农村税改的目标模式与制度安排

农村税改的目标模式与制度安排 摘要：税费改革为解决“三农”问题找到了突破口，但它并不是“三农”问题的治本之策。因 为税费改革在实践中会不可避免地与现行的农村制度安排发生冲突，从而导致农民减负大 打折扣。为此，在进行税费改革时，不应单纯地以减负为目标，仅仅把税费改革单纯地看 作清费正税，而应将它同农村其它配套制度改革相结合，正确处理好农民减负、基层政权 稳定和农村义务教育顺利实施三方面的关系，并围绕这一目标模式进行制度安排。 近年来，随着农村改革的深入和经济的发展，不适应生产力发展的诸多矛盾日益突显 出来，而农民负担沉重则是农村各种深层次矛盾的集中反映。 由于乡镇行政事业机构臃肿、职能交叉混乱、管理体制不顺、财政体制不完善、教育 布局不合理、人事制度僵化、村级组织运行成本过大等原因，农村教育普及、机关事业单 位运转乃至基础设施建设财政供给不足时都主要依靠向农民收费来维持，给农民造成了沉 重的负担因此，党中央，国务院为加强农业基础、关心和保护农民利益、调动农民生产积 极性做出了农村税费改革的重大决策，即在清理整顿农村现行的各种收费基础上，取消 各种不合理收费，使合理合法的收费具有税收的性质。这是解决新时期农业、农村和农民 问题的战略措施，是得民心、顺民意的德政之举，对促进农村经济发展和社会稳定有着十 分重要的现实意义和深远的历史意义。 但是， “三农” 问题的多元性成因决定了农村税费改革是一项庞大复杂的系统工程，因而 在进行税费改革的同时，既要高瞻远瞩，设计好改革的目标模式，又要做出周密全面的制 度安排。 一、农村税费改革的目标模式 此次税费改革作为一项制度创新是为进一步解放和发展农村生产力，促进中国农村发 展这一最终目标服务的。但在具体设计这一制度创新目标模式时还需把握： 1以史为鉴，防止陷入“黄宗羲定律”的怪圈 黄宗羲乃我国明清大儒，其在对我国自秦朝以来两千多年的土地制度和赋役制度进行 系统的研究后指出，单纯的并税在短期内能够使“向来从弊为之一清”，然而它的中长期效 果却与初衷相反，势必繁衍出再一次的杂派高潮，这一观点就是财政史上所谓的“黄宗羲定 律”，后人用公式表示为： 两税法租庸调+杂派 王安石免役钱法两税法+杂派租庸调+杂派+ 杂派 一条鞭法王安石税法+杂派两税法+杂派+ 杂派租庸调+杂派+杂派+ 杂派 倪元璐税法王安石税法+杂派两税法+杂派+ 杂派租庸调+杂派+杂派+ 杂派+杂派 地丁合一租庸调+杂派+杂派+ 杂派+杂派+杂派 这一公式表明，每并税改制一次，新税额中就增加一次杂派，从而形成了一个以原始 税额为初值，以杂派为累进值，并税改制次数为级数的累进算术级数，黄宗羲精辟地将此 总结为“积累莫返之害” 。 黄宗羲定律对现今进行的税费改革的启示在于：无论是税还是费，尽管种类繁多，但 是这些税和费已经包括了所有一切能够“巧立”的“ 名目”，而一旦税费合一，诸名目尽失， 恰好为后人新立名目创造了条件。随着时间的推移，人们淡忘了当前的“正税”已经包含了 以前的“杂派”，一旦收入不足，便会重新加派税赋。由此可见，不能将税费改革的目标定 位为单纯的清费正税，而应该将其与农村政治经济体制改革、民主法律意识提高、人力资 本培养等方面联系起来，从多个层面采取措施，切实减轻农民负担，调动农民生产积极性 与创造性。 2税费改革不仅要注意短期内使农民减负，还要做到使农民负担长期内不反弹 通过税费改革建立起来的新农村税费制度必须与中国系统化的市场制度相适应，不仅 如此，当前农村的税费改革还要有利于推动农村社会市场制度的建设，这一农村税费制度 必须能管几十年或者上百年，而不是几年十几年。因此，税费改革要建立分期目标结构， 如分别建立前期、中期和远期三级目标体系，将农民减负作为前期目标，中期目标是对前 期改革成果进行巩固、完善和总结，同时建立向下一目标的过渡机制，远期目标即最高目 标是要建立与我国社会经济发展的总体战略目标具有一致性的税费制度，使农村税费制度 规范在整个国家市场经济制度建设的系统之内，成为规范农村利益分配关系的长期稳定的 制度。 综上看来，税费改革并不是“三农”问题的治本之策，我们必须超越减负看税改。因此， 税费改革的目标模式应该是：以促进农村经济发展为最终目标，以完善“税费改革”为中心， 分期分阶段完成税改目标，同时妥善处理农民减负、基层政权稳固与保障农村义务教育的 关系，对现行的政治体制、财税体制、教育体制和土地制度等基本制度进行配套改革，有 效解决农民负担长期不反弹。 二、农村税费改革的制度安排 1.现有的制度安排与税费改革的矛盾 (1)现有利益分配格局与税费改革的矛盾 农村税费制度改革的实质是对农村分配关系进行的一次制度创新，是对农村现有利益 分配格局进行调整。在这一调整过程中，利益的变动必然会带来许多新的问题，从而给农 村税费改革造成种种困难。 税费改革实质上是通过法律的形式规范农村分配制度，把原来由县乡从农民那里得 到的不合理的特殊利益还给农民，也就是由原来向农民收取的 1200 亿元，甚至更多，减少 到 500 亿元。这是一件说起来很令农民振奋、却是令有些县乡干部极其“恼火”的事。因为 县乡有关部门一般都有一定的权力参与向农民收费政策的制定，并共同使用农民负担资金， 而且这些部门的收入、职工福利等大多都与向农民收费有关，这种利益关系只会驱使他们 想方设法利用手中权力，扩大收费范围，提高收费标准，甚至不惜争权、越权收费，以保 住和扩大自身利益。在这种利益驱动下，税费改革这项工作要靠这样的县乡干部“自觉”来 完成，其结果是可想而知的。而问题恰恰在于，在目前的政治体制下，税费改革这项工作 却只能依靠县乡干部“自觉” 完成。这种矛盾的结果必然造成一些地区税费改革动力不足。 税费改革后，乡镇财政减弱，无法支撑臃肿的县乡机构的开支和工作人员的工资。 虽然县乡机构改革是与税费改革同步进行，但并没有达到大幅度减少行政开支的目标。一 方面，是由于被精简的机构和人员规模不够大；另一方面，即便是被精简的那一部分人， 他们的待遇却没有减，因此，无法达到减支的目标。以改革后的安徽省为例，乡镇仍有供 养人员 66 万，需要工资 495 亿元，而乡镇所有财力仅 46 亿元，这样，税费改革后的乡 镇财力还是无法负担这些人员的工资。历史和现实的经验证明，只要县乡吃“皇粮”的工职 人员存在，就必须保证他们有“粮”可吃，否则他们最终会在农民身上打主意，如他们仍然 可以采用虚报产值、收入的办法加重农民负担等。 税费改革后，农业税附加成为村级费用的唯一合法来源。这些农业税仅能勉强支付 村干部工资，一些土地面积小的村甚至不能保证村干部工资待遇，这样势必影响村干部的 工作积极性，甚至于影响农村基层政权的稳定。 税费改革后税费负担不公。一是种地农民和不种地农民税赋不公。农业的计税依据， 是农民耕种的土地面积和常年产量。土地面积以农民第二轮承包合同农作物耕种面积为准， 常年产量以 1994 至 1998 年 5 年农作物平均产量为准。农业税附加为农业正税乘以一个附 加税率。这种新税法的实施反映了两种不公的现象：一是种地人吃亏。单纯务农的农户， 受投入成本高、农产品相对价格低、市场波动大等因素影响，常出现种地不赚钱甚至赔钱 的问题，这样，真正的种田人即使减轻负担也吃亏。二是地域税赋不公。城郊农民土地少， 负担轻；边远山区人均土地面积多负担重。 (2)现有其它制度安排与税费改革的矛盾 乡村民主法制制度建设落后。长期以来，封建式的乡规族约代替了民主法制，成为 人们心目中难以动摇的伦理，这种伦理在一定程度上成为维持乡村社会秩序的一种非正式 的规则。而政府对这种非正式规则的依赖虽减少了政府对农村管理的成本，但却强化了这 种伦理对乡村社会控制的惯性，成为民主法制建设的巨大障碍，加大了农村改革的成本。 现有的农村土地制度和经营机制在一定程度上限制了农民的税赋能力，降低了农民 的纳税热情。乡村两级政权在实施土地承包中的权力过大，与农民的责权利极不对称，农 民的土地产权经常受到村社内部和外部的侵犯。同时，由于家庭联产承包经营责任制是小 规模的农户经营，这种经营组织化程度低，农民与市场信息不对称严重，市场交易能力特 别低，难以应对市场变化和有效规避市场风险，因此，造成农业生产低效率，导致农民进 行农业经营无利可图，农民几无赋税能力。 农村现行的义务教育管理体制限制了税费改革的进一步推行。税费改革前对农村义 务教育实行的是由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的农村义务教育投资模式，地 方政府是义务教育的主体并承担着 90以上的义务教育经费。而 2002 年后，我国农村义 务教育实行以县为主的新的管理体制，县人民政府对农村义务教育负主要责任。这种制度 安排造成的巨大财政缺口仍无法弥补，加之上级政府对县级政府的义务教育事权无法实施 及时严格的监督和指导，最终结果就是部分地方政府选择牺牲教育，这样，为了减轻农民 负担而进行的税费改革无疑是有失偏颇。 税费改革后农业税税收制度安排与现实状况存在矛盾。首先，现行的农业税政策， 一直沿用的是 1958 年国家颁布的农业税条例，1994 年的财税体制改革，又没有将农业税 纳入整体改革方案，客观上允许乡村收费这种预算外资金发展存在，并且游离于财政监督 之外，为后来的重费轻税埋下了隐患；其次，由于“政绩数字”之风大行，使得乡镇计税面 积与实际耕地面积、计税产量与实际产量、名义税率与实际税率严重脱节。目前，农业税 实际税赋仅在 24左右，明显偏低，而且税收要素不准确也会增加决策失误的风险。 第三，农业税征收难度大。征收难度主要体现在以下几个方面：一是现行农业税夏季一次 征收，由于现有的公粮订购任务已无增加的余地，而粮食价格则保持在低价位，农民上交 的公粮不能完成农业税征收任务，而尾欠征收难度很大。二是税费改革后，农业税征管的 法定主体是乡财政所，而乡财政所多为 510 人，征管力量明显不足，征收任务难以完成。 三是税费征收过程中，以费核税的问题日益突出。此外，由于农村的法制化程度不高，农 民法制观念淡薄，没有主动申报纳税交费的意识。这些都给农业税的征收造成了困难。 2农村税费改革制度安排的基本设想 (1)进一步完善税费改革的基本内容 农村进行税费改革要按照有利于减轻农民负耽有利于乡镇财政发展、有利于征收管理 和有利于农村经济结构调整的 4 大原则进行，具体改革内容包括：坚决取消那些由部门 内部利益驱动造成的乱收费、乱集资、乱摊派，完善原有农业税政策，新增农村公益事业 建设税，保留那些经过法律程序按规定针对农民某个特定行为而征收的行政事业性收费， 对这类费用实行“谁受益谁付费”的征收方式。为了最大限度地体现公平税赋，可以按照 农民从事的职业身份将农村居民分为几种类型，一是农业户，二是兼业户，三是专门从事 工商个体及私营户主。然后按照各个类型合理确定不同类型农村居民的计税标准。另外， 征收的形式应以货币税为主，征实为辅，这符合现阶段农村经济的实际情况也是市场经济 发展的客观要求。征税对象应是户籍在乡镇行政区域的农村人口，包括离土不离乡，离土 离乡从事非农生产经营的农村人口。在农业税税率的设计上不仅要合理确定税基，还应 避免过高或过低两种极端情况。要广泛发动农民群众参与，通过查田定产，重新核定计税 面积和计税常产，以此作为农业税及其附加的计税依据。所有的税与费应完全归到财政 部门管理，即使是某些特定收入，如关税、规费由某些部门收取，也仅仅是一种“代收”与 “代征”。 (2)其它配套改革措施 继续积极稳妥地推动乡镇机构改革。乡镇机构臃肿，财政供养人员过多，是农民负 担过重的主要原因。进行乡镇机构改革，压缩行政经费，使总供给与总需求达到均衡，乡 镇机构改革总体上适应社会主义市场经济的需求。按照转变乡镇政府职能，增强服务功能， 减少机构设置的原则，科学设置乡镇机构，合理核定人员编制，建立职能高效、运转协调 的乡镇机构和公务员队伍。同时，在乡镇机构改革中，各部门不得干预乡镇机构改革，应 确保乡镇机构改革顺利进行。 推进农村教育体制改革。推进税费改革的同时应相应进行农村义务教育体制改革。 首先，对农村中小学校，最基本的就是要做到“三北，即保工资、保运转、保安全。要建立 按时足额保障教师工资发放的长效机制，同时，建议中小学教师工资应参照本地区水准实 行按区分类发放，而不是全国统一的标准。其次，要建立规范的转移支付制度，并重点加 大对中西部特别是贫困地区财政转移支付的力度。第三，要从实际出发，加大中小学布局 调整力度，深化学校人事制度改革，提高教师素质，优化教育资源配置。第四，要严格执 行国务院有关部门制定的贫困地区农村义务教育收费标准和收费制度，绝不能巧立名目乱 收费。 加强农村基层民主法制建设。就总体而言，农民在各种乱收费面前仍然处于弱势地 位，这种弱势地位，客观上助长了农村乱收费现象的存在。为了使税费改革顺利进行并最 终进入法制化管理轨道，需加强农村组织与制度的建设：彻底实行村民自治，完善一事 一议制度。积极发展各种形式的农村合作经济组织，增强保护农民自身利益的能力。 建立规范的合作管理组织。运用法律手段解决农村各种事端，在农村尽快普及民法，同 时国家要加大农村政策供给，尽快建立保护农民各种权利尤其是参政权利和财产权利的司 法机制。 推进土地制度和经营机制的改革。在坚持家庭联产承包责任制的前提下，稳定农民 的土地承包权，加快土地流转，给农民完整的土地权利，使农民真正成为土地流转的决策 者；加强农业产业化经营，提高农业经营的组织化程度，畅通农民获得市场信息的渠道， 提高农民抵御风险的能力，切实增加农民收入。 积极稳妥地推进农村社会保障制度改革，采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农 民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险，将其与 税费改革相结合，双管其下，也不失为减轻农民负担的一条好途径。 加强对乡村债权