创建国家中医药综合发展革试验区设想

创建国家中医药综合发展革试验区设想 中医药事业是打开中华文化宝库的钥匙，是中华文化 伟大复兴的先行者。中医药学凝聚着中华民族深邃的哲学 智慧和健康养生理念及其实践经验，是中华民族优秀文化 的重要组成部分。 中医药以厚重的文化底蕴、丰富的临床经验，独特的 理论体系，卓越的治疗效果，为中华民族的繁衍昌盛和人 类健康做出了不可磨灭的贡献，是中国古代科学的瑰宝。 回归自然其实质就是重视和运用传统医学方法来防治 疾病，它是美国等西方国家对重视传统医学(植物药)的流行 提法，而来自日本某些学者的直率说法叫“痛感西医的局 限性” 。20 世纪西医在其发展历程中有四个耀眼的闪光点。 然而，恰恰在每一个闪光点的背后，都给西医提出了令人 困惑的问题。 第一，从 20 世纪 30 年代以后磺胺类药物和抗菌素的 问世，使大量细菌性感染性疾病得到了有效的控制。但是 细菌抗药性问题、抗菌素过敏性问题、引发正常菌群失调 等问题体现了以抗菌素为武器、以病菌为靶点、以人体为 战场的外因论治疗学说，有其自身难以克服的局限性。 第二，西医外科手术具有中医无法相比的突出优势， 但当由普外胸外脑外断肢再植发展到器官移植时， 西医外科遇到了最大的困惑人体的排异性。 第三，随着对人体结构的认识由组织、器官到细胞， 再到分子水平的步步深入，西医借助于分子生物学的种种 检测手段，对疾病的精确诊断，的确令人折服。但是，在 分子生物学水平上，人的自然属性、社会属性、心理属性 都没有了。况且，人体不是分子的“堆积体” ，在分子水平 上所见的与人身整体水平上的生命，有可能是迥然不同的 两回事。 第四，20 世纪 50 年代后化学合成药的大量涌现，使西 药出现了一度辉煌。但是，因化学合成药的毒副作用而带 来的大量药源性、医源性疾病，却已成为当今西医界最感 困惑的重大难题。而且，恰恰是化学合成药的疗效不理想、 毒副作用大，才促成了西医“回归自然”的历史性大转折。 在世界四大传统医学中，中医是其中理论最完整、实 践内容最丰富、最有效的医学。由于印度、埃及、希腊三 种传统医学没有成熟的对临床具有普遍指导意义的理论， 因此其防病治病始终停留在经验性、随机性的治疗水平上。 文艺复兴以后，随着现代医学(即西医)的迅速发展，上述三 种传统医学相继走向消亡。 中医是重视内因，强调个体差异和辨证论治的医学； 是重视整体、循人以治病，强调局部与整体相统一、局部 与局部相协调的医学；是重视天(自然)人相应、心身合一， 融生物、自然、社会、心理的防病治病思想与方法于一体 的医学；是完整运用自然疗法，以中药为主体，融针灸、 推拿、按摩、导引等综合性疗法于一体的医疗体系。西方 正在兴起的“回归自然”的强烈呼声，是西医通过反思， 发现不足、寻求互补的必然结果，也是西方希望中医堂堂 正正走向世界的客观历史原因。可以预见：保持特色，发 扬优势，完善自我，将是中医与西医在各自发展过程中的 共处守则。从这个意义上讲， “中西医并重”必将成为世界 范围内人类医学前进中的大趋势，中医药面临着空前的历 史发展机遇。 结合某某市卫生、经济、文化和社会发展的长远利益 需要和国家扶持中医药事业发展的现实需要，提出将某某 市设立为国家中医药工作综合发展改革试验区的设想。 1、落实扶持中医药事业发展有必要建设相应的主体功 能区 最近几年，中医药事业的生存和发展问题引起了党中 央和国务院的高度关注，在我国综合国力不断提升的同时， 振兴和发展中医药事业成为中华民族继往开来的战略选择。 与加强自主创新、建设创新型国家成为我国未来改革和发 展的核心战略相适应， “制定和实施扶持中医药和民族医药 事业发展的主要措施”被列入 2008 年国务院的主要工作， 其具体措施已在国务院文件关于扶持和促进中医药事业 发展的若干意见国发(2009)22 号中向社会发布，为扶持 和促进中医药事业发展综合配套改革措施的制定奠定了坚 实基础。 考虑到中医药事业发展的紧迫性、复杂性和系统性， 国务院于 2007 年成立了中医药工作部际协调领导小组，专 门负责研究和协调中医药工作改革和发展中出现的重大问 题。鉴于自身发展的需要，近年来，广东、河南、吉林等 省也分别提出了建设中医药强省、大省的目标。结合在某 某地区和其他省份城市所进行的各类调研，专家组认识到： 要全面、切实地推动中医药工作的深入开展，不仅需要 国家有关部委之间的部际联动，同时也迫切需要各级政府、 各类行政管理机构之间积极的纵向与横向的协调和配合， 才能够真正有利于挖掘、释放中医药的原始创新潜力，充 分发挥中医药在卫生、经济、科技、文化和社会各个领域 的建设性作用，提升我国综合国力和国际竞争软实力。 要解决当前我国中医药发展面临的主要问题，就应该从政 策、体制、人才、临床、教育、科研、产业、标准、涉外 管理等方面的制约因素的个别性分析和设计思路转变到综 合配套改革、协调发展的整体性分析和总体方案设计方向 上来，并且只有坚持从实际状况和工作实践出发，才能真 正发挥中医药的特色和优势，才能探索出重点突出、措施 得力、群众受益的扶持中医药事业发展的经验，使“扶持 中医药和民族医药事业发展”的政策目标得以实现。 当前，围绕建设国家主体功能区的任务，国家发展改 革委员会正在积极推动我国区域综合协调发展试验区的工 作；与此同时，结合我国卫生事业综合改革和发展的目标 和任务，卫生部正在逐步开展新一轮的医疗改革。为了推 动我国文化事业的发展，中宣部、文化部领导下的文化体 制改革和产业发展已经取得了相当大的成就。以上部委正 在进行的工作和取得的阶段性成果为中医药事业的整体发 展提供了良好的政策环境。 有鉴于此，结合当前我国中医药工作面临的主要问题 和发展任务，在充分调研的基础上，专家组认为，在基本 不改变现有政府主管部门职能分工的情况下，可以通过建 设中医药工作主体功能区即“国家中医药工作综合发展改 革试验区”的形式，在密切结合实际、坚持实践先行的原 则统领下，创造性地解决制约中医药事业发展的关键问题， 为促进中医药事业的良性发展探索可行路径。目前，某某 市设立中医药工作综合发展改革试验区的基础条件已经基 本成熟，建议国家首先在山西省某某市开展建设中医药工 作主体功能区的试验，并及时总结经验，适时向全国推广。 2 某某市具备设立中医药工作综合发展改革试验区的 条件 2.1 某某市正在开展建设中部崛起示范试点城市工作 某某市位于山西省西南部，地处晋、陕、豫三省交界 的“黄河金三角” ，全市人口约 500 万，城镇人口占 31%， 属于传统的农业地区。由于某某市地理位置优越，经济社 会文化具有我国中部地区典型特征，目前该市正在按照要 求启动综合协调发展试验工作。该市利用当地历史悠久、 质量道地的中药材种植和以中药材为原料的兽药加工制造 业，可以极大地丰富和充实高效生态农业，以技术优势推 动普及应用、带动经济优势，使改善农村生态环境成为当 地群众的自身利益和自觉要求；而认真贯彻“以舒为先、 以疏为重、疏堵并举”的方针，广泛调动各类积极因素， 使遍布某某城乡的以特色专科为主的中医药服务资源在某 某医疗体系中更加普遍，在疾病治疗和预防方面发挥着有 效作用，对于提高某某人民的身体健康乃至文化素质、建 设和谐社会都极具现实意义。从更广的视野看，某某市中 医药资源优势在第一、第二、第三产业中的充分利用和发 挥，对于培育某某市地方经济核心竞争力、实现 3 个产业 结构的演进优化，进而实现地区经济总体的可持续性跨越 发展具有不可低估的推动作用；同时，这一试验将使某某 在中部崛起方面的示范意义内涵更加丰富，实现自主创新 条件下具有典型意义的“某某模式” ，带动和促进我国中西 部的综合发展，甚至可能开创出新的时代条件下中西部地 区反哺东部地区医药卫生事业的新局面。 2.2 某某市在不同历史时期先后创造出许多先进和典 型经验 某某市辖临猗、万荣、稷山、新绛、闻喜、垣曲、绛 县、夏县、平陆、芮城 10 县，永济、河津两市和盐湖区， 共计 13 个县(市、区)，下辖 77 个镇、56 个乡、13 个街道 办事处、3338 个村委会、7873 个自然村，较之中西部其他 以农业为主要产业的城市而言，某某市公立和私立卫生机 构众多是一个明显特点，这对保障当地人民身体健康起到 了较好的作用。20 世纪 50 年代，在以“除四害、讲卫生” 为主要内容的爱国卫生运动中，稷山县太阳村成为中国农 村卫生工作的一面旗帜，总结出了抓卫生促保健、以保健 促生产的先进经验，创立了全国开展农村卫生工作的新模 式，周恩来总理亲自为太阳村签发了奖状。1988 年， “世界 卫生组织西太平洋区域口腔卫生规划管理研究会”在某某 召开现场会，推广该市口腔专家牛东平创立的“教学-临床- 社区”三位一体口腔疾病防治工作新模式。1997 年，山西 省初级卫生保健工作现场会在某某召开。目前，一个集医 疗、预防、保健、科技为一体的，国有、集体、个人、公 办、私营多种形式并存的卫生服务体系和县、乡、村三级 医疗预防保健网已形成规模，广覆城乡， “农民健康工程” 取得重大进展，率先为 300 多万农村居民进行了健康体检 并建立了健康档案，新型合作医疗参合率达到 91.7%，卫生 主管部门正在积极探索推进卫生事业综合改革和发展的新 措施。 2.3 某某市中医药工作创新性强，独具特色 20 世纪 70 年代，某某市卫生工作者大力开展“四自” (自种、自采、自制、自用)和推行新医疗法，以头针专家焦 顺发、痔瘘专家任全保、骨髓炎专家杨文水等为代表的优 秀医学专家脱颖而出。1987 年，卫生部在某某召开“全国 中医专科医院工作会议” ，推广某某小型专科医院建设的经 验，某某市曾一度在全省率先落实了“县县有中医院，乡 乡有中医科，村村有中医人” 。2004 年，该市成为山西省农 村中医药工作试点市。2008 年初，某某市人民政府率先在 全国制定了“关于加强中医药工作的决定” ，争取尽快发挥 中医药服务在整个卫生服务体系中的作用，造福某某 500 万人民。目前，该市根据国家卫生部和中医药管理局的文 件精神，通过考核颁发“地方粮票” ，为民间中医及中医一 技之长人员行医提供了准入资格。特别是在某某市委、市 政府的支持下，该市正在积极准备申报国家卫生部系统的 “全国基层中医药工作试点市” ，力求按照中医药的自身发 展规律更有效地开展工作，在服务全市人民群众的基础上， 为我国中医药立法探索经验。 2.4 某某市具备发展文化创意产业的天然条件 某某市人文荟萃，儒、释、道文化各擅其胜，全市名 胜古迹星罗棋布，文物旅游景点达 1600 余处，其中国家级 文物保护单位 44 处，根祖文化旅游已经产生广泛影响，某 某市第一批市级非物质文化遗产名录(共计 110 项)已经颁布。 某某人自古以来就崇教重学，受教育程度普遍较高，为全 市经济发展提供了较为有力的人才支撑。由于中医药根源 于中国传统文化，某某市的文化基础为中医药的生存、保 护和发展提供了天然适宜的环境。特别是在文化创意产业 蓬勃发展的当代，积极借鉴文化创意产业发展促进传统产 业转型的成功经验，能够使某某市的生态农业、旅游业、 加工制造业、中医药服务业形成具有特色优势的产业链， 既可以有选择性地承接产业扩散，更能够通过农业和中医 药产业的创意结合，在提升终端服务的基础上创造出更多 的附加价值，为未来创新型载体空间的开发探索宏观重大 产业政策的经验。 3 某某市建设中医药工作综合发展改革试验区的基本做法 3.1 将大卫生、大文化、大产业的中医药发展战略编 入某某市国民经济和社会发展规划 “大卫生”理念要求把卫生放在经济和社会发展的大 背景下加以审视，既要看到“健康是人类全面发展的基础” ， 也要看到卫生事业发展能够极大地推动经济、文化和社会 的发展，使卫生事业既成为有关职能部门的职责，也成为 全社会的共同事业。 “大文化”理念要求既看到医疗技术在 治病救人方面的作用，更要看到“人文化成”在增强群众 的自我保健意识、养成良好生活习惯中的基础性作用。 “大 产业”理念要求既看到经济增长的手段性，更要看到经济 发展的目的性，以人与社会的全面发展来衡量、约束和引 领经济发展。同时，不仅要看到不同产业内部的运行和绩 效，更要看到经济总体的运行和绩效，关注不同产业、不 同行业间的相互作用和协调发展。为了有效解决我国卫生 事业发展中社会群体健康需求的不断增长与社会性卫生事 业滞后的突出矛盾，不能只靠医疗“小处方” ，还要靠社会 “大处方” ，通过统筹兼顾，提高国家综合治理能力。 某某市中医药发展战略(发展规划)可以被认为是某某市 中长期总体发展战略中的一个业务战略(发展规划)，它首先 是服务于地区的总体发展战略。与此同时，它又可以被单 独视为一个总体性发展战略(发展规划)。通过大卫生、大文 化与大产业的互动发展，构建以中医药为主体的联结第一、 第二、第三产业的完整产业链，相关行业包括中药材采集 和种植、中药加工制造、中药材与药品流通、中医药保健 与医疗服务、中医药人才教育与培养、中医药文化宣传(平 面与多媒体)与推广(旅游) 等。从某某市中医药事业的总体 战略目标出发，根据实现总体战略目标的需要，在有关各 个行业制定具体的业务战略目标，并进一步从组织结构、 制度建设、功能机制组合和协调等方面进行有效的、综合 配套的改革和创新(也就是职能战略部分的制定和实施)，就 构成了某某市中医药大产业的总体发展规划。 某某市中医药大产业发展规划，必须突出中医药的特 色和优势(既包括突出中医药的普遍特色和优势，更强调突 出某某地方性的特色和优势)，充分考虑产业链各个环节之 间互相促进、互相制约的关系，把整体配套、协调发展作 为目标，以安全的业务运作和成功的品牌建树为标志，使 中医药大产业成为某某振兴地区优势传统产业、发展和创 新地方经济和文化建设、促进就业、改善民生、建设一方 和谐社会的支柱性产业。力争产生大区域(如中部地区、中 西部地区)乃至全国性的成功示范效应。 从第一产业而言，要从种植业的经济效益(现实和潜在) 比较入手，结合技术因素方面考虑，发挥比较优势。首先 鼓励当地传统优势药材的采集与种植，其次鼓励当地中医 医疗服务具备优势的领域(养生和治疗疾病种类)所需药材的 采集和种植。提高政府和商业机构在药材采集和种植方面 的自身业务能力和对种植农户的扶持能力，全力实行对 “品种、产地、机构(生产组织)”的品牌(名牌)优惠政策， 从源头保证药材质量；同时，编修地方中药志的工作应尽 快纳入当地政府的议事日程，以利早日创建本地道地药材 知名品牌，改变当地道地药材被邻近省份“贴牌”流转全 国、本地医疗机构反要使用“出口转内销”中药材的利益 流失局面，提高种植农户和合作机构的赢利能力。 在第二产业中，以优势产品为基本点而非以所有制属 性为基本点，发掘、壮大中药加工制造业中的优势厂家； 按照符合当前国家药品管理规则的品种、某某当地普遍应 用的历史传统品种和某某当地疗效显著可靠并已被患者广 泛认可的典型品种(主体应是制度许可的，如专科医院内的 某些制剂)的顺序和结构加以规划和支持。除人体用药外， 对已在全国渔业养殖业认可的某某市鱼药制造和服务应予 以政策支持，鼓励相关企业进行持续自主创新，尽快向禽 类、畜类中药制造和服务业扩展，使之成为某某市加工制 造业的特色和亮点，成为现有以高耗材(资源消耗)、高耗能 为主的加工制造业开展结构优化的生力军。 在第三产业中，中药材与药品流通领域关键的工作首 先是要加强政府监管和扶持，确保药材、药品安全。中医 养生和疾病治疗服务要继续坚持某某市已经先行一步的改 革方向，本着“以舒为先、以疏为重、疏堵并举”的精神， 充分调动一切积极因素，从中医药入手寻找解决公共基本 医疗卫生服务问题和发展地区特色产业结合的路径，其中 重要的是要把某某中医药事业的特色从以“最后一站”著 称的某某中医专科医院为主转向以培育从“最先一站”(中 医药文化普及和养生保健)到“最后一站”的全过程优势 (“人生健康路上站站都有中医药”)为目标，设法解决和持 续改进中医药服务进“保险门”(公费医疗、大病统筹、新 农村合作医疗甚至商业健康保险的报销)的问题，使某某的 中医药具有足够的肥沃土壤滋润、成长、壮大；此外，在 服务对象方面，可考虑以收入水平的两头人群(贫穷人口和 富裕人口)促进中医药事业的发展。前者可以在政府基本卫 生医疗服务中安排，作为“事业”来进行，而后者应在商 业化服务领域开拓、解决，作为“产业” 、 “商业”来开展； 在中医药文化建设领域，一方面是中医药人才教育和培养 (从事业开始动作，走向事业和产业并重)，从培训、进修逐 步向正规教育发展，以适应教育管理体制现状的要求，促 进某某市文化教育事业和产业的发展；此外，在中药材采 集与种植业、传统中药加工制造业、中医药养生与疾病治 疗服务业等各行业发掘和培养一定数量的、有相当质量的、 具备典型或特色意义的人物、机构、小地域(小群落)的前提 下，培育发展中医药文化产业，在这个产业内既可以充分 发掘、增殖某某地区中医药历史、传统的文化价值，还可 以通过中医药文化创意产业发展和中医药非物质文化遗产 保护增强产业的核心竞争力，大力发展知识经济，建设知 识社会。 3.2 以基础设施和内容服务有机结合率先建设全民健 康高速公路 某某市中医药发展规划，应该首先立足于本地区历史 传承和现实具备的资源和要素优势，立足于服务本地区的 经济、文化和社会中长期发展需要，在此基础上寻求完善、 创新和扩张。完善以确保现有优势得以正常发挥，创新以 寻求新生优势的培育与成长，扩张则是以质量为保障的优 势外延。 某某市人民政府在“关于加强中医药工作的决定”中 首先明确了指导思想，即以保障全市人民健康为宗旨，以 开辟“河东特色”的中医药发展道路为旨归，通过建立长 效财政投入机制和扶持中医药政策，完善管理体系，健全 服务网络，加强基础设施建设，提高服务能力，大力促进 医疗服务与养生服务协调发展，深入基层，面向农村，服 务百姓，充分发挥某某市中医药资源、人才、文化、科技 和市场优势。在上述指导思想的引领下，在基础设施建设 方面要铺设信息高速公路，服务网络要体现快捷和面对面， 更重要的是要通过增强群众的自我保健意识，提升群众主 动利用服务资源的能力。在此基础上，大力发展生态农业 和中医药养殖业，保障食品安全，使群众的基础饮食结构 达到绿色有机标准，从根本上杜绝食源性疾病的发生。 4 建设中医药工作综合发展改革试验区的现实和理论 意义 加强自主创新，建设创新型国家是我国未来长时期坚 持实行的改革和发展方针，建立与发挥中医药的主体功能 相适应的中医药工作主体功能区，其意义不仅仅在于促进 中医药事业的发展，更与我国坚持走中国特色的自主发展 道路相联系。我们认为，其现实和理论意义主要表现在以 下几个层面。 首先，通过中医药工作的综合改革和发展，能够从产 业层面为发展我国最具优势的主导产业全面铺垫社会基础， 通过农业、养殖业、流通、中医药深加工、中医药医疗服 务业、文化创意产业等优势产业的拉动，能够促进当地经 济发展，培育某某市的核心竞争力，奠定其区域龙头地位， 更快地促进中部崛起。 其次，通过中医药的普及应用和发展，特别是通过全 民健康高速公路建设，使中医药的健康服务功能进一步增 强，在模式创新和健康生活方式的推动下，从医疗服务体 系建设层面开拓新路，在产业发展和全面医疗保障之间寻 找