难加大，影响了失业保险工作的正常运转梁卫雄，2007(4)。 第二，关于要完善失业保险制度的主要原因，学者们从三个方面分析了建立和完 善失业保险制度对我国的经济体制改革和社会安定有着重要的作用。第一就是为深化 国有企业改革、搞活国有大中型企业创造了比较好的外部环境；第二是社会主义市场 经济体制建设需要完善失业保险制度；第三是我国的城市化、工业化过程的实现需要 失业保险制度的完善。 第三，关于完善失业保险促进再就业的对策建议，众多学者从不同的角度提出了 可行性的建议。主要包括在企业和个人提供的基金不足的情况下，政府要起到托底的 保障作用，而且要在有限的时间内，保证失业者最低生活的前提下，鼓励失业者积极 去找工作；我国的失业保险覆盖的范围仍然很窄，需要进一步扩大，但在扩大的同时 要制定出相应的领取者资格的限定条件应永胜，2006(10)。有的学者认为，要解决 我国失业保险制度中出现的问题，必须从我国的国情出发，建立一个简单易行的失业 救助行政管理系统；与社会救济相结合解决失业人员的生活保障问题，弱化失业人员 对政府和社会的过分依赖赵宇峰，2004(2)。有的学者认为，在理顺失业保险的管理 体制同时要完善失业保险的支付制度，加强失业保险的法制建设应永胜，2006(4)。 还有的学者主张，在我国失业保险制度进一步完善的过程中，要尽快建立我国的失业 公积金制度，即使失业公积金制度不能成为我国失业保险制度的主要类型，但至少可 以通过它的运作来激发人们的独立意识和再就业动力，以此来解 决在经济发展过程中越来越严重的失业问题任碧云，2003(8)。 此外，还有一些学者着重研究了国外的失业保险制度建设，分析了国外的失业保 险建设覆盖范围、资金来源、失业保险的待遇，为我国的失业保险制度建设提供了借 鉴的经验。例如：要扩大失业保险的覆盖范围，使每一个失业人员都能保障最低的生 活水平。加大失业保险基金的筹资渠道，在基金上鼓励和动员企业和社会各界的积极 资助，拓宽基金的来源。还有就是进一步加强失业保险的法制建设，尽快制定和通过 失业保险法及其配套的法律，以维护失业保险法律的真正效力。 二、调研的目的： 1、对我国的失业保险制度进行研究有助于改变社会不稳定的局面失业保险的基本 功能是保障失业人员的基本生活，维护社会稳定。这与我国构建和谐社会的目标是一 致的，构建和谐社会要求是要以人为本，发展成果要由人民共享，促进社会稳定。本 文研究了失业保险促进社会稳定的重要意义。对于整个社会而言，失业意味着失去了 参与社会经济生活、获得社会归属感的最重要的机会，从而使自己的物质要求和精神 要求得不到满足回，抢劫、扒窃、谋财害命等犯罪活动也会增加。因此，失业率的提 高必将成为社会稳定的消极因素，失业也必将威胁着一个社会的安全稳定和经济的健 康发展。2009年4月20日，人力资源社会保障部副部长张小建提出“要充分认识稳定就 业的重要性和紧迫性，一手抓扩大就业，一手抓稳定就业，充分发挥失业保险预防失 业的作用。把稳定就业作为失业保险的首先任务。由此可见，稳定就业是多么的 重要，只有稳定了就业，改善目前的失业保险制度，使劳动者的基本生活得到保障， 有利于劳动者的身心健康，为劳动者素质提高和劳动者再生产的顺利进行提供基本保 障，对社会也将起到稳定的作用，成为社会的“安全网”和“稳压器“。完善失业保险 制度是当前迫在眉睫的任务，对社会的稳定有重要意义。 2、分析我国失业保险制度存在的问题及重要性和紧迫性我国的失业保险制度建立 比较晚，但是经过二十几年的探索，也逐步在走向成熟。在当前的金融危机形势下， 失业人数的不断增加，我国现有的失业保险体制已经应付不了，从而也暴露出我国失 业保险体制中存在的问题。本文研究和分析了我国的失业保险体制存在的问题和完善 失业保险的重要性及紧迫性，存在的问题主要包括：第一，目前的失业保险的实施范 围小，还不能完全解决所有社会成员的失业保险问题。第二，失业保险体系结构单一， 失业保险资金来源单一。第三，失业保险的立法层次低，缺乏较高的法律效力和相对 完善的法律责任。第四，失业保险的统筹层次低，资金运用不合理，管理散乱。第五， 失业保险金面临支付结余，如何来合理运用这部分结余资金。第六，缺乏相应的资格 审核机构，导致失业保险的资格条件审核不严格。第七，我国政府对失业者的培训和 就业指导能力较弱。完善失业保险既是社会主义市场经济体制建设的需要，也是加快 城市化、工业化进程的推动力。 3、提出改进我国失业保险制度的对策建议 目前，西方发达国家的失业保险体制比较完善，因为这些国家劳动力市场的组织 程度较高，为失业保险制度提供了一定的基础，而我国的失业保险制度虽然也取得了 一定的成就，但是还不够完善，还不能完全适应当前经济形势的需要。针对我国失业 保险存在的问题，本文在借鉴国外成功经验的基础上，提出有针对性的对策建议。国 外的成功经验主要包括：第一，要把失业保险的管理体制理顺。第二，完善失业保险 金的支付制度。第三，将消极的救助变为积极的就业保障，充分发挥促进就业的功能。 第四，加强失业保险的法制建设。第五，开征社会保障税。第六，保险基金不能过多 依赖国家税收，应由政府、业、职工三方面来共同筹集。建设我国失业保险体制的主 要措施：第一，要扩大失业保险的覆盖面。第二，加快第三产业的发展。第三，与社 会救济相结合来解决失业人员的生活保障问题。第四，完善积极的就业对策。第五， 就业培训和就业指导应由政府主导和整个社会的参与。第六，建立失业预警和失业保 险金监测制度。第七，进一步使失业保险政策制度化。 三、调研的方法 1、文献研究法 文献研究法主要指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对事实科 学认识的方法。文献法是一种古老、而又富有生命力的科学研究方法。对现状的研究， 不可能全部通过观察与调查，它还需要对与现状有关的种种文献做出分析。文献法属 于非接触性的研究方法。没有继承和借鉴，科学不能得到迅速的发展，决定了人们在 研究先前的历史事实时需要借助于文献的记载，在发展科学领域时需要继承文献中的 优秀成果。现代科学研究不仅需要以人之间协作为条件，同样需要以利用前人的研究 劳动成果为条件。一般来说，科学研究需要充分地占有资料，进行文献调研，以便掌 握有关的科研动态、前沿进展，了解前人已取得的成果、研究的现状等。这是科学、 有效、少走弯路地进行任何科学工作的必经阶段。文献法的一般过程包括五个基本环 节，分别是：提出课题或假设、研究设计、搜集文献、整理文献和进行文献综述。本 文主要采用了文献研究法，通过收集、整理关于失业保险方面的文献资料，指出现行 失业保险的现状，并提出适合我国形势的失业保险的建议和措施。 2、定性和定量法 定量分析方法则是对用数量所描述的内容，或者其他可以转化为数量形式的数据 进行分析和处理的方法。定量分析是假定概念的成立，并对其进行数值上衡量。定性 分析法称“非数量分析法，主要依靠预测人员的丰富实践经验以及主观的判断和 分析能力，推断出事物的性质和发展趋势的分析方法，属于预测分析的一种基本方法。 这类方法主要适用于一些没有或不具备完整的历史资料和数据的事项。本文运用定量 分析法，根据相关的数据来说明了我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定 性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结 出我国失业保险制度的发展趋势。我国当今的失业和失业保险金的情况，并运用了定 性分析法，借鉴国外的先进失业保险制度方面的经验，结合了我国的实际情况，总结 出我国失业保险制度的发展趋势。 3、调查法 它是指调查者以正确的理论与思想作指导，通过访谈、开座谈会、问卷、测验等 手段，有计划地广泛了解(包括口头的或书面的，直接的或间接的)、掌握有关具体情 况的历史、现状和发展趋势，或有关的成果和经验、问题和教训，并在大量掌握材料 的基础上，进行分析综合，得出科学的结论。调查法一般是不受时间和空间的限制， 可以通过多种手段收集资料。采用调查法，收集资料的手段多、速度快，涉及人数和 问题的范围广。它可以通过访问、座谈、问卷、测验等多种手段向熟悉研究对象的第 三者或当事人了解情况；也可以通过测验、收集书面材料等途径了解情况，掌握具体 的现状。调查法的全过程，一般分为确定调查课题，制定调查计划；收集资料；整理 资料；总结、撰写调查报告四个步骤。本文是在通过调查的基础上，广泛了解我国失 业保险的现实情况，从而提出针对解决我国失业保险中存在问题的有效措施。 四、调研内容 (一)我国的失业保险制度的现状 1、我国失业存在的特殊性 由于我国长期产业政策的失误，导致第一、二、三产业分布格局不合理。劳动力 大量分布在第一产业，资本却主要集中在第二产业。而且，在传统的计划经济体制下， 充分就业是社会主义体制优越性的表现，国家强制安排就业，实行“低工资、高就业“ 的就业政策。在这种政策的实施下，首先企业是无法选出有竞争能力的人才，其次是 劳动者也无法根据自己的能力自主择业，使劳动者丧失了就业的热情。同时，我国的 隐性失业和隐性就业问题比较严重。隐性失业人员主要有大量的农村剩余劳动力向城 镇转移和国有企业存在的在职失业人员。长期以来，政府是坚持富余人员企业自主消 化。目前，面临的最难的就是国有企业存在的大量的富裕人员，使企业的负担太重， 无法自主消化，据估计，我国的隐性就业人员已达1500万以上，随着市场机制的变化， 隐性失业人员逐渐明显化。而与隐性失业相对的隐性就业在西方国家被称为非公开就 业。在我国，有的人在从事第一职业时，态度不认真，甚至还有的人干脆以请病假、 办病退为借口不上班，这样是一方面在享受着单位的福利，另一方面在大力发展第二 职业。于是，这些隐性就业人口存在着双重保障，而那些下岗工人却没有保障，造成 本来就短缺的失业保险基金的负担更重，造成了人力资源和失业保险基金的浪费。 2、我国失业保险制度的现状 经过二十余年的探索和变革，我国已经初步建立了具有失业预防、就业扶助和失 业保险的多元化功能的失业保障制度。我国现行的失业保险制度是1999年1月国务院颁 布的失业保险条例，按照失业保险条例，我国的失业保险制度已经具有较全 面的内容和完整的管理体系。我国的失业保险工作已进入了一个新的发展时期，正朝 着“制度完善，资金雄厚，管理服务优良的目标健康发展。基本内容如下：其一， 就覆盖范围来看。我国的失业保险实 施范围包括所有的城镇企事业单位的职工。这里的城镇企业指国有企业、城镇 集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业。其二，失业保险的资金来 源。包括城镇企事业单位、城镇企事业单位职工缴纳的失业保险费、政府提供的财政 补贴、失业保险金的利息、依法纳入失业保险基金的其他资金等。其中城镇企事业单 位按照本单位工资总额的2缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的 l缴纳失业保险费。其三，失业保险金的给付期。失业人员失业前所在单位和本人按 照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为24个月，最短为 12个月；累计缴费时间慢5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新 就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限合并计算，但最长 不得超过24个月。其四，失业保险金的发放标准。按照低于当地最低工资标准、高 于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府规定。其五，失业 保险金的支付项目。包括失业保险金、领取失业保险期间的医疗补助金、丧葬补助金、 失业保险期间接受培训和职业介绍的补贴以及国务院规定或批准的与失业保险有关的 其他费用。其六，失业保险的资格条件。一是按规定参加失业保险，所在单位和本 人已按规定履行缴费义务满一年的。二是非因本人的意愿中断就业而又愿意就业者。 (二)失业保险制度存在的主要问题 1、失业保险的覆盖面低 失业保险条例第二条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依 照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定， 享受失业保险待遇。从理论上讲，在市场经济中，劳动者一旦非因本人意愿中断 就业、失去工资收入，其生活将面临困难，再就业也需要相应的帮助，所以，这类劳 动者失业后应当得到经济补偿和再就业方面帮助，使其尽快度过难关。目前我国的失 业保险仅覆盖城镇单位的正式职工，而非公有制经济、私营企业及其他类型企业的参 保人员极少，大量农村剩余劳动力和城镇下岗职工没有纳入到失业保险的范围中。根 据中国统计年鉴提供的统计资料，2002年参加失业保险的人数为10182万人，占城镇从 业人数的411，其中国有企业职工为92592万人，90以上参加了失业保险。由 此可见，参加失业保险的人中，国有企业的人还是占了大多数。随着就业形式的多样 化，非公有制企业已经成为我国解决就业的主要途径，但是没有享受失业保险的人会 越来越多。这样会限制非公有制企业的发展，不利于促进就业。总的来说，现行的失 业保险还是存在着覆盖面低的问题。 2、失业保险体系结构单一 在我国长期处于处于劳动力供大于求的背景下，随着经济结构的调整，曾使大批 职工失去工作岗位，下岗问题是中国经济体制特别是企业改革过程中发生的一种特殊 形式的失业。下岗职工基本生活保障是在社会保障体系不健全、劳动力市场发育不充 分的情况下采取的过渡性措施。到2003年底，随着“再就业服务中心“的退出，下岗失 业保障制度的使命也面临结束，国有企业下岗职工基本生活保障完全归入失业保险， 就形成了失业保险独立支撑失业保障体系的局面。当所有下岗职工纳入失业人员的范 围，将使领取失业保险金的人数增加一倍左右，按现行的失业保险法规筹集的资金根 本无法应付需要。目前，受美国金融危机的影响，新一轮的失业者和下岗职工将使单 一支柱的失业保险面临巨大压力。如果不能扩大失业保险基金的筹资渠道、不能增加 失业保险基金的征收比例，同时又没有新的资金资助为失业保险体制分担，那么将加 重失业保险的基金负担。这种单一的失业保险制度结构将很难支撑。 3、失业保险的立法层次低 我国社会保障立法比较滞后，尽管在2004年3月14日全国人大第二次会议通过的 中华人民共和国宪法修正案中已经明确将社会保障制度纳入宪法，但没有社会保 障的专门立法，如失业保险条例仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升 到全国人大或常其委会立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不 是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。这样就无法准确把握政府、企业和 个人在失业保险中的责任和义务，对个人权益的维护和保障无法实现。与此同时， 失业保险条例由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱：一方面失 业保险基金筹资困难，大部分城镇企事业单位不按时上缴失业保险费，出现失业保险 费“不缴”或“欠缴”行为，据1998年下半年的统计，全国企业拖欠保险费总额达365 亿元。另一方面出现挪用、挤占、截流社会保险基金的行为，据1999年上半年统计， 养老、失业两项保险基金被违法挪用、挤占量达133亿元。 4、失业保险的管理体制不顺 我国的失业保险的管理体制不顺主要体现在：第一，失业保险金的支出极不合理， 失业保险资金的使用漏洞十分严重。由于我国失业保险缺乏监督管理体制，地方政府 对基金的挪用现象尤为严重，基金运营过程中乱投资等违规行为屡见不鲜，这种非正 常的保险机制，大大弱化了失业保险的作用，滋生了腐败现象。第二，失业保险的管 理体制极不完善。现行的失业保险制度并不是一个统一的体系，而是条条管理和块块 管理相互交叉、分级式保险与行业性保险各行其是，这样往往导致业务交叉、成本上 升。第三，失业保险内部管理机构设置、管理费提取比例等缺乏严格的规范。失业保 险是社会保险的一个重要组成部分，在制度、管理机构等方面也都应向统一的失业保 险制度过渡。在管理机构的设置上应明确规定其职责和权限，保障失业保险运作的独 立。第四，失业保险的管理水平不高。特别是在下岗职工归为失业者，由统一的部门 来管理时，下岗职工、失业人员、参保人数、缴费基数等重要数据或多或少存在不准 确的情况，源于统计手段落后，管理手段不高。第五，失业保险的管理体制分散。多 年来，我国的失业保险基金一直采取市、县分级统筹管理的方式。这使得在经济发达 地方企业效益好，就业人员多，征缴基金多，支出较少，而经济发达地区则反之。这 种分散的管理体制导致各地使用保险金的差异很大，不能体现社会互济、风险共担的 社会保险责任。 5、失业保险基金面临结余 我国的失业保险水平低下，但是近年来却面临失业保险基金的结余。而到2008年9 月全国失业保险基金已经结余1200亿元，截止2009年5月全国失业保险基金滚存结余 1400亿元。全国每个省都有结余，东部七省市结余大多达几十亿，3个省超过百亿。最 新数据显示，广东100多亿失业保险基金结余中，仅广州市就占85亿元，而其市每年的 支出仅在3到5亿元。失业保险基金结余的原因：其一，并非是地方政府的“失责“， 而是由于90年代末失业保险制度出台时，当时主要基于大规模职工下岗失业的特殊背 景，当时的功能定位主要是保障基本生活，对促进就业作了比较严格的限制，只有职 业培训和职业介绍两项补贴，因而促进就业的资金支出非常有限。其二，由于我国的 失业率计算并未将大量农民工群体、城镇待业青年纳入其中，失业保险享受的人群范 围就很有限。如2007年底，城镇就业人数为29350万人，而失业保险参保人数仅为1 1645万人，不足城镇就业人数的一半。 6、失业者的资格条件审核不够严格 我国失业保险制度的主要目的在于保障失业人员基本生活从而促进再就业，同其 他的社会保险相比，其资格条件严格而特殊，包括要处于法定劳动年龄、具有劳动能 力、非自愿性失业、失业后有就业愿望等。在1999年颁布的失业保险条例对领取 失业保险金的资格作了严格的限定，规定重新就业者停止领取失业保险金，不能继续 享受失业保险待遇。但是在现实生活中，由于部分规定较为粗放，在就业时间的限制 上没有做出具体的规定，同时欠缺相应的资格审核机构，导致我国的失业保险基金存 在大量的显性流失情况，往往使一部分人一边享有就业收入一边领取失业保险金，这 部分人就是人们常说的“隐性失业者“。目前，我国既没有对“就业和“失业”的 界限做出明确的规定，也没有设立专门的失业保险资格审核机构，从而无法使真正的 失业者早日进入失业保险体系，也无法使隐性失业者退出失业保险体系。如果我国能 象西方发达国家那样，对失业者和就业者加以区分，并设立专门的资格审核机构严格 把关，建立失业申报和就业申报双重申报制度，这样一方面使失业保险金落到实处， 另一方面也能解决隐性失业导致失业保险金的流失。 7、培训和就业指导能力弱 我国的失业保障的培训和就业指导能力弱主要表现在：第一，由于我国的失业人 员中大部分是文化教育水平程度不高的人群，他们的专业技术水平低，一旦失业时间 长，再就业困难，这使他们对自己丧失信心，产生自卑感，影响重新就业的努力。对 这些失业者，应该首先从心理上帮助他们消除自卑感，全面认识就业形势，建立重新 就业的信心。但是目前我国这方面的培训和指导很薄弱，还有待加强。第二，我国面 对现今如此大的就业压力，各级政府和有关部门想法设法，开辟多方就业渠道，在诸 多方法中，最本质的就是加大对失业人员的培训力度，提高劳动者的素质，但是我国 用于培训的资金有限，需要先收培训费再进行就业培训，这样必然导致失业人员的培 训积极性不高，从而导致政府的培训能力低下。第三，我国政府指导组织下的公共就 业服务对再就业，特别是就业困难群体实现再就业的作用发挥不大。主要是我国政府 对失业人员的就业和生活状况了解的不充分，所以无法有针对性的对失业人员进行职 业技能培训、就业去向指导、就业优惠和其他就业服务，也不能加快失业人员再就业。 (三)完善我国失业保险制度的重要性和紧迫性 1、深化国有企业改革创造好的外部环境 国有企业在我国的经济社会发展过程中，处于十分重要的地位，同时国有企业改 革的成败决定着我国经济能否持续稳步的发展，所以我们把国有企业改革作为一项重 要的任务来完成。在国有企业改革的过程中，一些经济体制不活的企业面临经营困难、 效率低下、富余人员较多。企业大量多余的人员的安置问题成为国企改革的最大障碍。 为了消除富余人员带来的障碍，必须把这部分下岗职工纳入到失业保险的统一体系中。 因此，完善失业保险制度为处于攻坚阶段的国有企业改革创造了好的外部环境。 2、社会主义市场经济体制建设需要完善失业保险制度 我国在上世纪70年代末，开始了由计划经济体制向市场经济体制的转轨，在近30 多年的发展过程中，社会主义市场经济体制日益完善。在经济全球化的趋势下，我国