农村公共财政论文：我国农村公共财政的困境及对策

农村公共财政论文：我国农村公共财政的困境及对策 摘 要：改革 30 多年来，农村公共财政收支规模不断扩大，规范化程度逐步提高，但 现实中农村公共财政运行效率低下。主要表现在公共财政“缺位”与“越位”现象严重、 收支矛盾突出、乡村负债累累等，农村公共财政仍处于困境之中。这种局面的形成有改革 开放的负积淀，也有体制机制的不合理，还有基层农村政府的自身原因。当前实事求是地 分析困境的成因所在。找准问题，制定对策，利用农村公共财政优势，促进农村可持续发 展。 关键词：公共产品，公共财政，农村公共财政，财政支农支出，财政困境 一、引言 农村公共财政的主体是县、乡级政府，有时乡级政府委托村级组织履行一些公共行政 职能。 农村公共财政的历史沿革经历了五个阶段：1949-1958 年为第一阶段，国家对于农村 政策的几起几落，没有完整的公共财政系统，政府从农业上取得的财政收入远远大于财政 对农业的投入。1958-1998 年为第二阶段，计划经济体制确立，政府实行高度集中的统收 统支的财政管理体制，着力发展工业，提出了农业发展“以自力更生为主”的政策。城乡 二元结构此时形成。1998-2000 年为第三个阶段，国家实行改革开放，对财政支出、税费、 农业农村工作等进行了一系列的改革，国家加大了对农业的投入，现行农村财政政策初步 形成。2000-2006 年为第四个阶段，中央针对农村提出了“多予、少取、放活”的方针， 国家进一步加大了对农业农村的支出，农村的财政状况得到了较大的改善。经过这一时期， 针对国家对农村的投入与支出的政策体系才有了一个提法，称之为“农村公共财政体系”。 2006 年至今为第五阶段，党的十六大提出“统筹城乡经济发展”的战略目标。这一目标对 财政来说，关键是要增加对农村公共投人，让公共财政覆盖农村。至此， “农村公共财政” 这一概念正式产生了。 近年来，农村公共财政问题日渐成为理论界关注的焦点。特别是在农村税费改革以后， 关于农村公共财政问题的研究文献众多，这些研究大体可以分为两类：一类是就农村财政 中的某一方面问题进行研究。如吕祖善(2007)提出农民负担的根本原因是“因病致贫”、 张文远(2008)提出完善乡镇财政体制的关键是坚持财权与事权相结合的原则、叶文辉(2004)提 出解决乡村债务的根本出路在于促进城乡经济一体化等。另一类是通过案例研究来描述 和分析中国农村财政的总体情况。如安徽省财政厅课题组(2005)关于安徽省“十一五”财 政支持县域经济发展的研究报告、齐志宏(2003)关于多级财政体制的比较研究、石丁等学 者(2009)认为我国农村财政的着眼点在于解决县级财政困难、增强县级财政能力和激发县 域经济发展活力等。已有的研究虽不乏得力之作。但总体上尚未形成有关我国农村公共财 政相对完整的研究分析框架，缺乏系统性的分析。本文从农村公共财政的现状入手，通过 对其当前困境成因的定性分析，从而提出完善农村公共财政的对策和建议。 二、当前我国农村公共财政的困境描述 1 农村公共财政的环境困境 (1)经济市场化环境困境 农村财政公共化要以农村经济的市场化为前提。计划经济体制下是不可能建立公共财 政体制的，自 1978 年农村普遍实行联产承包责任制后，我国农村迅速进入个体分散生产的 状态。目前，农产品销售基本上通过市场完成。农村经济体制的市场化使得政府无需再像 过去那样直接大规模地介入农村私人产品的生产和交易过程，而是推进财政的公共化，通 过提供公共品的方式改善农民的生活水平。此外，农村公共财政还与其经济发展水平密切 相关。在不同的经济发展水平下，农村的需求结构是不同的。改革以前，农村经济发展水 平很低，农民的首要需求是吃饱穿暖的私人产品，其次是医疗、教育等公共产品。改革以 来，随着农村经济的发展，农村生活水平的提高，农民对公共产品的要求也逐步提高了。 因此，农村公共需求的增加是公共财政建立的重要基础。可以看出，农村的经济水平与经 济体制的市场化环境都推动了公共财政体制的建立。而目前农村的经济发展水平还处于初 级或是落后的发展阶段，公共财政作为服务于这些发展需求的保障，就更需要农村经济的 进一步发展。 (2)民主法制化环境困境 农村的民主与法制水平是我国民主法制建设的重要内容。在农村公共财政中，民主参 与和法制建设起着根本的制约作用。依据中华人民共和国村民委员会组织法的规定， 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、 民主决策、民主管理、民主监督。在政策法规的制度保障与推动下，农民有了初步的民 主选择权利，少数地区的农民参与决策意识、依法自治意识也明显增强，保障农民当家作 主的村民自治运行机制正在形成。但是，由于自古以来我国大部分农民的自治参与决策意 识都不强，甚至根本不具备这种意识。因此，单凭一条法规的力量是难以改变农村民主法 制水平较低的这一现状。 2 农村公共财政的“钱袋子”困境 (1)政府支农支出资金不足且力度减弱 自 1978 年至 2008 年，我国财政累计向农业投入资金达 27940 亿元，占同期财政总支 出的 8.86。从绝对量上看，我国地方财政支农支出在过去的 30 多年有了大幅度的增长， 由 1978 年的 150.66 亿元增加到 2008 年的 4023.35 亿元，增长了 25.70 倍。在整个的财政 支农资金中，用于支援农业生产、农业基本建设、农业科技三项和农村救助的各项费用基 本上都在逐年上升。2004 年以来，每年我国全国的财政支农投资规模都在 2000 亿元以上。 但是，财政支农资金总量虽然呈不断增加的趋势，相对量却仍然不足。投资总量可以用投 资比较率作为衡量标准来判断。所谓投资比较率，是指农业投资占全社会投资总额的比重 与农业产值占社会总产值的比重之比。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投 资比较率的值应接近或者超过 1。自 1985 年至 2008 年，我国投资比较率在 0.3 左右，说 明我国农业的投资极端不足。从总体上看，我国地方财政支农支出占财政总支出的比重呈 下降趋势。1978-1984 年财政支农支出占财政总支出的比重都在 10以上，1999-2008 年 财政支农支出占财政总支出的平均比重为 6.5，下降了 3.5 个百分点。这反映出我国地 方财政支持农业的力度减弱。 在我国地方财政支农支出占财政总支出的比重下降的同时，也表现出较强的周期性波 动。1978 年该比例为 13，此后再也没有超过 1978 年的水平。农业作为国民经济的基础， 其产业所具有的天然弱质性等特殊性，使得各国非常重视对农业生产的财政投入。即使在 美国和欧盟这样农业生产技术水平和生产效益非常高的国家或地区，加强对农业的财政投 入或补贴仍是一项重要的财政支出政策。在我国，农业生产技术水平低下，生产效益差， 抵抗自然灾害能力弱，这是我国目前农业生产中最突出的问题。加上我国农业人口占总人 口的近 70，使加大农村公共财政支出将具有特殊意义。近年来，国家财政用于农业支出 的比重大致维持在 8.5左右(见表 1)。 我国经济已进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的 发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收人的增加、农村经济的 发展有赖于国家对农业的投入。应进一步增加财政支农资金投入总量和相对规模，形成国 家支农资金稳定增长机制和稳定可靠的财政支农投入保障机制。 (2)农村经济发展水平低，税收不足以取之于民、用之于民 农村公共财政的另一个来源就是农民交纳的税款。但是，由于我国大部分农村经济发 展水平不高，可以向农民征缴的税款总额并不高，这给农村的建设造成了很大的阻碍。没 有资金来源是不可能搞建设的，搞不了建设也就无法发展，这本身也是一个相互制约的关 系。另外，国家从 2000 年开始实行税费改革，提出减免农业税。这虽给农民减轻了个人负 担，却给原本并不宽裕的农村基层政府的财政带来了困难。税费改革留下的投资缺口暂时 还无法弥补。以前，村集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后， 从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央 财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础 设施建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。 (3)乡村财政赤字和历史债务包袱大 农村公共财政资金的来源不足是农村一直以来面对的一大问题，但近几年来，乡村债 务问题也日益增多，严重影响了农村基层运转、社会稳定和经济发展。为了深入贯彻中 共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 (中发20061 号) “各地要对 乡村债务进行清理核实”的精神，2005 年开展全国性村级债务债权摸底清查工作。摸底清 查结果显示，截止 2005 年 12 月村级债务就已达 9100 亿元，比上年增长了 3.5，2006 年 比 2005 年又增长了 6.3，2007 年又比 2006 年增长了 4。截止 2007 年底，村级债务已 经突破万亿大关。 乡村负债累累使本来已经紧张的农村公共财政更加步履维艰。税费改革减少了乡村组 织的可支配收入，进一步突出了乡村债务问题。税费改革后，乡村两级收入减少而支出不 变，甚至还有所增加，使基层组织运转面临着困难；税费改革缺乏相关配套改革的有力支 撑，使其在改革进程中没有牢固的制度基础，行政管理支出的刚性增长也导致了新债的发 生。乡村债务如果解决不好，一方面会影响基层的正常运转，加重农民的负担；另一方面， 会导致公共资产流失，影响农村公共产品供给和公益事业的发展。 3 农村公共财政的机制困境 (1)政府投入城乡差异大，公共财政资源配置不合理 第一，农村公共产品和服务供给总量不足。现行财政体制下，国家财政资金向城市投 资多，而向农村的投资相对偏少。然而，农村的大部分公共产品都只能由农村政府(乡、镇 或村集体)来生产和提供，但大多数农村基层政府和经济组织的财力有限，导致农村公共产 品供给严重不足。以义务教育为例，全国接受义务教育总人数约为 1.9 亿人，有 70在农 村，县、乡两级政府要负担 70的义务教育开支，许多乡镇教师工资支出占其财政总支出 的比重高达 60以上。与此同时，县、乡两级政府财政供养人员占到全国的 71，但其财 政收入却只有全国财政总收入的 21，财政供养压力巨大，农村基层财政成了“吃饭财政” 和“教育财政”。在这种情况下，农村基层政府根本无力为农民生产供应公共产品，结果 就是广大农村地区的公共产品严重短缺。 第二，公共财政资源配置不合理。财政支农资金大部分被用于人员供养及行政开支， 而用于建设性的支出比重较小。即使这部分比重较小的建设性资金，也是用于大中型带有 社会性的水利建设的比重较大，而直接用于农业建设的比重较小。1996 年以来，中央政府 在安排农业基本建设投入时，用于农业科技、良种培育、信息工程建设等方面的投入还不 足农业投入总量的 10。在政府农业投人中，直接用于流通环节的多，用于农业研究、技 术推广及生产服务环节的少。2008 年，政府财政支农资金用于农业基础设施的资金约在 1312 亿元左右，占整个投入的比重在 30稍弱；用于流通领域补贴 1299 亿元，占整个投 入的 30；用于农业公共服务 900 亿元，占整个投入的 22；直接用于生产的资金 812 亿 元。占整个投入的 18左右。政府财政支农资金对农民的直接投入更有限，各种直接补贴 几乎没有。 (2)农村公共服务经常出现“灯下黑”现象 在农村，一些政府部门习惯于计划经济和压力型行政体制的思维定势，从片面追求政 绩、追求地方利益出发，或急功近利，搞盲目投资、重复投资，浪费了宝贵的财政支农资 金；或把本该由中央政府承担的事权强加于地方政府，如粮食安全、民兵训练、计划生育、 优抚、部分农业生产支出等；或把地方政府承担的事权推诿给中央政府，如小型农业项目 投资、农村义务教育、公共设施管理、环境卫生等，没能有效地建立起责、权、利相匹配 的财政支农激励和约束机制。在公共服务重叠的同时，也形成了农村公共服务的盲区，也 就是“灯下黑”。 (3)农村公共财政决策中农民的缺失 我国农民历来没有参与公共决策的习惯，这与历史的原因是分不开的。在古代，皇帝 在各项决策中都独挡一面，决策权基本属于皇帝，农村公共产品供给带有君主的仁政与恩 泽之意。建国后，国家实行计划经济，中央决策的传统依然没有改变。农村公共产品的供 给是采取政治顺从型的决策机制。虽然我国实行了人民代表大会制度，但是，农民参政的 意识与积极性并没有得到较大提高。在计划经济体制下，也不存在农民表达个人偏好的渠 道。农民在各项决策中处于被动接受的地位，几乎没有发言权。在计划经济之后，没有了 经济体制的束缚，但在政治上依然存在压力。其实，从某种程度上说，两者是二合一的问 题。我国的行政管理受压力型体制的影响，农村基层政府主要是对上级负责。为了赢得上 级领导的表扬，置农村实际于不顾，盲目提供与农民实际需要不相符的公共产品，农民很 少有机会参与农村公共产品的供给决策。所以，对于农村公共财政建设中存在的农民主体 缺失这一最大的问题值得关注。 三、当前我国农村公共财政困境的成因分析 1 农村公共财政与农民负担传导关系的存在加重了财政负担 农村公共财政的困境， 使公共财政一直陷于职能弱化和偏离规范目标的窘境。这也使农村财政工作的运转陷入一 种恶性循环。在市场经济条件下，财政的根本任务是提供公共产品，农村公共产品不能满 足农民的基本需求，这样难免会降低农民对政府的拥护与支持；财政困难降低了农村干部 对国家合法性的支持，财政困难不仅使农村工作难以开展，普遍存在“无钱办事”，而且 很多农村干部的物质利益得不到保证，容易引发贪污行为，使原本发放的为数不多的财政 补贴更少；许多地方还存在拖欠干部、教师工资现象，这也给农村的稳定发展带来了极大 的困难。实际上，农村财政的困境与农民负担有着密切的关联，两者存在着内在的传导关 系，如图 1 所示。 针对农民负担过重问题，中央出台了税费改革方案。当前以调整农村公共收入为主要内 容的改革方案，基本切断了农村财政与农民负担之间的传导链条，农民负担有所减轻，但 同时使农村财政境况更加窘迫。 2 农村公共财政制度构建不完善 (1)政府职能的“越位”与“缺位” 政府职能的“越位”与“缺位”的主要原因就在于各层级政府之间与村民自治组织之 间责任不清，交叉重叠，供给公共产品的划分不明确。从中央到地方各级政府都有许多相 同的供给责任，如教育、文化、卫生等，但是，没有一个法律明确规定各层级政府在这些 供给责任上的划分。这种职责的不明确，一方面会导致公共产品供给的不到位，另一方面 会导致基层政府丧失自身具有的独立性职能。这就加重了农村政府对于上级政府的依赖性， 也使得上级政府更容易运用“压力型”体制将事务转移到下级，而最终落到农民的头上， 加重农民的负担，恶化农村财政状况，扰乱基层政府职能的履行。 此外，各级政府和村民自治组织的公共产品供给责任也没有划分清楚。村民自治法 对村民委员会的职能规定主要有：兴办本村的公共事务和公益事务(如兴修水利、通电照明、 修桥铺路、人畜饮水、环境卫生、拥军优属、普及小学教育、村容村貌、社会福利等)，调 解民事纠纷，管理集体经济和一些协作型工作(如维护社会治安、兴修水利设施、计划生育 服务、粮油定购、税费征缴、服兵役等)。对比之后就会发现，村民委员会很多自治范围内 的职能，在乡镇财政职能中也有涉及，但缺乏明确的划分。可见，尽管我国的法律对于县、 乡、村三级组织的职能都作了规定，但仍显得太过笼统，导致职能交叉的现象层出不穷。 职责不清必然导致各级政府之间互相推卸责任，最终推到乡村组织头上。造成政府提供公 共产品的“越位”与“缺位”的直接原因，就是职责划分的不明确。 (2)“压力型”行政管理体制的影响 我国行政管理体制目前属“压力型”体制阶段。“压力型”体制的基本特征就是上级 对下级保持行政压力，上级拥有对下级的人事任免、考核评价、奖励惩罚的权力和相应的 手段。这种由唯上是从的乡镇政府与农村基层政府提供的公共产品和服务，注定会偏离农 民的需求。长期以来，中央政府主要将农村公共产品供给职责交由地方政府，而地方政府 本可以对此提出异议，但是，它却被我国长久以来的“压力型”体制无形地压制下去了。 许多地方政府不顾农村实际。对上级下达的命令一律接受，并倾向于提供一些见效快、易 于突出政绩的短期项目和公共设施，而不愿意提供一些见效慢、期限长但具有战略性的纯 公共产品；热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品。而不愿意提供农业科技推广、 农业发展综合规划和信息服务等“软”公共产品；热衷于集中资源提供某些私人产品，而 不愿意提供农民真正需要的公共产品。这样，农民就被排斥在公共项目决策、运作和监督 之外；很难表达其对公共资源的价值偏好。这种非民主的、自上而下的“压力型”体制配 置的资源由于不能切实反映农民的需求，导致了农村公共资源配置效率的低下，既增加了 政府的职能，又无法减轻农民的负担。 (3)转移支付制度不完善 在政府间财政关系中，转移支付制度充当调节枢纽的角色，具有调节政府财力的纵向 与横向不平衡、提升公共经济效率的作用，是财政体制的一个组成部分。目前农村的转移 支付制度仍存在许多问题，这使得转移支付制度不能很好地发挥其应有的作用。第一，政 府间转移支付方式达不到均等化效果。我国的转移支付类型很多，包括税收返还、原体制 补助、转移支付补助、决算补助、社会保障补助和其他补助等。目前我国农村财政的转移 支付主要是以税收返还为主要形式。它是建立在“基数法”的基础上，留有包干制的痕迹， 无法达到均等各地财政地位、平衡地区发展的目标作用。第二，通过过渡性转移支付这一 规范形式分配的资金数量太少，比重太低，根本发挥不了应有的调节作用。第三，农村财 政体系下的转移支付实际是一种“自上而下”和“自下而上”的双向流动转移支付，其补 助或上解数额都是双方讨价还价的结果，缺乏科学依据，随意性较大，有失公平，同时也 影响了农村公共财政体制的改革与创新。第四，由于大部分项目的分配过程不够规范，透 明度不够，给地方政府的财政支出留下了很大的空间，最终导致部分财政资金的去向不实 现象的发生。 (4)分税制改革不彻底 1994 年的分税制改革，重新界定了中央和地方政府间的财权和事权范围。这是我国财 政体制上的一次重大变革，实现了财政收入的快速增长和“两个比重”的迅速提高，彻底 扭转了财政尤其是中央财政长期被动的局面，增强了中央政府的宏观调控能力。但是，由 于改革的不彻底，分税制实际上仅限于中央和省级政府间，而省级以下，尤其是在乡镇一 级则明显滞后，县乡财政赤字增加，地方财力明显地向省、市集中。在财力向省、市集中 的同时，许多本不该由乡镇承担的事权却继续存在甚至不断下移。这直接导致了乡镇财政 困难，严重制约了基层财政功能的发挥。“分税制”最初意图在于扭转过去中央财政收入 比重过低、中央宏观调控能力难以发挥的局面，符合分级财政体制正常运行的基本要求。 但是，这也有负面影响，即容易引发财政向上集中的惯性，而处于基层的县乡财政就成为 层层集中的对象。再加上我国“压力型”体制的影响，很多上级财政压力都转给了下级， 最终落到了农民的身上，这就使农村的财政收入严重受限，日益萎缩。 另外，在“分税制”对财权进行调整的同时，并没有相应地调整事权，农村财政依然 承担着繁重的责任。如义务教育这种全局性的大事，本应由中央和省级政府承担主要责任， 但实际上，农村义务教育基本上是由乡镇政府和农民承担，财权与事权的不对称是引发乡 镇财政问题的直接原因。 3 农民主体作用未得到应有发挥 农村公共管理的公共化需要农村的政治民主化为基础。这就要求在农村问题上充分发 挥农民的主体作用。但目前的问题是，农村的发展受到来自外界的直接引导，而非依据自 身的实际需要进行决策，最终是“财政支农两千亿，农民受益毛毛雨”。这是对目前农村 财政供给现状的准确描述。 在我国农村，村民自治制度赋予了农民初步的民主选择权利，农民在村级财务决策和 选举等事情上能够自由表达自已的意愿。然而，与农民利益相关的更大范围和更高层次的 公共决策，农民的民主参与程度却很有限。另外，由于农民的民主参与意识较弱、民主制 度措施不完善，导致农村基层民主制度没有得到很好的落实，且落实的过程与效果也不尽 人意。因此，农村财政建设中的民主参与决策问题是目前农村公共财政的一大难题。所以， 农民对自已的事情没有足够的关注与发言权，就不可能调动八亿农民的积极性。中央政府 为了实现新农村建设目标投入了巨额资金，但农民却成了被动的接受者，他们缺少表达自 已意见的机会，而在这台大戏中他们本应该是主角。 在农村公共财政的建设与资源分配中，我们大多是听到来自专家、学者、中央领导的 意见，却很少听到来自基层农民的意见。这些生活在公共财政影响最深、也最直接的人们 却被完全置身事外，而如果能将这部分主体群众调动起来，共同监督财政运行，参与财政 资源的配置，则农村公共财政现状就能得到很好的改善。 四、解决我国农村公共财政困境的对策 当前我国处于社会经济转型时期，从本质上说，所进行的经济体制改革，是一种诱致 性的制度变迁过程。但从整体进程上来看，这是强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合 的产物。欲摆脱农村公共财政的困境，必须构建新型农村公共财政供给体系。就此，提出 以下对策建议： 1 调整中央和地方、省市和县乡的利益分配关系 中央与地方的分配比例应根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于经济发达地 区，中央应调低税收的返还比例，或者调整增值税共享比例。对于中西部地区，中央应提 高税收返还比例，或者调整增值税共享比例。规范地方财力的分配关系，现实情况是：省 级财政集中收入的速度过快，但省、地市级财政对县乡级财政的转移支付力度明显不足。 要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转 和各项事业的健康发展。 2 建立完善的转移支付制度 分税制是在原财政体制的基础上，在保持既得利益不变的前提下，把包干体制中形成 的不均衡状况带入了新的财政体制。因此，虽然实行了分税制，但财政职能未转、事权划 分未变、基数返还依旧，对历史原因造成的地区财力分配不均和公共服务水平差距较大的 问题不仅没有解决，反而有进一步扩大的趋势。在分税制财政体制的总体框架下，应进一 步改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财 政转移支付制度，保证欠发达地区农村居