发展小城镇是绵阳加快城镇化道路的重要途径

摘 要 发展小城镇是绵阳加快城镇化道路的重要途径，通过城市化的发展可以实 现区域协调发展、城乡一体化的关键。小城镇的优越性是众所周知的。它有利 于在一定经济区域内合理均衡地配置生产力，有利于带动农村经济的发展，能 够使城市生活方式的优越性同小城镇生活环境的优越性完美地结合起来。近郊 小城镇由于其独特的地理位置条件和较完善的工农业基础，成为城市与郊区有 机的结合点。在这个结合点上，大城市的经济优势得到了进一步的拓展，小城 镇的资源、人力和环境优势成为城市发展的良好基础。所以说在城市发展的过 程中，近郊小城镇的发展将起到非常重要的作用。本文结合笔者自已的工作经 验，对现阶段绵阳市中心小城镇在城市规划方面的特殊性及存在问题进行了分 析，探讨了产业布局及工业用地规划建设、住宅区建设对中心小城镇建设的影 响，研究了小城镇资源优势和特色营造、公共服务设施建设等方面的问题并对 其发展趋势进行了预测，对今后绵阳市小城镇规划建设及相关政策的调整提出 了建议。为增强绵阳市小城镇的发展后劲、促进本市小城镇经济和社会的可持 续发展、制订绵阳市小城镇规划标准和领导者的科学决策等，提供了基础数据 和技术支持。 关键词：绵阳市；小城镇规划；城镇化 Abstract The development of small towns is an important feature of Mianyangs urbanization road, is the key to realize the coordinated development of regional, urban and rural integration. The superiority of small towns is as everyone knows. It is conducive to the reasonable configuration of productivity in economic area, conducive to the development of rural economy, can make the advantages of city life style with the superiority of the small town living environment perfect combination. Suburban towns because of its unique geographical location conditions and perfect industry and agriculture base, become the city and suburban organic combination of points. At this juncture, big city economic advantage has been further expanded, the small town of resources, human and environmental advantages and become a good foundation for the development of the city. So in the process of urban development, the development of suburban small towns will play a very important role. This article unifies the author their own work experience, the particularity of the present stage Mianyang center of small cities and towns in urban planning and the existing problems were analyzed, discussed the industrial layout and industrial land, planning and construction, the construction of residential impact on the construction of small town center, research of small town resource advantage and characteristic building, public service infrastructure construction and other issues and to make a prediction of its development tendency, puts forward suggestions on the future of Mianyang city planning and construction of small towns and related policy adjustment. For the development, enhancement of small town in Mianyang city and promote the sustainable development of economy and society, the small town of the city to develop a small town planning standards and the leader of Mianyang city scientific decision-making, and provide basic data and technical support. Keywords: Mianyang city; small town planning; Urbanization 第一章 绪论 近几十年来，随着城镇化的发展，对于小城镇的规划有着十分重要的意义。 绵阳市郊区的小城镇在近几年来得到了快速的发展，在城镇发展的过程中，小 城镇的聚集功能、经济辐射功能和吸纳农村富余劳动力、带动农民增收这三大 功能得到了一定的发挥，小城镇对绵阳市的城市化建设做出了积极的贡献，积 累了宝贵的经验。党的十六大提出“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市 和小城镇协调发展，走中国特色城镇化道路”的方针，而城镇的发展处于动态 平衡之中，有序的发展才能可持续，为具体的规划和实施提供原则和控制框架， 必须建立较长远的概念性规划与近期建设规划相结合的观念，城镇的功能可以 随着发展不断补充和完善，使小城镇沿着可持续的道路健康发展。但在发展过 程中也存在一些问题,诸如城镇规模小、聚集程度低、中心镇发展速度放缓、土 地利用效率低、用地布局不合理、城镇建设缺乏特色、无序竞争等。 发展小城 镇，促进农村城镇化进程是实现绵阳国城镇化战略的重要途径之一。绵阳市作 为四川省内第二大工业城市，特别是近几十年工业化的发展，让其受到受前几 年“以工兴镇” 、以工业化带动城镇化的发展思路影响，其发展问题已逐渐凸显， 马上着手总结其发展问题及提出相对应的规划对策显得非常重要，也非常有必 要。 第二章 小城镇及小城镇规划概述 一、小城镇的概述 （一）小城镇范畴的界定 科学地讲，小城镇指的是一种正在从乡村性的社会向着多种产业并存的现 代城市转变中的过渡性社区。它介于城乡之间，地位特殊。归纳起来，对小城 镇概念的理解可以有狭义和广义两种。广义的小城镇包括了 20 万人口以下的未 设市的大城镇、国家批准的建制镇、尚未设镇建制的乡政府所在地的集镇（乡 集镇）和纯属集市贸易的集镇。狭义的小城镇包括县城以下建制镇和集镇。镇 和乡是同级行政单位，区别在于规模的不同，包括总人口、非农业人口、街区 规模、其他经济社会指标等。镇的规模大，人口多，非农业人口比率高、工商 业发达。所以说建制镇是乡村一定区域内政治、经济、文化和生活服务的中心。 （二）小城镇的地位与作用 小城镇一般都是农村的集贸中心,发挥着对农牧副产品的收购、集中和转移 分散的作用;同时又对农业生产资料组织供应、工业消费品批发、零售和农牧副 产品交易起到了中心作用。发展小城镇有利于人力资源、科技资源、信息资源、 土地资源和社会资金等各种社会资源的聚集和合理有序流动;有利于推动和加快 农村经济结构战略性调整,扭转城乡间生产力布局不平衡、不合理的状况,对改善 投资环境,拓展投资渠道,有效吸纳和利用社会资金,发展乡镇企业,推进农业产业 化经营,发挥着基础性作用。同时由于城乡经济、市场的繁荣,城镇居民和农民收 入的增加,将刺激和带动农村消费需求的增长,推动城乡生产和消费需求的良性循 环。 二、小城镇规划的概述 （一）小城镇规划的有关概念 所谓的小城镇规划是指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职 能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。 根据建设部颁布的城市规划编制办法 ，在城市总体规划纲要阶段，即应原则 确定市域城镇体系的结构和布局。市域和县域城镇体系规划的内容包括：分析 区域发展条件和制约因素，提出区域城镇发展战略，确定资源开发、产业配置 和保护生态环境、历史文化遗产的综合目标；预测区域城镇化水平，调整现有 城镇体系的规模结构、职能分工和空间布局，确定重点发展的城镇；原则确定 区域交通、通信、能源、供水、排水、防洪等设施的布局；提出实施规划的措 施和有关技术经济政策的建议。 （二）小城镇规划的特性 小城镇规划主要包括以下三个方面的特点，一是强调以人为本，农村居民 的市民化。 规划提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过 实施差别化的落户政策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及 其家属逐步转为城镇居民。通过实施居住证制度，使在城镇就业居住但未落户 的城镇常住人口能够享受相应的城镇基本公共服务。二是强调四化同步，就是 要深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化同步发展。工业化 是发展的动力，农业现代化是发展的根基，信息化为发展注入新的元素和活力， 城镇化是一个载体和平台。新四化相辅相成，融合互动，从而推动现代化建设 的进程。三是强调优化布局，就是要以城市群为主体形态，促进大中小城市和 小城镇协调发展。 规划提出，在中西部资源环境承载能力较强的地区，要培 育发展若干新的城市群，引领国土空间的均衡发展，培育区域新的增长极。随 着一些特大城市人口规模与综合承载能力的矛盾在加剧，需要进行有效的调控。 在发挥中心城市辐射带动作用的同时，要加快中小城市的发展，有重点地发展 小城镇。 城镇不是孤立的，它处在一个城镇体系的网络之中并受这个体系的制约。 而对于利益的追求是各个镇共有的现象，为了一个有吸引力的项目，若干个镇 之间会展开激烈的竞争，各镇可能争相开出比别的镇更优厚的条件，如地租价 格的优惠和各种税费的减免等，这样不仅直接导致土地收益的流失，导致相邻 企业间缺乏协作，降低了土地使用的效率，与此同时，粗放经营和低效率又导 致了以量取胜，盲目的扩大建设用地，进而导致土地利用结构的不合理和浪费。 小城镇的规划要有区域观点，要根据城镇体系的特点，明确城镇在城镇体系中 的地位和作用，协调不同城镇间的相互关系，明确不同城镇不同的性质与发展 方向，使各镇之间由相互竞争转变为相互协作、协调发展。进而合理的预测其 发展规模，安排功能布局。 第三章 绵阳市的小城镇规划的现状 绵阳市下辖两行政区（涪城区、游仙区） 、七开发区（高新区、科创园区、 农科区、经开区、仙海区、游仙经济试验区、金家林区）六县（三台县、盐亭 县、梓潼县、安县、北川县、平武县） ，并代管江油市和四川绵阳市政府科学城 办事处。全市现有乡镇建制 276 个，其中乡 133 个，镇 143 个，农村村委会 3370 个，村民小组 26867 个，城市街道办事处 19 个，城镇社区居委会 388 个， 居民小组 2121 个。幅员面积 2 万平方公里，辖 9 个县市区，总人口 540 万。 城市建城区面积 103 平方公里，城区总人口 106 万。为了适应社会发展的需要， 满足绵阳市的广大人民向小康迈进的迫切要求，绵阳市政府确定了“以镇招商， 以商带农”的发展思路，将其作为小城镇发展的战略指导思想。根据资源条件、 区位优势，提出了建设“特色化的小城镇”的重要项目建设计划，打造“宜居、 宜业”的文明古镇，把镇区建设成集文娱、餐饮、商业、工贸为一体的现代化 小城镇，目前全镇已形成了“东林、西养、南果、北菜、中市场的农、牧、贸 全面发展格局，实现产业多样化。 一、规模逐渐扩大,实力明显提升 近年来,随着城镇发展的浪潮的推进，绵阳市小城镇建设呈现较快发展势头。 绵阳市郊区的小城镇及市郊区城市化的重要据点，同时随着绵阳市设近年来急 剧的膨胀城市郊区化的进程也正在加快进行中，而这些小城镇尤其是近郊小城 镇正是郊区化过程中城市疏解人口的重要接收地，城市化和郊区化这两种进程 和矛盾同时集中在了小城镇中，因而给这些小城镇的建设也带来了相当程度的 特殊性。2013 年底, 绵阳市建制镇 36 个,占全市乡镇总数的 46.2%;行政区域总 面积 2071.81 平方公里,占全市的 41.5%,平均每个建制镇行政区域面积 57.55 平 方公里;镇区占地面积达到 19106 公顷,平均每个镇镇区占地 530.7 公顷; 总人口 185.24 万人,占全市的 40.4%,其中:5 万以上人口的镇 18 个,占 50%;3 万以上人口 的镇 35 个,占 97.2%;镇区总人口达到 53.13 万人,平均每个镇镇区人口达到 1.48 万人。2009 年,全市 36 个建制镇实现财政总收入 7.42 亿元,占全市 78 个乡镇财 政总收入的 59.6%;平均每镇实现财政收入 2060 万元 ;居民储蓄存款余额达到 130.26 亿元,占全市乡镇的 61%;固定资产投资完成额达到 238.5 亿元,占全市乡 镇的 55.8%。从人均水平看,36 个建制镇的人均财政收入为 400.32 元,是全市乡 镇平均水平的 1.3 倍;人均居民储蓄存款余额 7032 元,是全市乡镇的 1.18 倍; 人均 固定资产投资完成额达到 1.3 万元,是全市乡镇平均水平的 1.02 倍;36 个建制镇 的农民人均纯收入大都高于全市平均水平,其中 7000 元以上的镇 14 个,占建制镇 数量的 38.9%。 二、企业不断增加,集聚效应扩大 小城镇是农村政治、经济、文化和生活服务的中心,是城乡商品、信息、技 术传递和经济交流的桥梁和纽带,加快小城镇建设是农村发展的大战略,只有先 行发展小城镇,使城市人口郊区化、农村生活城镇化、城乡发展一体化,才能更 好地推动农村各项事业的发展,全面建设小康社会。绵阳市为了促进整个城镇化 的发展，政府确定了引入企业发展战略，通过对中心小城镇引入企业，从而能 提高小城镇的集聚效应，从而稳定小城镇。2013 年底,36 个建制镇的企业数达 到 32450 个,占全市乡镇的 70.7%;平均每个乡镇拥有企业 901 个,其中工业企业 533 个。企业从业人员数为 41.97 万人,占全市乡镇的 60.1%;企业上交国家税金 16.21 万元,占全市乡镇的 47.4%,企业人均上交税金为 1429.5 元,是全市乡镇平 均水平的 2.31 倍;从事二、三产业的人员比重为 34.4%,是全市乡镇平均水平的 1.1 倍。乡镇工业特别是第三产业的快速发展,为农村富余劳动力转移提供了较 大的就业空间,也成为吸纳外来劳动力就业的主要渠道。36 个建制镇为外来的 10.23 万人提供了就业岗位,外来从业人员占其从业人员的比重达到 9%,比全市 乡镇外来从业人员比重高 3.6 个百分点。为加快小城镇建设步伐，绵阳市政府 以“小城镇、大战略”为指导，把小城镇建设作为新农村建设的一项重要内容 和树立乡镇形象、推动经济发展，造福人民群众的一项战略举措来抓，本着 “因地制宜、适度规模、突出特色、完善功能、辐射带动”的原则，科学编制 小城镇总体规划，对镇区绿化、道路、供排水管道、供电、镇直单位及居民区 建设等项基础设施进行全面规划设计。 三、基础建设迅速,功能不断完善 目前,全市小城镇中具有一定规模且管理较规范的集贸市场有 151 个,平均 每建制镇有 4.2 个市场。同时,小城镇的服务功能逐步增强。绵阳市政府按照综 合开发、集约用地的思路，依据国家村镇规划建设标准和小城镇发展要求，严 格遵循实施综合开发和集中成片建设的原则，从而确定了小城镇建设与管理的 发展新格局，高起点规划以南环路、西环路、东环路、北环路居民住宅区，鼓 励农户到小城镇建房定居，并出台了农民到小城镇建房定居，纳入城镇化管理， 但原土地承包关系、行政隶属关系不变等优惠政策。 2009 年底,全市 36 个建制镇的 933 个行政村全部实现了村村通电、通电话 和通公路;通有线电视的村 434 个,占 46.5%;247 个村实行了垃圾集中处理,占 26.5%。特别是进入全省社会经济综合实力百强的建制镇,镇区不仅有完善的基 础设施,街道宽敞,绿化整洁,并建有高品位的镇区中心花园和公共绿地,为镇区 居民提供了理想的居住、娱乐休闲环境。2009 年底,36 个建制镇平均每镇拥有 各类学校、幼儿园和托儿所 28.3 个,农技推广服务人员 27 人;医院和卫生院(所)平 均达 1.8 个;敬老院和养老院平均 2.8 家;平均拥有影剧院、文化馆(站)、图书 馆(室)4.5 个。2009 年底,全市 36 个建制镇平均每镇参加农村新型合作医疗人 数达到 4.31 万人;36 个建制镇参加农村社会养老保险人数合计达到 6.64 万人。 部分小城镇在镇区还建设了体育中心、公共绿地等设施,在物质生活得到满足的 同时,群众的精神生活也不断丰富起来。 第四章 绵阳市的小城镇规划方面存在问题及原因分析 一、绵阳市的小城镇规划方面存在问题 （一）城镇规模偏小，集聚能力不强 通过以上的分析可以看出，通过相关的研究绵阳们发现，小城镇的镇区人 口要达到 3 万人以上，才能较好发挥集聚、辐射功能，否则会造成基础设施成 本高、效率低，第三产业难以发挥等问题。绵阳市作为传统农业大市，同时绵 阳市处于西部地区，小城镇建设起步相对较晚，规模不大，发展较为缓慢。目 前，绵阳市共有建制镇 739 个，建成区总人口 1398 万人，其中县市区政府所在 地建制镇 45 个、人口 542 万人；一般建制镇 694 个、人口 855.9 万人。就建制 镇建成区人口规模而言，人口规模较大的建制镇相对较少，人口规模较小的建 制镇相对较多。除城关镇以外，一般小城镇镇区人口在 3 万人以上的仅为 46 个， 仅占建制镇总数的 6.22%。由于规模普遍偏小，产生了小城镇功能不全、基础 设施落后、辐射能力不强等一系列问题，难以满足小城镇发展的要求。由于城 乡发展的二元制结构，导致绵阳市的总体规划没有将这些中心镇纳入其中，各 中心镇各自为政、盲目发展，中心镇之间、中心镇与区县中心与市区缺乏整体 上的协调与呼应。在实际工作中，城镇性质和发展方向的定位由中心镇的相关 部门确定，使得在实际的发展中，盲目开发近期能带来较高收益或较快改变城 镇面貌的产业，追求政绩、追求税收和财政收入的增加。在这些中心镇的功能 定位中，没有结合城镇的资源优势和特点进行综合考虑，大部分近郊的城镇将 房地产业作为了主导产业，几乎所有的中心镇全都将各类工业作为了城镇发展 的主导产业。 在小城镇的发展中由于缺乏从城市角度综合的协调，小城镇的经济发展往 往以自绵阳为中心，缺乏同周边地区城镇的紧密联系与互补，城镇之间盲目竞 争，各个城镇的发展方向、发展目标往往相同或相近，这不仅导致城镇间的恶 性竞争，同时也带来了用地结构的不合理和城镇特色的缺失。 （二）投入严重不足，基础设施落后 截止到 2011 年底，绵阳市建制镇城镇供水普及率为 82.96%（全国 79.8%） ， 城镇燃气普及率 47.51%（全国 46.1%） ，人均道路面积 12.5 平方米（全国 11.7 平方米） ，排水管道密度 5.18 公里/平方公里（全国 5.03 公里/平方公里） ，污 水集中处理率 9.69%（全国 8.5%） ，生活垃圾无害化处理率 7.70%（全国 6.4%） ， 这些指标在中部六绵阳市来看部分是领先的，也略高于全国平均水平，但与广 东、浙江、江苏等发达绵阳市份比起来，还有较大差距。这些发达地区，小城 镇人均道路面积达到 13 平方米以上，供水普及率达到 85%以上，污水处理率都 达到了 50%以上。通过调查分析，绵阳市小城镇基础设施建设滞后主要有三个 方面原因： 一是政府投入严重不足。目前全绵阳市除极少部分乡镇有产业支撑财力相 对宽裕外，绝大部分乡镇财政仅能保证公教人员工资，无力投入基础设施建设。 基础设施健全是衡量城镇化建设质量和水平的重要标志,是保证城镇各项功能正 常运行的基本条件。但对于我市而言,由于各地用于小城镇基础设施建设的投入 明显不足,导致小城镇基础设施发展滞后,区位优势和自然优势得不到有效发挥, 制约了建制镇经济的发展。 二是现行财政体制的制约。2012 年绵阳市实行“镇财县管”后，由于县级 政府本身财政就入不敷出，很难加大投入支持小城镇的发展。虽然大部分县市 区都执行了税收超额返还制度，但具体返还额度由上级政府制定，比例很低， 很多地区都是返还国税年增加额的 6%，地税全部上交。由于小城镇经济实力差 异大，很多乡镇并不能完成超额税收并获得返还。此外，土地出让收入也由县 级财政管理，返还比例同样很低，如横沟桥镇 2013 年土地交易额约 3000 万元， 返还不到 200 万元。 三是建设模式比较单一。目前全绵阳市只有少数乡镇如沉湖镇、龙泉镇、 武柏泉镇等采取政企共建模式，吸引一些社会资本来参与城镇建设，绝大多数 小城镇的建设仍然靠政府投入，没有形成市场推动的工作机制，建设模式单一。 小城镇建设长远规划布局有的已经到期,有的指导思想还比较滞后,一些小城镇 规划水平低,布局不尽合理,习惯于沿袭旧习惯,搞马路经济,沿公路发展,这样不 仅加大了城镇基础设施建设的难度,而且也加大了环境治理的困难,影响城镇环 境的整体外观;镇与镇之间规划类同,特色不够,尤其没有充分发挥与挖掘具有良 好自然和历史文化旅游资源的小城镇;规划缺少现代化、城镇化的运作理念,导 致小城镇布局分散、规模过小、城镇建设脱离区域发展的基础与要求;小城镇规 划的实施和管理缺乏应有的法规性,容易出现随领导变动而变动的现象,其结果 必然造成资源的严重浪费。同时,耕地占用不合理、污染环境项目还比较多的问 题仍然存在。传统的、分散无序的开发建设模式一定程度上影响着小城镇的健 康发展。 四是公共服务体系不健全,城镇吸引力急需提高。目前,小城镇的社会保障 体系还不健全,制度尚不规范,保障的标准较低而且覆盖面窄。随着小城镇吸纳 外来人口的增加,外来人口在享受当地政府提供的社会服务时也很难得到平等对 待,一些保障服务措施还局限于本地户籍人口以及主要面向企业家和投资者。数 量逐渐增加、比例不断提高的外来打工者在为本地创造财富的同时,自身的各项 利益却得不到有效保障,影响到乡镇基层的稳定,更严重影响着小城镇的健康发 展和农村劳动力向城镇的转移。 （三）规划水平不高，城镇管理缺位 小城镇规划是建设和管理小城镇的基本依据，是实现小城镇经济和社会发 展目标的重要手段。绵阳市从 2005 年底启动新一轮小城镇规划编制，截止到 2009 年底基本完成。但总体来看，相当一部分小城镇规划的编制水平和质量不 是太高，缺乏区域性的视野和统筹考虑，科学性和前瞻性不足，不能适应当前 社会经济快速发展的需要。2013 年，绵阳市委绵阳市政府出台了关于加快推 进新型城镇化的意见 ，对小城镇尤其是中心镇和特色镇的规划编制工作提出了 更新更高的要求，但目前只有 1/3 的镇主动进行了规划修编，绝大部分镇还迟 迟未动。在规划管理方面，部分镇对规划不够重视，再加上管理机构缺失，先 建设后规划、边建设边规划、随意改动规划等情况时有发生，导致小城镇的总 体布局愈加凌乱无序。 二、绵阳市的小城镇规划方面存在问题的原因分析 综合以上对绵阳市的小城镇规划方面存在问题的分析，可以看出造成这种 问题主要有三个方面的原因。一是长期受到城乡“二元结构”影响，规划编制 中对城乡统筹发展的理念没有充分体现，导致规划缺乏科学性和前瞻性；二是 财政资金对于规划编制工作投入力度不够，规划编制经费得不到有效保障，在 小城镇乃至在县市一级，规划技术人才都非常缺乏，因而不能及时根据城镇发 展的需要调整、修改规划；三是小城镇规划建设管理机制不健全。绵阳市乡镇 综合配套改革后，小城镇规划建设管理机构被取消，现在对小城镇建设管理大 多是以“服务中心”这种中介组织形式出现，只能提供咨询，没有行政管理职 能和执法权限。而城镇规划建设管理是一种政府职能，在管理缺位的情况下， 城镇规划无法顺利实施，城镇建设无法有序进行。 1.思想不新。小城镇建设乏力的根本制约因素之一在于人们思想观念的落 后。从现实情况来看,绵阳市在推进小城镇建设过程中,普遍存在认识不足、重 视不够、观念不新的现象。对经营城市的理念认识和理解不深,缺乏创新与激情,在 思想上过度依赖于上级政府的政策和资金扶持,思路不够开阔,思维较为教条,这 从根本上制约了小城镇的建设与发展。 2.定位不准。通过了解,绵阳市小城镇规划普遍存在着规划不细、定位不准、 水平不高等问题,主要表现在:一则城镇规划未与土地利用总体规划相结合。导 致城镇规划无法实施,一旦实施,即造成违反土地政策;二则城镇规划与实际脱节。 由于规划设计单位对当地情况缺乏深入调研,对所规划乡镇的自然资源、人口环 境、发展历史等浅尝辄止,不甚了解,甚至生搬硬套,最终导致城镇规划“千镇一 面”;三则城镇规划缺乏执行力。当前绵阳市的小城镇规划工作由于缺乏相关法 律法规的保障,随意性较大,且缺乏强制力,执行力弱,使城镇规划往往流于形式, 形同虚设,对当地的城镇建设指导意义不大;四则规划功能区不明确,品味较低。 现有的规划仅仅在现状的基础上稍加修改,不能大胆创新,高标准、高起点规划, 造成规划的老城区功能区不明确,杂乱无章;新城区品味不高,依然是庭院式的建 设模式居多,不仅难以提高档次,还造成大量土地浪费。 3.产业不强。小城镇的发展,离不开人口的集聚。只有聚集了大量的人员, 才能带来生活用品的需求,住房的需求,文化产品的需求,才能为小城镇发展提供 基础和保证。而人口的集聚,又离不开产业的发展,只有产业发展,才能吸引大批 农民工离土离乡,进镇务工就业、居住和生活,从而推动小城镇的不断发展。近 年来,绵阳市周边小城镇的产业虽有所发展,但是,依然是工业发展缓慢、二三产 业比例低、农民就业难。因此无法集聚人气、解决就业,造成城镇化步伐缓慢。 如:据农村住户调查资料显示,2013 年全市农民人均工资性纯收入中,从本地企 业劳动得到的人均收入为 296.58 元,比上年下降 10.3%;在农民家庭经营纯收入 中,来自第二产业的人均收入 172.29 元,同比下降 28.2%。这从一个侧面反映了 绵阳市小城镇的企业发展状况不理想。第三,乡镇企业产业结构、产品结构层次 低。从绵阳市乡镇工业的结构来看,传统产业所占比重高,新兴产业和产品所占 比重少。产品质量差、档次低,产品结构调整滞后于市场需求结构的矛盾比较突 出。 4.人才匮乏。再好的思路与规划都要人去做,而人才的极度匮乏同样制约了 小城镇建设工作的创新及有序开展。目前,基层条件差、待遇低、工作忙、升迁 难,不能吸引优秀的人才到农村投身小城镇建设,管理人才以广大基层干部为主 体,而一些优秀的干部往往又被选拔进入上级政府机关或部门,这样就造成了基 层城建工作少人干、无人干的现状。加之乡镇党政机构严格控制新进人员,造成 无源头活水,因此极大地制约了小城镇建设的发展。 第五章 加强绵阳市小城镇规划建设管理对策建议 在对小城镇规划问题研究的过程中发现，城镇规划问题的存在的原因很复 杂，既有经济发展水平等客观条件的限制，也有由于政策、管理方面的主观偏 差的影响： 一、加强小城镇规划编制与实施 根据绵阳市委、绵阳市政府关于加快推进新型城镇化的意见，按“大 小多少”的城镇空间布局要求，抓好小城镇规划编制工作，强化规划的引领和 控制作用，重点是从区域协调发展的角度统筹城乡规划，明确小城镇功能定位， 突出“宜居宜业”和“服务三农”两大基本职能，强化“环境资源不能破坏、 历史文化不能摒弃，为农村服务不能丢掉”等基本原则和要求。首先要搞好小 城镇建设,思想观念是关键。各级政府一定要按照全市的主体功能和产业政策要 求,把小城镇的发展放在更高层次、更大范围重新审视。在工作中创新思维,学 会经营城镇,立足现有资源与优势,建立本地支柱产业。政策制定者,要站得更高、 看得更远、步子更大,要体现以人为本,一切从实际出发,在政策制定的过程中充 分考虑当地特点并充分尊重群众的意愿。在确定的过程中可以通过，一是以县 域为单位，编制镇村体系规划，逐步归并和减少村镇数量，合理确定城镇性质、 规模、空间发展形态，统筹安排各项城镇规划，区域性布置市政基础设施，促 进城乡协调发展。二是以县为单位，推进“一主一副一特”建设， “主”即城关 镇（主城区） ， “副”即重点镇（副中心） ， “特”即特色镇，重点优化和完善重 点镇、特色镇总体规划，重点镇按小城市标准建设，特色镇突出“差异竞争、 特色发展” 。三是抓好小城镇各类专项规划和控制性详细规划编制工作，强化规 划管理，促进小城镇健康、持续发展。四是抓好武汉城市圈城际铁路沿线规划 管理控制，按“一站一城”目标，加强沿线设站小城镇建设。 二、抓典型示范 针对绵阳市的现状，可以看出小城镇数量多、类型多，应将抓典型示范、 分类指导作为加快小城镇发展的主要抓手。从城关镇、口子型、特色型、城郊 结合型、港口型、资源型、工业型、生态型和城际铁路沿线区位型等不同类型 中选择 40 个左右有代表性的小城镇，采取“政府引导、市县主体、市场运作” 方 式，集中支持，重点投入，逐年打造一批发展领先、功能齐全、环境优美、保 障一体、宜居宜业，具有引领带动作用的示范小城镇。通过示范小城镇建设， 探索不同类型小城镇的有效发展路径和建设模式。同时，通过示范小城镇建设， 积极发挥典型示范和资金放大效应，形成“赶、学、比、超” 的建设热潮，逐步 提高小城镇建设发展整体水平。小城镇建设的规划,一要坚持融入大区域,突出新 特色。实践证明脱离区域发展目标的“小规划” 、 “小建设”是行不通的,要顺应 区域发展定位与趋势,对本镇建设进行科学定位,合理布局,依托并整合本地优势 资源,走特色兴镇、特色富镇之路。二要坚持规划、建设统筹,要采取市、县、乡 (镇)联动的方式 ,对所在行政区域进行城镇体系规划。各小城镇的建设,不能脱离 该区域总体规划而独自发展。只有这样,才能尽多地享有地域发展的优势,保证资 源利用的最大化。三要坚持依规实施。规划一经批准,就具有刚性,必须严格执行。 三、加强小城镇基础设施建设 对于绵阳市来说，通过以提高城镇综合承载能力、满足生产生活需要为目 标，以“提质扩容”为重点，着力推进小城镇基础设施建设。本着“缺什么、 补什么”的原则，着力抓好镇区道路、排水管网、污水和垃圾处理设施及园林 绿化建设。充分利用国家“十二五”期间加大对小城镇污水、垃圾处理设施建 设支持的契机，加快推进小城镇污水、垃圾处理设施建设。同时，要积极推进 城市公交、供水、燃气、污水和垃圾处理向周边村镇延伸，促进城乡基础设施 共建共享。 同时对于以景观生态资源丰富为特点经济有相对落后的一些城镇，针对其 急于发展经济的特点，