半城市化与人口城市化研究

半城市化与人口城市化研究 要：我国的城镇化水平滞后，而且呈现出半城市化特征，农民工难以真正融入城市社会， 农民工的流动呈现出“季节性”和高流动性。半城市化产生的原因是农民工的流动受到户 籍制度、城市偏向的公共政策、农村土地制度等因素的制约。新型城镇化的最艰巨的任务 是人的城市化，能否成功取决于半城市化问题能否得到解决。重新调整中央和地方的财权 事权划分，逐步消除附着在户籍制度上的差别化的公共服务，使户籍回归人口登记的基本 职能，才能从根本上解决半城市化问题。 关键词：半城市化，户籍制度，城市偏向，社会融合 一、引言 目前我国的城市化远远滞后工业化。亨德森曾指出，中国城市发展过程中最重要的特 征之一就是城市化滞后，相对于其他国家在经济高速增长时期 5%-6%的人口增长率而言， 中国城市人口的年均增长率仅为 3.5%左右，当中国的城市化率达到 46%时，世界上与中国 人均实际收入相近的国家的城市化率的一般水平为 55%，中国的城市化大大滞后于工业化 进程。据统计，2011 年我国城市化率才超出 50%，但是就是这个城市化率也存在着很大的 水分。根据第六次人口普查资料，按户籍人口计算，2010 年非农业人口占总人口比重仅为 29.14%。不同口径统计的城市化率的差距竟超过 20 个百分点。城市政府往往只给拥有本地 城市户籍的人口提供公共服务，这意味着，约有 2.8 亿的农村户籍人口被统计到城市人口 中，却未能享受城市提供的各种公共服务。 由于户籍制度、城市偏向的资源配置政策、农村土地制度等的制约，我国城市化面临 着农民工难以融入城市、农民工收入水平低田、留守儿童等诸多问题。因而，尽管 2011 年 我国城市化率超出 50%，但这种城市化也是很不彻底的城市化，严格来讲就是半城市化。 目前基本上形成了以下共识，即城市化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依 托；工业化创造供给，而城镇化创造需求。那么，在半城市化背景下，我国应从哪几个方 面推进城市化？目前经常提及的新型城镇化又新在哪里？本文认为，在半城市化背景下， 未来我国城市化关注的重点应从产业和土地转向为人，重点解决目前的半城市化问题，也 许这种主张与国内一些主流主张有所区别。本文将在讨论我国半城市化的一些特征事实基 础上，分析造成半城市化的制度因素，并从户籍制度改革、土地制度改革、政府职能等角 度给出加快城市化的相关建议。 二、我国半城市化的特征 半城市化是指一种介于农村与彻底的城市化之间的状态，它表现为各系统之间的不衔 接，社会生活和行动层面上的不融合以及在社会认同上的“内部化”。由于系统、社会生 活和行动、社会心理三个层面的互相强化，农村流动人口即农民工的半城市化出现长期的 变迁趋向。半城市化主要表现在以下四个方面。 （一）农民工收入水平低 城市的生活成本较高，从农村永久转移到城市需要大量的资金（如购买住房），低收 入水平降低了农民工留在城市的可能性。农民工低收入水平主要来自于两个方面，劳动力 市场分割和人力资本差异。在城市劳动力市场，存在以户籍为标志的入职门槛，即在同等 人力资本情况下，城市人口有可能获得高收入的工作岗位。户籍制度发挥着分割劳动力市 场的作用，在城市劳动力市场上，针对外来劳动力的歧视性政策依然发挥着作用，从而导 致了外来人口在就业机会、岗位获得和工资决定中受到歧视。农民工进入公有制单位的概 率大大低于城市居民，农民工往往只能进入非正式就业部门，而非正式就业的特点是非正 式的雇佣关系（包括自雇、无合同、无规范有效合同、临时雇用、低工资等）、未进入政 府征税和监管体系、就业性质和效果处于低层次和边缘地位的劳动就业。据王美艳 （2005）的研究，城市当地劳动力平均小时工资，比外来劳动力高 40.74%。 人力资本差异也是造成城市工人与农民工收入差异的重要原因。农民工在教育程度和 劳动技能上与城市工人相比存在明显的差距，据田丰（2010）的研究，这种人力资本差距 可以解释城市工人和农民工收入差距的 38.2%。由于劳动力市场分割和人力资本的匮乏， 农民工只能进入传统的低技能劳动力市场，在传统的低技能劳动力市场上，收入更多的是 由传统技能、资历、年龄、性别等因素决定，而文化水平高低对报酬的影响并不很明显。 一般来讲，通过培训积累人力资本对农民工收入的作用比文化程度的作用要明显，不管是 长期的培训还是短期培训，只要接受过培训，则这些农民工的收入水平都较高。 （二）社会认同与居住分割 农民转化为市民，从务农转为务工经商，将会在两个方面发生根本性的变化，一是生 活方式、社会关系网络从以血缘和地缘关系为纽带的社会网络转变为以工作关系为纽带的 社会网络，二是以社会资源为特征的社会地位得以提高。然而由于户籍制度的存在，我国 居民被划分为城市户口和农村户口两种类型，随之，中国社会被划分成城市社会和农村社 会两种不同的社会。这两种社会体系之间缺乏充分的交流和融合，因而，即使农民工在城 市里得到了一份收入较高的工作，也很难真正融入到城市社会中去。大多数新生代农民工 不愿意再返回农村务农，但也很难对工作地产生归属感。正因为这样，流入城市的农村流 动人口基本上与流人地没有什么联系，也很少参加流人地社区的各种活动。 农村人口虽然进入城市并参与城市的劳动分工，但他们很难进入当地以亲缘、地缘和 地方方言为基础的社会网络，无法与流人地社会、制度和文化体系建立有效的联系网络并 融入当地社会。由于农民工无法融入当地社会，因此农民工在流动过程中所依赖的社会关 系，仍然是以原居住地传统的血缘关系和地缘关系为基础的社会网络系统，当然这种社会 网络可以降低农民工进入某一城市时因对城市的陌生所带来心理成本。农民工进入劳动力 市场时，面临着户籍和地域的双重歧视。社会网络对农民工的作用主要在于帮助农民工更 快地在城市找到工作，但在提高劳动力工资收入方面作用有限。只有利用亲戚关系找到工 作才能显著提高工资收入，且亲戚关系只能提高女性和已婚民工的工资水平（章元等， 2012）。 农民工难以融入城市的一个明显的现象就是居住分割，即农民工倾向于选择共同或相 近的区域居住。在本质上，按户籍身份而形成的居住区分割将在空间和社会双重意义上固 化人群之间的差异，不利于农民工进一步积累人力资本和社会资本，从而加剧社会分割和 贫富分化，并极易在与身份有关的政策上引发社会不满时起到“放大器”的作用，触发群 体性事件。如果忽视促进城市内部社会融合的政策，那么一旦居住区分割转化为社会阶层 的固化，将对城市和谐发展产生负面影响。 （三）农民工的高流动性 农民工的流动非常频繁，在半城市化的经济发展模式里，农民工是“候鸟”式的流动， 但这种“候鸟”式的频繁流动并没有提高农民工的收入水平和社会地位。一般来讲，农民 工流动并没有固定的目的地，农民工主要流向那些工资水平以及福利水平较高的地区（杨 永华，2010）。另外，由于农民工并未彻底融入城市，与农村还保留着千丝万缕的联系， 每到农忙或春节期间，都会有大量的农民工在家乡和务工地之间往返。尽管农民工频繁转 换工种，但农民工的工种转换常常被限制在非正规就业部门内部，因此无法从这种频繁的 工种转换中提高收入水平和社会地位。大部分农民工的职业状况没有发生多大的改变，占 据优势职业位置的人一直占据优势位置，而弱势职业位置上的人在一直从事简单的体力劳 动，很难获得高收入的岗位。 农民工的高流动性，造成了农民工和企业双方的短期行为。由于农民工的高流动性， 企业不愿意对农民工进行技能培训，也不可能把农民工的权益保障放在重要地位，而是尽 可能在短期内多压榨农民工的劳动；而对农民工而言，由于无法获得晋升的机会，对企业 缺乏归属感，也就不会关心企业的长期发展，这些因素反过来又会导致农民工频繁地更换 工作。 （四）留守儿童和农村老龄化问题 农民工的半城市化的影响波及农村，给农村带来了一系列问题。由于农民工在就业、 社会保障、子女教育等方面均不能享受与城市居民同样的权益，加上城市住房等生活费用 非常高，农村外出打工者很难实现家庭的整体迁移。在未来相当长的一段时期内，大部分 进城务工的农民还要把“根”留在农村。另一方面，在农村家乡，如果举家迁移导致土地 抛荒，就有可能失去土地承包权，因此，农村家庭而言，最好的选择是青壮年外出打工， 老人、妇女和儿童留在家乡，这样既可以获得较为稳定的工资收入，又避免承包地被撂荒 或被村里收回。农村人口向城市的流动往往只有青壮年劳动力流动，而缺少劳动力家属的 流动。这固然减轻了城市政府在提供公共物品方面的压力，但也给农村家庭带来了极高的 成本。青壮年劳动力外出，村庄里只留下大量的留守儿童、留守妇女和老人，造成农村的 空心化和老龄化，其中留守儿童是最受关注的问题。据估计，留守儿童在全体儿童中所占 的比例为 21.72%，规模达到 7326 万人。 三、城市化面临的制度约束 （一）户籍制度 城乡二元的户籍制度，是农村流动人口无法真正融入城市的根本原因之一。1954 年， 我国政府建立了长期性的户口登记制度，到 1958 年首次以法规形式限制农村人口迁往城市。 1974 年通过的中华人民共和国宪法更是删除了“居民有居住和迁徙的自由”的条款。 虽然改革开放以来逐步放开了对农村人口流动的管制，但户籍制度依然是农民工彻底融入 城市的最大障碍。正因为这种根深蒂固的城乡二元的户籍制度，我国劳动力市场分割成城 市和农村两种无法相互交叉的劳动力市场，在城市务工经商的农民工无法享受城市社会供 给的各种社会保障，反而经常受到各种歧视以及工资的拖欠。蔡昉等（2001）认为，户籍 制度是所有阻碍劳动力流动的因素中最为根本的制度性约束，主要原因有以下三点：第一， 户籍制度塑造了大多数农民工的生活预期，锁定了他们的生活目标。由于户籍制度，即使 在城市获得了稳定的工作和收入，他们在观念上和心理上仍然难以真正将自己视为城市人， 农民工在城市打工获得的收入，大多都是返回农村消费，比如建新房子等；第二，所有在 就业政策、保障体制和社会服务供给方面对外地人的歧视性对待，都根植于户籍制度之上； 第三，虽然城市偏向政策的许多方面都已经或正在进行改革，但只要户籍制度存在，就存 在着政策反复的可能性。 虽然对于户籍制度的改革，社会各界呼声强烈，中央政府和地方也都在不断地探索户 籍制度改革的方案。但是，从根本上来看，我国户籍制度改革并未获得实质性的进展。在 一些小城市所实施的有条件地放开户籍限制，或投奔父母或子女以及配偶的人可以获得当 地城市户口，或者在当地购买住房或进行投资的人可以获得蓝印户口等，实际上与在城市 务工或经商的大多数农村劳动力的市民化是毫无关系的，也不能通过这种方式把数量巨大 的农村劳动力整合到城市劳动力中去。2009 年上海出台了户籍制度改革，但规定了把居住 证转换成户口本的极其苛刻的条件，一是要有稳定的长期收入，并在上海缴纳七年的社保； 二是有一技之长，被聘为中级以上技术职务或技师以上职业资格。对大多数来自农村的劳 动力而言，这种条件是很难达到的。 （二）城市偏向的公共政策 农民工在融入城市过程中面临着一系列的软约束，而这些软约束往往与户籍捆绑在一 起。“中国劳动力在城乡和地区间流动的制度障碍就像是玻璃幕墙，横在农村居民和城市 居民之间”。形成城市偏向的公共政策主要有两个方面的原因，一是工业优先的国家发展 战略；二是城市阶层在政治上具有强大的影响力。在我国，由于户籍制度的存在，偏向城 市的公共政策实际上转化为偏向城市居民的公共政策。在城市内部对拥有本市户籍的人口 和外来人口在提供公共服务方面区别对待。如雇用外来劳动力的企业需要交纳一定的管理 费，农民工在社会保障、义务教育、公共服务和权益保护等方面的歧视性待遇，难以获得 基本的社会福利保障。城市倾向的政策会在教育、健康、住房等方面影响居民子女的人力 资本投资，在长期进一步加大城乡收入差距。 在城乡公共服务水平差距过大的情况下，各个城市政府既缺乏足够的动力、也缺乏足 够的财力来为农民工提供和拥有城市户籍的城市居民相同的公共服务。即使某一城市放开 户籍制度，会导致大量的人口在短期内迅速涌入该城市，如郑州市 2003 年的户籍新政，由 于宽松的落户条件引来了大量的外来人口，最终因城市教育医疗系统不堪重负而在次年叫 停。从这个角度来看，城乡差距越大，特别是城乡公共服务差距越大，户籍制度的改革受 到的阻力就越大，户籍制度改革就越难进行。 （三）农村土地制度安排 农民工难以在城市获得足够的收入和社会保障，难以在城市扎根，孩子和老人往往都 留在农村。同时很多农民工担心在城市务工存在的失业风险，因此即使不愿意回乡务农， 也不愿意放弃其承包的土地。在缺乏有效的土地流转机制的条件下，农户往往粗放地耕作 土地甚至撂荒，即使有些外出务工农民将土地转包给其他村民，但这种形式的土地流转是 农户对农产的，难以实现农业规模化经营。因此，建立与完善土地流转市场机制，能够解 决农业剩余劳动力在向城镇迁移进程中的利益损失问题，在一定程度上缓解他们的后顾之 忧，从而对我国的城镇化进程具有推动作用。 （四）城市政府缺乏解决问题的激励 涵盖出生、医疗、养老、失业和工伤等方面的社会保障制度、医疗制度、教育制度等 歧视性制度是阻碍农村人口城市化的主要障碍。在农民工市民化过程中，为农民工提供公 共服务需要巨大的投入，据国务院发展研究中心的估计，每个农民工市民化需要政府投入 8 万元。各个城市政府既缺乏足够的动力、也缺乏足够的财力来为农民工提供和拥有城市 户籍的居民相同的公共服务。正如一些网友调侃的那样，城市政府对农民工的态度是“青 春给我，养老回家”。此外，城市政府为了推动经济发展、甚至为了“市容市貌”等，采 取一些损害农民工利益的举措。如许多城市以不具备办学条件、消防卫生不达标等理由关 闭打工子弟学校，导致许多农民工子弟陷入无学可上的困境。许多城市在对城中村改造时， 往往只关注经济利益而忽略长期聚居在城中村的农民工们。 四、推进人口城市化的基本思路 （一）户籍改革的思路 要从根本上解决我国半城市化问题，则必须在制度层面上来一次大的革命，即从体制 改革入手，消除户籍等城乡分割的政策和对农民工的歧视。但是，目前我国城乡收入和福 利差距非常大，因此如果立即取消户籍制度，则将导致大量人口涌入城市，城市的基础设 施和公共服务体系将会崩溃。因而，推进户籍制度改革要求首先消除城乡公共服务的差距。 从理论上讲，消除城乡公共服务差距有三条途径：1.取消各种城市居民享有的优惠待遇， 但这样会遭到城市居民反对；2.给农民工以所在城市的市民待遇，会导致农民工向公共服 务水平较高的城市集中，但是并没有从根本上消除城乡差距；3.由中央政府提供基本公共 服务，逐步提高留守农民和农民工的公共服务水平。 因此，户籍制度改革，需要逐步剥离户籍制度的福利分配功能，使其回归到管理职能 上。建立城乡统一的基本公共服务体系，即不使拥有城市户籍的人口享有特权，也不使进 入城市的农民工分享旧城市人的特殊利益，而是逐步提高农村公共服务供给水平，缩小城 乡之间公共服务的差距，最终实现基本公共服务均等化。 （二）土地制度改革 改革和完善土地产权制度、流转制度和征地制度，在解除土地对农民工市民化束缚的 同时，提高农民工合法的土地承包、土地流转和土地补偿收益，一定程度上有利于提高农 民工的市民化能力。土地制度改革的核心应是保障农民的土地权益，不应为了城市发展等 目的而侵犯农民的权益。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋 予农民的财产权利，无论他们是否还需要以此来作为生活的基本保障，也无论他们是留在 农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。尊重和保护农民以土地为核心的财产权利，使农 民带着这些权利进城，也可以依法自主地流转或处置这些土地。这不仅可以让转移进城的 农民进退有路、更有底气，还有利于规范发展农村的土地承包经营权流转市场，促进适度 规模经营，提高留乡务农农民的收入。一种可能的方案是“土地与户籍制度联动改革”， 基本思路是，让那些在城市里长期居住和工作且不愿意回到农村的农民能够将其在老家宅 基地对应的建设用地指标转让给其就业所在城市，作为城市扩张的用地指标，而家乡则相 应增加农业用地保有量。这样，城市政府为获得用地指标，有可能向农民工提供相应的基 本公共服务。 （三）中央政府、城市政府事权的合理划分 由地方政府提供基本公共服务，具有信息快、反应灵敏、效率高和支付链条短等特点。 在基本公共服务供给过程中，地方政府不仅是执行，也参与部分决策；不仅需要对上负责， 也需要对下负责；不单是被动地接纳任务，也可以通过政府间有效的竞争，弥补中央政府 在基本公共服务方面的不足。而中央政府可以通过统一和差异化的政策，从社会公平正义 出发，通过提供大体一致的基本公共服务，同时强化对欠发达地区的政策倾斜，来达到基 本公共服务的均等化。 我国的人口流动，不仅表现为城乡之间的流动，更表现为跨省的流动。省级政府和城 市政府都没有动力去为农民工提供基本的公共服务。因此，推动城乡基本公共服务均等化 的主体应该是中央政府。中央政府应调整财政体制，加大对农村基层政府的转移支付力度， 基层政府的财权与事权相匹配。城市政府应在以下几个方面做出突破：打破劳动力市场分 割，增加农民工收入；促进社会融合，帮助农民工更快地融入城市；深化住房制度改革， 降低安家成本；降低住房价格，提供保障性住房，降低农民工市民化的经济成本等。 五、小结 李克强同志曾指出，推进城镇化的核心是人的城镇化，其根本目的是造福百姓和富裕 农民。城镇化不能演变为“造城”运动，要将城镇化的重点从产业和土地转移到让农民工 融入城镇上来。在半城市化背景下，盲目推进城市化，大搞建城运动，会加剧目前城市化 过程中所面临的问题，不利于我国经济社会的长远发展。 由于户籍制度、城市偏向的资源配置政策、农村土地制度等的制约，我国城市化面临 着城乡劳动力市场分割、农民工收入水平低、农民工在城市面临社会融合难、农村留守儿 童多等诸多问题。我国的城市化过程中出现了半城市化。户籍制度是产生半城市化的制度 根源，直至现在，户籍制度改革并未获得实质性的进展，尽管有些城市放松了落户条件， 但对大多数来自农村的劳动力而言，这些条件仍然难以达到。在城乡公共服务水平差距过 大的情况下，各个城市政府既缺乏足够的动力、也缺乏足够的财力来为农民工提供和拥有 城市户籍的城市居民相同的公共服务。城乡差距越大，特别是城乡公共服务差距越大，户 籍制度的改革受到的阻力就越大，户籍制度改革就越难进行。 在城市政府不愿给农民工提供公共服务的背景下，中央政府应该重新定义与地方政府 的财权事权划分，从社会公平正义出发，提供城乡一体化的基本公共服务，同时强化对欠 发达地区的政策倾斜。逐步提高农村公共服务供给水平，缩小城乡之间公共服务的差距， 最终实现基本公共服务均等化。使户籍制度与公共服务提供剥离开来，回归公共管理职能。 另一方面，要建立与完善土地流转市场机制，解决农业剩余劳动力在向城镇迁移进程中的 利益损失问题，消除进城务工农民的后顾之忧。 参考文献： 1Henderson，J.Vernon，2009，“Urbanization in China：Policy Issues and Options”，Report for China Economic Research and Advisory Programme. 2蔡昉，都阳，王美艳户籍制度与劳动力市场保护J.经济研究，2001，（12）： 41-50. 3陆铭.玻璃幕墙下的劳动力流动 制度约束社会互动与滞后的城镇化J.南方经 济，201l，（06）：23-37. 4陆铭，陈钊.为什么土地和户籍制度需要联动改革一 基于中国城市和区域发展 的理论和实证研究J.学术月刊，2009，（09）：78-84. 5王美艳.城市劳动力市场上的就业机会与：工资差异 外来劳动力就业与报酬研 究J.中国社会科学，2005，（o 习：36-46. 6王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究J.社会学研究，2006，（05）： 107-122. 7万向东.农民工非正式就业的进入条件与效果J.管理世界，2008，（01）：63-74. 8田丰.城市工人与农民工的收入差距研究J.社会学研究，2010，（02）：87-105. 9杨云