农村社会保障制度存在的问题成因及对策[1]

引 言 我国经过 30 多年的改革和发展，已经初步建立起了与市场经济相适应的社会 保障制度框架，但是，我国现行的社会保障制度仍然存在很多问题，比如存在保障水 平低，覆盖面小，最低社会保障制度建设缓慢，养老保障的社会互济性低，保障能力 弱等问题。研究我国农村社会保障制度及其存在的问题，及时总结经验教训，对于建 立起适应社会主义市场经济体制要求的社会保障制度具有十分重要的意义。 简言之，我国农村社会保障制度建设最大的现实就是旧的二元体系没有被完 全打破，新的体系也没有建立起来，处在一个非常困难的半截状态。本文将在下面部 分对我国农村社会保障制度建设过程中面临的一些主要问题进行说明。 一、农村社会保障制度建设的现状（3 号黑体） 1城乡之间的差距不断加大（二级标题 4 号黑体） 建国以来，由于特定的历史环境，我国采取了牺牲农业，优先发展工业;牺牲农村， 优先发展城市的发展战略。为保证这一战略的实施，国家运用行政手段，人为的建立 起了城乡二元的治理结构，这种政策的长期实施，使得城乡之间的差距不断加大乃至 出现了断裂。这种断裂不仅仅是表现在某一方面，而是政治、经济、社会和文化各个 方面的。 2城乡社会经济的二元性决定了社会保障制度的二元性 正如我们所知道的，新中国成立后我国的社会保障制度最先是在城市国有企业中 建立起来，是针对国有企业职工而言的。如”1951 年中华人民共和国劳动保险条例 的颁行，是公认的新中国职工养老保险制度建立的标志。 ”(郑功成，2002)。在之后几十 年的发展中，城市社会保障体系被比较完善的建立了起来，而农村社会保障体系的建 立却始终滞后，农村社会保障状况令人堪忧。一定意义上我们可以说，目前国家对于 农村社会保障的制度安排仍然是剩余型的，即只给需要帮助的人提供帮助，大多数农 村人口被排除在外了;此外，社会保障资源的城乡占有也是存在巨大差距的， “占人口 20%的 城镇居民享受 89%的社会保障经费，而占人口 80%的农村居民的社会保障费仅占全国 2 社会保障费的 11%。 ”(张亨明，2008) 我国农村社会保障制度建设面临的主要问题三、目前农村社会保障制度存在 的问题 中国农村社会保障制度是在高度集中的计划经济体制下，在自给自足的自然经济的基础上逐步 形成和发展的，随着中国农村市场经济的逐步建立和日趋完善，其不合理性日渐暴露，越来越不适 应农村市场经济发展的需要，主要存在以下几方面的问题： （一）农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小 目前，中国农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村 “五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险。保障的对象基本上是“困难的人” 、 “光荣的人”和“富裕的人” ，农村大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障无论是范围还是 标准，相对于城市而言都是很低的。据有关调查显示，占人口总数的 20%的城镇居民享受 89%的社 会保障，占人口 80%的农村居民，仅享受社会保障的 11%，在县城以下集体单位的 1000 多万职工 和 2000 多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利 1。1998 年，农村合作医疗制度 的人口覆盖率在高收入地区达 22.2%，但中等地区和欠发达地区仅为 1%3%2。另外，农村社会保 障水平也十分低下，如全国有“五保户”260 多万人，大部分人享受的生活费较低，有一些人甚至 处于贫困线上 3。从国家和社区提供的养老金状况来看，社会养老供给人均不足 200 元，可见其保 障水平之低 4。 （二）农村社会保障社会化程度低，保障功能差 目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，并没有按法律、政策的规定， 凡是符合条件的地区、农民必须参加，这样，本应由社会统一承担的社会福利转嫁给了社区集体或 乡镇企业，变成了“社区保障” 、 “企业保障” ，使社区集体与乡镇企业的包袱加重，乡镇企业难以 同其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争，使社会保障基金的互济性不能得到充分的发挥。2002 年，全国虽有 1955 个县开办农村社会养老保险，但参加人口只占农村人口的 6%5。积极推行的农 村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但没有从根本上解决农村人口与集体在 医疗保健上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳 动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。 （三）农村社会保障缺乏有效管理，透明度差 中国农村社会保障管理混乱，表现在多头管理、政出多门。从管理机构上看，部分地区在国有 企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理；医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡 村集体共同管理；农村社会养老和优抚救济归民政部门管理；一些地方乡村或乡镇企业也建立了社 会保障办法和规定；在有的地方，寿险公司也涉及了农村社会保障，形成了“多龙治水”的管理格 局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互 扯皮、办事效率低下的状况。由于缺乏有效的监督管理，使农村社会保障透明度差，往往是少数人 说了算，农民缺乏直接的受益感，从而影响了农村社会保障的功能效果。自从 1998 年政府机构改 革，农村社会养老保险由民政部移交给劳动与社会保障部以来，受管理体制改革、利息持续下调和 中央关于农村社会养老保险政策变动的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人 数下降、基金运行难度加大等方面的困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入了停顿状态。 1 关振宇论完善农村社会保障体系 ， 农业经济1999 年第 5 期。 2 朱玲谁来为农民看病吃药提供社会保障 ， 瞭望2000 年第 16 期。 3 杨翠迎著中国农村社会保障制度研究 （中国农业出版社 2003 年）第 49 页。 4 杨翠迎著中国农村社会保障制度研究 （中国农业出版社 2003 年）第 49 页。 5 陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004） （社会科学文献出版社 2004 年）第 48 页。 3 （四）农村社会保障基金筹集模式难以选择 目前，中国农村社会保障基金筹集模式主要采取“现收现付制” ，但是由于人口老龄化的问题 使这种方式越来越不适应，逐渐出现收不抵支状况。可供选择的模式有“储蓄积累制”和“部分积 累制”两种方式，这两种方式各有优缺点。 “储蓄积累制”虽然能对付人口老龄化所引起的收支不 平衡的问题，但无法解决已届老年的农民的保障问题；“部分积累制”虽然兼顾了上述两种方式的 优点，但这种方式需要政府或一批农民承担模式转换过程中的较大成本。农村社会保障到底采取哪 种基金筹集模式，在选择过程中出现了难题。 （五）农村社会保障基金被挤占、挪用现象严重 由于中国农村社会保障管理混乱，政出多门，社会保障基金出现了“大家都来管”的混乱局面。 从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质较差，私欲严重。把农民交来的“养命钱”挪作他 用、建住宅、私分等，在农民心目中造成了极坏的影响。这种现象的出现对农村社会保障的监督管 理提出了强烈的要求。 （六）制度的稳定性和可持续性极差 目前在农村开办的社会保障项目中，优抚安置制度比较稳定，社会救济虽说救济对象不确定， 但这项制度在农村还算稳定。可是，农村社会保障制度的主体项目农村社会养老保险制度和农 村合作医疗制度的稳定性和可持续性极差。农村社会养老保险制度的建立、运行以及保险金的发放 不是按照严格的法律程序、而是按照地方政府部门的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种 长期契约。这项制度的随意性极大，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，利用行政命令，大 张旗鼓地宣传和执行。可当上级政府态度冷却下来，地方政府马上就停办。事实上，当年搞得好的、 搞得轰轰烈烈的一些典型地区，如今已彻底停办了。开展农村社会养老保险以来，农村社会养老保 险的预定利率从原来的年复利 12.5%，降到 8.8%，从 1998 年 10 月 1 日起调整为 6.8%，从 1999 年 10 月 1 日起又调整为 5.5%，现在为 2.25%6。这种随意的变动，降低了农民的信任度。农村合作 医疗制度面临着同样的处境。70 年代末 90%以上的生产队都建立了合作医疗制度，但随着家庭承 包制的推行，这项制度在大部分地区却遭到解体 7。以后，在民政部努力工作的基础上，农村合作 医疗制度在一些试点地区有一定的恢复和发展。2003 年 1 月，国务院办公厅转发卫生部、财政部 和农业部关于建立新型农村合作医疗制度的意见 ，要求， “从 2003 年起，各省、自治区、直辖 市至少要选出两到三个县（市）先行试点，取得经验后逐步推开。到 2010 年，实现全国建立基本 覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，减轻农民因疾病带来的经济负担。 ”新型农村合作 医疗制度建设效果如何，还有待于实践的检验。 四、农村社会保障制度的建设思路 农村社会保障制度建设必须突破现有的城乡分割的格局，突破重城市轻农村观念的束缚，突破 各级财政只管城市社保不管农民社保的做法，从社会经济发展全局的高度，树立城乡统筹的观念， 把农民享受社会保障作为其应有的一项基本权利，把向农民提供社会保障作为国家和政府的一项基 本义务，把建设农村社会保障制度当作国家长治久安、经济和社会可持续发展的大计。 （一）制度定位统一的社会保障体系的重要组成部分 农村社会保障体系，主要包括养老保险、合作医疗(医疗保险)和农村最低生活保障，是国家的 一项长期社会政策，是统一的社会保障体系的重要组成部分。其中养老保险、合作医疗(医疗保险) 在性质上属于基本社会保险，既不是补充保险，也不是商业保险和农民储蓄，更不是农民的负担。 （二）社会保障与家庭保障相结合，保障水平适度 中国的现实国情决定了农村社会保障不能盲目攀比城镇标准，由于农村社会保障的社会保险属 6 陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004） （社会科学文献出版社 2004 年）第 61 页。 7 杨翠迎著中国农村社会保障制度研究 （中国农业出版社 2003 年）第 51 页。 4 性(除低保)，因此必须遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则，由个人承担相应的筹资 义务，而不是政府提供“免费午餐” 。由于中国国家财力有限，农民的缴费能力也有差距，因此， 现阶段社会保障还难以完全替代家庭保障，农村养老和医疗保障仍然必须坚持和强调社会保障与家 庭保障相结合。保障水平也要适度。由于农民的收入水平普遍低于城镇居民，因此，缴费水平不能 超出农民的承受能力；同时，农村消费也远低于城镇，相应的，农村社会保障的待遇水平也应当适 当低于城镇社会保障标准。 （三）保障资金由个人、集体(单位)、国家共同负担 中国现行农村社会养老保险制度难以为继的根本原因，是基金来源基本上只是农民个人的缴费， 由于集体经济弱化和乡镇企业的民营化、股份化，集体补助能力下降，补助资金难以落实，而政府 扶持也未到位，甚至经办人员的工资及管理费也必须由基金支付（提取 3%的管理费） ，在基金保值 增值无门的情况下，制度运行必然面临问题。如此一来，本应由三方承担的社会保险几乎变成了农 民的个人储蓄。 筹资问题是推进农村社会保障体系建设的核心问题。解决这一问题的有效选择是不能光靠个人 缴费，集体经济组织或农民个人所在的乡镇企业(自雇人员为本人)必须承担相应缴费，国家一方面 承担经办人员的工资及管理费用，同时也要按一定比例相应投入，并在政策上为基金的投资运营提 供渠道。当然，各主体的责任也应根据各保障项目的性质有所侧重，如农村低保完全由政府出资， 养老保险和医疗保障则由三方出资。 政府要加大财政投入力度，按照公共财政的要求，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比 重，并安排一定比例用于农村保障，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微乎其微的状况。要适 当增加集体补助，通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径增收节支，大力发展、壮大村级集体 经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。要引导农民自 身增加投入。完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参 保。 （四）因地制宜，逐步推进 中国地域辽阔，各地经济发展极不平衡，而且这种态势在相当长的时间内都不可能根本改变， 加上各地农村社会保障的工作基础不一，要在较短的时期内建立起全国统一的农村社会保障模式只 能是天方夜谭，根本不可能做到。因此，必须因地制宜，稳步实施。 参考文献 陈佳贵、王延中主编中国社会保障发展报告（20012004） ，社会科学文献出版社 2004 年 关振宇论完善农村社会保障体系 ， 农业经济1999 年第 5 期 韩俊、罗丹等著中国农村卫生调查 ，上海远东出版社 2007 年 杨翠迎著中国农村社会保障制度研究 ，中国农业出版社 2003 年 朱玲谁来为农民看病吃药提供社会保障 ， 瞭望2000 年第 16 期 2、 按照党和政府有关统筹城乡发展的要求，建立完善农村社会保障制度具有了重要 的现实意义。然而，由于在农村社会的复杂性以及长期以来农村社会发展的滞后，使 得新形势下农村社会保障制度建设面临着诸多的问题: 5 1家庭保障功能的退化 在传统农业社会，家庭一直承担着社会保障的功能，一方面，传统中国农业 社会的特征是自给自足，个人的生老病死只能依靠自己或家庭来提供保障;另一方面， 在农业社会，家庭是人们生产生活的基本载体，家庭成员共同生产劳动，共同生活， 只有家庭有能力，同时也有义务承担起家庭成员生老病死保障的功能。然而随着农村 社会经济的发展、计划生育政策的有效实施以及整个社会的现代化，家庭社会结构发 生了重大的变化，出现了小型化、核心化的趋势，传统的大家庭结构被消解，同时加 上农村人口老龄化的加剧，人口抚养比迅速上升，而与此同时，家庭的收入水平却并 没有明显的提高，家庭的负担加重，家庭保障功能出现退化。 2土地保障功能的弱化 土地是农村社会的核心要素，一直以来，土地都是农民生活的唯一来源和最后 保障。然而， ”随着城镇化的迅速发展，农用地转为非农用地的规模不断扩大，农用地 规模缩小，失去土地农民数量增加，从而降低了土地对他们生存发展的保障能力。 ” (徐永林，2003)农村止地的大量流失直接导致了土地保障功能的弱化。同时土地产出 价值的偏低使得农民依靠土地收入来进行自我保障己经显得非常勉强，土地的保障功 能极大弱化。 3管理机制上的混乱 一直以来，我国农村社会保障在管理机制上是比较混乱的，既无统一的管理机 构也无统一的管理方法，各部门各自为政， “养老保险属社会保障部门管理，救灾救济 和优抚有待则由民政部门管理，合作医疗暂由农业部门负责，农村社会保障基金的预 算决算由财政部门负责。 ”(王冰，张军，2007)这种混乱的管理在一定程度上造成了农 村社会保障制度在运行和管理上的混乱和低效率。 4集体支持的乏力 新中国成立后，依托集体经济的保障模式是我国农村社会保障模式的主要形式， 这种集体保障模式在一定时期内发挥了重要和显著的作用。然而，改革开放以来，农 村集体经济瓦解，集体支持乏力，依托集体经济的集体保障便没有了实施的基础，农 村社会保障水平低下也是”情理之中” 。 6 5个人保险意识的缺乏 一方面，传统的家庭保障思维的限制;另一方面，多数农民对有关的保险政策 持迟疑的态度，怕政策变，怕钱白花了。总体说来，广大农村地区居民的个人保险意 识是比较薄弱的，参保意愿并不强烈。这直接对我国农村社会保障制度的推行产生了 重要的影响，许多问题都源于此。 政策建议 建立农村社会保障制度必须立足我国的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，劳 动者无固定收入，老龄化速度快，地区发展不平衡。 建立我国农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的 基本生活为目的，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障，集体 保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。建立农村社会保障制度的目标 和方向是根据建立农村社会保障的指导思想和原则要求，在全国范围内建立一个 科学、系统、规范，城乡一体化的有中国特色的社会保障体系，使农村劳动者和 全体社会成员面临年老、疾病、丧失劳动能力以及其他诸困难时，能够得到最基 本的生活保障或帮助，都能享有老有所养，病有所医，失业有救济等，最终实现 “全民皆保险”，成为发展社会主义市场经济的一种重要的“稳定器”和“减震 器”。建立农村社会保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，不能一蹴而就， 应根据农村自身的特点和今后农村经济的发展从局部入手，逐步推进，走“渐进 式”发展的路子。 1增强家庭的社会保障能力 很显然，限于农村经济发展水平的落后，国家资源的有限以及庞大的农村人群， 完善的、制度化的农村社会保障制度短期内是难以建立起来的。鉴于此，充分继承和 发挥家庭的保障功能是更具现实意义的，所以说，一方面我们要努力构建起覆盖城乡 的社会保障体系，另一方面，针对广大农村地区，我们也要因地制宜，重新发挥家庭 的保障功能，增强家庭的保障能力。 2强化土地的社会保障功能 完善农村社会保障制度建设就必需重新重视土地的社会保障价值。很显然，在今 7 天，土地所具有的社会保障能力已不单单表现在土地的生产能力上，更越来越多的表 现在其发展能力上，即非生产性的收益，如土地出租获得的收益等。这要求国家在加 大对农业的扶持力度，增加农业补贴的同时，加强对土地使用权流转的管理，在土地 流转过程中更多的维护农民的利益，诸如建立合理的土地使用补偿机制。提高补偿标 准。 3增加国家财政转移的同时，加强农村自身社会保障资金的筹集能力 单纯的依靠国家财政转移支付来建立农村社会保障制度是远远不够的，我们 必需要加强农村自身的筹集能力，从而实现可持续的发展。如开增农村社会保障税。 当然，这要考虑到农村的实际情况，从而维持一个较为基本的筹资规模。此外，在加 强农村自身筹资能力过程中，要努力提高农民个人的参保意识，使得更多的人愿意参 与进来，愿意为其社会保障缴纳相应的费用。 4建立多层次、多项目的社会保障制度 建立多层次的社会保障体系。我国农 村发展极不平衡，就是同一地区的村庄之间，同一村庄相邻农户之间的收入方式、收 入水平也存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。应建立 以我国法定基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障等并存的多层次社会 保障体系。基本社会保障不分所有制和劳动力从事产业活动的性质，不论是在城镇务 工经商还是在乡村集体企业、国有企业、城镇集体企业、私有企业、三资企业从事非 农产业活动还是在本乡、本村从事农业生产的均须参加，其资金来源按照部分积累的 原则，由国家政策引导，集体补助，个人负担，建立基本社会保障基金。基本社会保 障基金先由县级起步，逐步过渡到省级统筹，待条件成熟时实行全国统筹。乡村集体 保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体 和企业所得税后利润中按一定比例提取。集体和企业为职工提取的补充保障基金由社 会保障机构管理，记入个人帐户储存，劳动者退休和失业时，管理机构将个人帐户和 资金连同利息发放给劳动者。个人储蓄保障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加自 选投保机构，存取自由，连本带利一次付清。 在我国，建立完善的农村社会保障制度，必需结合我国农村的实际情况，必充分 估计到各类人群尤其是弱势人群的需要，在不同的地区，不同的人群采取不同的社会 8 保障项目，单一层次的社会保障体系往往难以照顾到各方面的利益，建立多层次的社 会保障体系成为必要的选择，这个体系应该是一个以农村养老和医疗保障制度为主体， 囊括社会救助、社会福利事业和农民工社会保障在内的多层次、多项目的体系。 结束语 代建制在我国是市场经济条件下优化政府投资项目管理的重要举措和尝试，现在 刚处于起步阶段，实施中还存在很多亟待解决的问题，比如配套的法律、法规及具体 实施办法尚不完善、代建单位的培育尚不成熟等等，但代建制在我国政府投资项目管 理领域的确是一个显著的进步，其前景是光明的。 本文在分析政府投资项目管理方式改革和代建制的研究现状的基础上，对代建制 的优势以及发达国家和地区政府投资项目管理模式进行了研究，并对我国各地代建制 模式进行了分析比较，主要得出如下结论： 1结合国内学者专家对政府投资项目管理方式的研究成果对目前的政府投资项目 代建制的研究现状进行了分析，意识到代建制的设计和研究对于推动工程建设领域乃 至政府行政手段的改革都具有重要意义。 2分 析 了 我 国 政 府 投 资 项 目 管 理 制 度 的 现 状 ， 并 对 其 存 在 的 问 题 进 行 了 详 细 阐 述 ， 主 要 存 在 的 问 题 有 ： (1)混 淆 管 理 主 体 和 项 目 业