加快城市化进程是全面建设小康社会的基本保证

2003 年 11 月 12 日 第 19 期 加快城市化进程是全面建设小康社会的基本保证 明年工作思路建议之四 中共丽水市委副秘书长、政研室主任 李卫良 一、城市化是经济、社会快速发展的重要载体 城市化是一个与城市产生和发展密切联系又有着显著不 同的概念。城市是城市化的载体，但城市化则是经济社会发 展的一个过程。在这个过程中，随着农业人口转化为非农人 口、农村地域转化为城市地域、农业活动转化为非农活动，居 住在城市中的人口占总人口的比重不断上升；同时，农村意 识的行为方式和生活方式向城市意识的行为方式和生活方式 转变。这些转化和转变推动了经济的快速增长和经济结构的 不断优化，推动了社会事业的不断发展和人的综合素质的不 断提高。 城市化推进经济社会发展的作用主要是依靠以下功能产 生的。一是生产要素的集聚功能。由于城市人口密集度高、社 会分工细，使得公共设施共享度高，生产配套方便，信息交流 顺畅，从而导致投资与生产运营成本低，投入产出比高，并吸 2 引了各种生产要素的进入形成了要素集聚。二是区域分工和 区域整体发展的功能。这是城市化与城市的主要区别之一。 城市化更注重城市体系（如城市群、都市圈等）的配套，在一 个城市体系中，有起增长极作用的中心城市、也有起增长传 递作用的次中心城市或在某一分工领域起重要作用的特色城 市。而城市体系之间又相互联系与配合形成了更高层次上的 大城市体系。如此一层层上去，最后形成既有竞争又有协作 的分工有序的经济圈。经济圈内各行政区域的经济社会发展 是相互联系、相互协调的，而不是孤立封闭、自行其事的，因 此能通过层层辐射传导，拉动整个经济圈范围内的经济高速 发展。三是增加就业的功能。以工业化推进为拉动力的城市 化进程不仅因制造业的发展提供了大量的就业岗位，而且因 人口与产业的集聚提供了大量的第三产业就业岗位。据有关 方面统计，从 1990 年以来，我国第二产业增加值每增长 1%，增加了 26 万个就业岗位；而第三产业增加值每增长 1%，能增加 100 万个就业岗位，第三产业增长中提供的就业 岗位是第二产业的 4 倍。从投入看，第二产业创造一个就业 岗位平均需投资 7 万元，而第三产业创造一个就业岗位平均 只需投资 2 万元。城市化过程实质是一个二、三产业不断发 展的过程，因此也是一个大量提供就业岗位的过程。第四是 3 调整经济结构与提高人的素质的功能。城市化进程是一个一 产不断减少，二、三产比重不断提高以及三产比重最终在整 个结构中占主导地位的过程，伴随这个过程，经济结构不断 由低级向高级攀升，经济增长的素质与效益也不断地从低层 低效向高层高效攀升，满足广大人民群众日益增长的物质文 明与精神文明需求的能力不断增强，并促进人的素质不断提 高。 我市是浙江省内的欠发达地区，经济发展的总体水平尚 落后于全国的平均水平，需要探索一条加快发展的跨越式路 子。通过加快城市化进程来推进我市经济社会的快速发展是 值得大胆实践的路径之一。第一，欠发达地区的特征之一是 各种生产要素尤其是资本要素的严重不足，需要集聚才能发 挥更好的作用，这就需要城市化作为集聚的载体。第二，我市 多年来经济增长缓慢的重要原因之一，是缺乏能够带动区域 共同发展的增长极。目前，缙云、青田等地受周边发达地区增 长极的拉动，经济发展相对较快，而其他各县（市）大多因难 以接受增长极的辐射而发展相对困难。因此亟需要在市域内 培育功能各异的发展增长极，这也需要充分发挥城市化的功 能。第三，从我市目前确立的“生态立市” 方针看，需要大量的 农民改变从原来依靠山地资源来生存生产的生活方式，而这 4 种改变的途径只能是向二、三产业转移，这也需要城市化的 支撑。第四，从全面建设小康社会的目标体系看，无论是经济 增长、经济结构的调整、社会进步以及人的素质的提高，那一 部分都离不开大力推进城市化进程的要求。更何况城市化指 标以及农业人口的转移本来就是衡量小康社会的重要标准。 我市要想如期实现全面建成小康社会，加快城市化进程是重 要任务。 二、当前我市城市化建设中的问题与任务 改革开放以来，我市的城市化进入了快速发展阶段，城 市化水平已从 1978 年的约 12%提高到 2002 年的约 36%，每 年平均增长约 1 个百分点。尤其是近年来，随着交通基础设 施和城市基础设施建设的加快，工业经济的高速增长以及工 业园区规划建设的力度加大，城市化建设也引起了各级、各 部门及全体市民的高度关注与重视，城市建设的面貌日新月 异，城市规模急剧扩大。但在取得成绩的同时，也存在着一些 问题，主要表现为：一是部分地方不够重视城市化与经济发 展的因果关系，把城市化片面地理解为是增加城市人口、扩 大城市范围，忽略了城市化的支撑产业的培育。导致城 市乡村化，在一些建制镇里，这些现象尤为突出。二是重城市 建设轻城市功能的培育。缺乏对每个城市在市域经济发展中 5 的地位与作用的定位，因此不能较好地规划和培育每个城市 的特色，市域内的经济发展关联度低，相互之间影响弱，影响 了城市化建设与经济发展互促互动的效果。三是在推进城市 化进程中市场手段多，政府引导少，导致“进城门槛” 日益提 高，主要表现在房地产价格、消除进城农民的城乡二元体制 政策障碍以及充分就业等方面。这些现象使居住在城市中农 民因房地产价格与征地价格的巨大反差导致“征地难” 影响了 城市建设的进程，又使居住在城市外的农民因为难以支付进 城的种种成本而望城兴叹，阻碍了城市化进程的加快。 根据以上分析，建议我市明年及今后一段时期城市化建 设的主要任务为：一是要着手编制全市的城市体系规划，确 定各个城市的功能定位，在区域经济发展中的地位、作用以 及选择与之相适应的发展模式，以期更好地通过城市化的纽 带促进市域内经济一体化并实现共同发展。二是要注重中心 城市、市域经济增长极功能的培育，使之真正成为带动市域 经济发展的龙头。三是要注重引导农民向城市及中心镇、中 心村集聚，要研究相应政策与措施，降低农民的“进城门槛” ， 增加农民的就业岗位，促进城市化进程的加快。 三、对我市加快城市化进程的几点建议 1、认真编制城市体系规划。 6 从我市经济增长的动力以及区位特征分析，我市目前的 经济发展布局主要分三种类型，第一种是主要依靠周边发达 地区辐射带动的，如青田、缙云二县。第二种是主要依靠内生 力量不断发展壮大而发展的，如目前的市区、遂昌等地。第三 种是主要依靠自然资源，尤其是山地资源开发与加工而发展 的，如龙泉、庆元、景宁等地。这些特征决定了目前在产业的 相互辐射和影响上尚有较大的难度。青田、缙云在今后的一 段时间内受丽水市区的影响虽会加强，但更多的趋势是分别 融入温州国际轻工城和永康科技五金城的产业一体化之中， 因此在我市经济发展中，主要起到增加总量、提高质量的作 用。丽水市区目前的经济发展正在受两股力量的推动，一股 是原有企业和产业的不断扩大与发展，特别如纳爱斯公司、 丽人木业以及制笔、微电机、羽绒制品行业等；另一股是外地 产业的扩张辐射，主要有温州的轻工产品以及今后随着“接 轨上海、融入长三角”工作的深入可能引入的较高层次的国 际间产业转移和市外其他发达地区产业的转移。这两股力量 的叠加以及市区相应完善的基础设施、人居条件和较充裕的 土地资源，决定了今后的经济总量与能量均将有极大的发展， 并最终成为辐射周边各县的主要经济增长极。其辐射的范围 主要为松阳、云和与遂昌等地。以龙泉为中心的资源开发加 7 工型模式是一种有别于市区和缙云、青田等地的发展模式， 在充分对外开放并引入龙头企业的基础上，龙泉正在成为次 中心城市，辐射和带动庆元、景宁以及云和、青田、松阳、遂 昌等山区地区的生态经济特别是生态农业、农副产品加工、 水电资源开发以及竹木加工等产业的发展，最终成为资源开 发为主导产业的经济区域。 据上分析，建议我市的城市化体系规划分三部分。一是 丽松遂云区块，以丽水市区为中心城市，遂昌、松阳、云和的 城关镇为重要城市并成为各自县域的增长极。主要利用土地 资源优势和相对较好的产业发展基础成为对外招商引资的主 战场，并逐步成为拉动全市发展的核心区块。以龙泉为次中 心城市，庆元、景宁城关镇为重要城市，主要利用丰富的自然 资源和生态环境优势进行资源开发，发展生态经济，并带动 其他县相邻山区的经济发展的生态经济区块。以缙云、青田 为重要增长点的发展区块，主要以融入周边发达地区产业圈 为目标，拉动本地及周边地区经济的发展。 在三个区块中，重点要形成市区碧湖盆地与松古盆地产 业带，龙渊松源经济发展带以及新规划的青田县城和新建 新碧区块等核心区块，在核心区块中着重加快丽水中心城 市建设，使之成为全市经济的增长极。同时在核心区块中注 8 重培育部分建制镇为中心镇（如龙泉小梅与庆元黄田连成一 片的中心镇、松阳古市镇、缙云壶镇、新碧新建镇等）以弥 补中心城市辐射力不足。特别是松阳的古市镇应该成为承接 遂昌企业扩张的主要场所之一。为了保证资源的集约优化配 置，建议除上述之外，不宜再多设中心镇，较大山区面积中的 集聚可用中心村建设的方式来进行引导，现行条件下中心村 每个县规划 10 个左右，今后将在撤村并村过程中逐步扩大， 并用中心村逐渐代替行政村。 综上所述，建议我市的城市体系规划可表述为“二中心 （市区中心城市与龙泉次中心），四片区（丽松遂古片区、龙庆 景片区、缙云片区、青田片区），四层次（中心城市、重点城市、 中心镇、中心村），其中重点城市为各县城关镇，中心镇为新 碧新建镇、小梅黄田镇、古市镇、壶镇（温溪已进入青田 县城规划此处不再单列），中心村暂为每县 10 个左右。这种 设置能较好地兼顾与协调我市山区与平原经济发展的二元模 式，同时在中心城市辐射力较弱时通过中心镇来弥补经济增 长极不足。 2、要加快市区中心城市建设进度。 随着新的城市总体规划及城市空间发展战略研究成果的 实施，中心城市的框架已初步显现。中心城市的产业功能将 随着水阁工业园区的建成与碧湖园区的开发而急剧增强。丽 9 水中心城市必将在承接外部产业扩张与转移，满足区内产业 发展，辐射和带动毗邻县的经济发展等方面发挥重大作用。 同时也将在改变丽水落后面貌，加快现代化建设步伐上起到 龙头示范作用。但由于中心城市建设时间较短，许多方面与 现存的需求仍有距离，建议目前应注重以下工作。 第一，要尽量拉开中心城市的建设框架。由于地理限制， 目前的中心城市为组团模式，将由老城区、水阁、联城、富岭、 碧湖以及大港头等部分组成，目前除老城区与水阁区块外， 其余尚在规划建设中。从发展的现状看，老城区已拥挤不堪， 区块内的土地价格因供不应求而直线飚升，并导致了房产价 格的居高不下，直接影响了农民“进城成本” 及城区内居住环 境质量的改善，产业布局也难以为继。水阁区块的用地则难 以满足招商引资的旺盛需求，逼使碧湖区块的开发要加快进 度。同时及时地规划联城区块的开发，使之成为城市居住用 地的重要提供场所以进一步抑制房价的上涨降低“进城门槛” 及满足城市居民安居的需求。希望明年能在几大组团城市间 加快交通干道的构筑及给排水系统的建设，使之早日达到规 划的功能。 第二，要注重确定中心城市的建设特色与功能定位。笔 者认为中心城市的特色要与其功能相吻合，要与其自身所处 的环境相协调。因此建议中心城市总体特色以“恬静” ，而不 10 是“ 暄 闹” 为 主基调，建筑 风格更应贴近于中国古典 风格以力 求同“浙江 绿谷” 、“生态立市”的要求相和 谐。但考虑到旅游城 市的功能培育及侨乡的要求、以及组团城市可以各具风格的 便利，在每个组团城市中可根据功能考虑不同的风格设计。 老城区的风格可以更多样化（目前老城区的风格也难以统一）， 新城区的风格则要力求一致，如产业区块的风格要现代派一 点，以表达蒸蒸日上的蕴意；休闲度假区块与商住区块可以 是古典风格或异国情调等风格（可在联城、富岭与大港头，各 选一种风格予以建设），以增加旅游的资源，各组团间的建设 风格要力求协调。 中心城市的功能首先要定位在经济上，形成整个市域范 围内的增长极是经济功能的基本要求，经济功能的培育除了 工业园区的建设与主导产业培育外，还要注重服务功能特别 是现代服务业（诸如生产要素市场、咨询服务业与中介行业 的发展以及信息中心的建设）和商贸服务中心以及物流中心 的形成。服务业的强弱将直接关系到一个城市的创业环境优 劣，是城市集聚能力的要件之一，同时也是提供就业岗位最 多的部门。从现实看，温州的企业之所以大量地涌入上海就 是城市服务业特别是现代服务业功能较弱的结果，这种教训 应该在我们规划与建设中心城市中高度重视。 除了经济功能，市委一届九次全会中提到的区域性教育、 11 医疗、交通、商贸、文化、旅游中心的功能较为全面地概括了 中心城市发展中功能培育的要求，此处不再叙述。 第三，要注重中心城市建设机制的进一步探索，除了以 前建设中的成功经验要予以充分肯定与发扬外，建议是否再 采取以下措施。一是将现有的建设局与规划局分设或将规划 局划归发展计划委员会代管，以利建管分离与加强规划执法。 二是试行部分组团城市的公共基础设施如给排水等民建民管； 组团城市中的部分区块如商贸中心、商住区块等整块招标， 在统一风格、统一规划的前提下予以开发，以加快开发的进 度与保证开发的质量。三是组团城市中功能要注意适当地交 叉。由于地理的限制及单个组团城市的规模（一般有 10KM2 以上），沿用城市功能分区的理念来规划组团城市显然已落 后，应该让每个组团城市有相对完备的城市功能，这也给组 团城市建设中的资金平衡带来益处，尤其是水阁区块的三产 发展（重点是公共服务业），要最大限度地让民资进行，以尽 可能减少政府的投入成本。 3、要与“融入长 三角” 思路相衔接。 从广义的角度，丽水整个城市化体系是长三角城市群的 一个组成部分。要很好地贯彻市委、市政府“接轨上海、融入 长三角”的思路就要注重将自身的城市化建设与整个长三角 地区的城市化进程相联系。目前这种联系应从构建网络入手。 12 这种网络具体体现在交通网络、信息网络、市场网络、服务网 络等的建设上。目前的问题是由于欠发达地区及长三角边远 地区的中小城市与长三角间的联系还很低级，并未纳入到长 三角严密的区域产业分工与组织体系中来，缺少共同的利益 纽带，削弱了谈判组织力量。而大城市的传统供给导向型发 展模式总是围绕已有的制造业布局、结构与需求展开（即前 期投资的路径依赖），很难向新兴地区扩散。要解决这一问题， 主要要我们自觉地与金、衢、温等地区联合，通过区域产业区 的扩散和产业集群的扩大，使浙西南片产业尽量一体化以强 化相互的利益关系，提升自身的谈判能力，最终融入长三角 之中。 丽水与金衢温等地的加强联系也要找准自身的发展定位。 最近浙江科技学院的王克春同志在中国城市化杂志上撰文 建议丽水应该成为浙西南地区（该文中指金、衢、丽地区）的 信息产业增长极。其观点为：用信息化促进工业化和现代化 已形成共识，浙西南地区的特殊地理和经济结构，需要形成 一个信息产业园区以带动该区域的工业发展。而金华市的中 心城市构思是形成金华、永康、东阳、义乌与兰溪的环型城市 圈，这种城市圈决定了一段时间内不会出现一个发展极型的 中心城市而是五个紧密相连的城市群，属均衡环形圈型，不 利于人才与科技要素的规模集聚与辐射，主要将起到工业发 13