实现中的权利-困境儿童社会保障政策研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 实现中的权利:困境儿童社会保障政 策研究 摘 要：残疾儿童、家庭贫困儿 童、家庭监护缺失及监护不当儿童构成 困境儿童群体。当前，我国困境儿童的 发展权在从法律权利向现实权利转变的 过程中遇到了“ 保障性” 障碍，儿童福利 制度的不完善突显出来。与成人群体社 会福利目标主要体现为生存权的保障不 同，儿童社会福利救助是与其发展权积 极相关的，对于儿童而言，发展权是建 立在生存权基础之上的，由受教育权和 参与权保障的基本权利。加强困境儿童 社会保障工作，完善困境儿童的社会救 助体系是当前实现困境儿童权益保护的 现实路径。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中国论文网 /4/view-12890158.htm 关键词：困境儿童；儿童福利； 社会保障政策 作者简介：李洪波，男，研究员， 黑龙江大学法学院博士研究生，从事未 成年人保护法研究。 基金项目：国家社科基金一般项 目“农民工随迁子女平等接受教育研究” ， 项目编号：13BSH019；霍英东教育基 金会高等院校青年教师基金项目“农民 工随迁子女城市社会融入问题研究”， 项目编号：141090；黑龙江省教育科学 规划重点课题“ 农民工随迁子女学校生 活支持系统研究” ，项目编号： JJ131213014 中图分类号：D922.183 文献标 识码：A 文章编号： 1000- 7504（2017）02-0100-07 一、问题的提出 近年来，儿童受侵害事件频繁出 现并在社会上引起了广泛关注。而毕节 留守儿童自杀、南京幼童饿死等恶性事 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 件的发生，更是让“ 困境儿童 ”一词成为 弱势儿童群体的代名词迅速进入人们的 视野，备受社会各界和政府关注。相应 地，对困境儿童相关问题的探讨也成为 学术研究的热点。儿童作为未成年人， 理应受到来自家庭以及国家的更多的呵 护和关爱，他们更好地生存、发展、受 到保护不但是一个家庭应该承担的义务， 更是一 国家和社会义不容辞的责任。 而困境儿童作为儿童中的不幸群体，更 需要国家通过法律的途径建立健全受助 和保障体系，确保这一特殊群体的利益 可以得到来自国家的保护和救助。现实 中，我们看到我国针对儿童的有关立法 并不完善，如仅有未成年人保护法 预防未成年人犯罪法 义务教育法 等，有关儿童福利的法律法规散见于其 他法律中，没有制定一部完备的儿童福 利法，并未形成系统的、独立的儿童福 利法律体系。而儿童监护方面的规定则 依附于婚姻家庭法律法规当中，有关困 境儿童的法律法规以及规章制度更是不 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 成体系，尽管国务院办公厅发布了关 于加强孤儿保障工作的意见 （国办发 201054 号） ，国务院发布了关于 加强农村留守儿童关爱保护工作的意见 （国发201613 号） 、 关于加强困境 儿童保障工作的意见 （国发2016 36 号） ，对困境儿童的权益有了兜底性 保护，但是这些意见由于位阶底，难能 给予其法律上的重任。现实中，相关法 律的缺失使得困境儿童权益保护处于尴 尬境地。 在我国有关困境儿童的立法缺失 的情况下，困境儿童社会保障政策就显 得尤为重要。以南京幼女饿死事件为例， 幼儿父亲因吸毒在监狱服刑，母亲曾有 吸毒史，无业，经常几天不见人影，家 里断米是家常便饭，尽管社区警察和好 心邻居经常照顾两名幼儿，但却无法对 幼儿实行 24 小时监护。有好心人提出 送孤儿院，但由于目前我国只有父母双 亡的未成年人、残疾儿童、弃婴才能进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 入体现国家监护制度的儿童福利院，其 他未成年人还无法获得国家的监护。1 这种有监护人但监护人没有尽到监护义 务的，无法送入孤儿院也无法获得特殊 救助。这就在社会保障政策上为这类儿 童获得国家救助设了一道“关卡” 。事件 发生在国发201636 号意见发布之前， 由于法律和政策的缺位，使得这两名幼 女无法及时获得救助而发生惨案。根据 国发201636 号意见， “困境儿童包括 因家庭贫困导致生活、就医、就学等困 难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、 护理和社会融入等困难的儿童，以及因 家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗 弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安 全受到威胁或侵害的儿童。为困境儿童 营造安全无虞、生活无忧、充满关爱、 健康发展的成长环境，是家庭、政府和 社会的共同责任”2 ，意见进而提出坚持 家庭尽责、政府主导、社会参与和分类 保障的原则，并对分类保障进行了细化。 “国务院的这个文件紧紧围绕困境儿童 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 生存发展需要，对困境儿童基本生活、 教育、医疗、监护和安置、福利服务等 各方面做了相应的政策安排。 ”1可以说， 这是目前我国针对困境儿童相应权利进 行保障的比较全面的政策安排，这些政 策能否贯彻落实是能否实现困境儿童权 益保护的基本要求。 当前，我国以发展权为核心的困 境儿童的基本权利在从法律权利向现实 权利转变的过程中遇到了“保障性” 障碍， 这就需要对现有社会保障政策进行全方 位解读，真正贯彻落实到位。儿童的生 存权、发展权、受保护权、参与权作为 国家的“最低核心义务 ”需要立即予以实 现。在国家为困境儿童提供保护性生活 条件，提供经济救助、教育支持、替代 监护的基础上，通过增强家庭的“保护 力”来促进“家庭尽责”，进而增加儿童 的福祉。 二、困境儿童社会保障是国家的 最低核心义务 我国政府一直致力于“织密社会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 保障的安全网” ，让困境儿童 “不哭”， 把“困境儿童保障作为社保兜底机制的 重要内容”，把困境儿童社会保障作为 国家的最低核心义务之一。 （一）中国儿童发展规划：从优 先到最大利益 发展权是基于弱者更好生存的权 利，它最早出现在 1969 年不发达国 家的发展权利报告中。发展权包括获 得食物权、身心保健权、受教育权、住 房权以及经济、社会和文化权利等诸多 要素。在已经被国际社会普遍认可的儿 童的四项基本权利中，发展权是其核心， 也是各国儿童福利政策的目标。从二十 世纪九十年代开始，我国政府已经制定 和实施了三个中国儿童发展规划纲要 ，其演进突显出对儿童发展权的保护。 在儿童发展问题上，我国从儿童 优先发展过渡到儿童利益最大化的原则， 充分表现了国家在儿童问题上的立场的 坚定。 九十年代中国儿童发展规划纲 要把重点首先放在“ 人口、计划生育 ” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 上。在“保护处于困难条件下的儿童” 中 还是把重点集中在残疾患儿的早期诊断、 护理、康复和教育工作上，把经济困难 儿童的救助还放在继续实施“希望工程” ， 帮助家庭经济困难的儿童就学的层面。 显见， 九十年代中国儿童发展规划纲 要作为我国第一部以儿童为主体、促 进儿童发展的国家行动计划，是参照世 界儿童问题首脑会议通过的儿童生存、 保护和发展世界宣言和执行九十年 代儿童生存、保护和发展世界宣言行动 计划的产物，对我国儿童权利的保护 还局限在生存权的基础上，还没有明确 提出“儿童优先 ”的原则。 新世 纪之初，流动儿童、留守儿童的保健、 教育、保护问题成为重大社会问题，侵 害儿童人身权益的违法犯罪行为时有发 生。在这一背景下， 中国儿童发展纲 要（20012010 年） 明确提出“儿童优 先”原则，提出了 “依法保障儿童生存权、 发展权、受保护权和参与权”， “优化儿 童成长环境，使困境儿童受到特殊保护” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 ，使我国困境儿童特殊保护上升到儿童 发展规划的高度。在这期间，我国政府 修订了预防未成年人犯罪法 未成 年人保护法 义务教育法 ，专门就留 守儿童和流动儿童问题进行了法律规定。 儿童的健康问题、教育问题、法律保护、 环境支持等被高度重视。此间，国外对 困境儿童的相关扶持策略也被介绍到我 国。比如美国的虐童预防中心关于减少 生活负担过重且有暴力隐患家庭对 35 岁儿童的侵害可能而采取的家访和亲子 关系训练；以及实施早期开端计划，为 03 岁低收入家庭提供婴幼儿早期发展 服务，为困境家庭孕妇提供孕妇产前健 康检查，并通过为父母提供可从事的工 作实现父母的经济独立；等等。这些策 略后来在我国关于困境儿童权益保障的 措施中有所显现。 中国儿童发展纲要 （20112020 年） 首次在“儿童优先” 的原则之上，提出儿童发展规划的“儿 童最大利益原则” 。通过创建儿童友好 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 型社会环境“ 建设普惠型儿童福利制度 ”， “拓展儿童福利范围、提升儿童福利水 平”，把儿童福利层次带到一个新的高 度。首次在“ 目标与策略措施 ”中提到 “儿童与福利 ”，明确要扩大儿童福利范 围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠 型的转变。新的儿童发展纲要敦促一系 列针对不同类型困境儿童社会保障内容 的政策出台，例如国务院办公厅关于 加强和改进流浪未成年人救助保护工作 的意见 国务院关于加强农村留守儿 童关爱保护工作的意见 ，以及综合性 的 务院关于加强困境儿童保障工 作的意见 。以“ 为贫困和大病儿童提供 医疗救助”为核心，提高儿童基本医疗 保障覆盖率和保障水平，以基本医疗卫 生服务为儿童的生命健康权实现护航。 纲要还特别强调了满足孤儿生活、教育、 医疗和公平就业等基本需求，提高孤儿 家庭寄养率和收养率，为以孤儿基本生 活保障为核心的，覆盖弃婴和艾滋病病 毒感染儿童在内的困境儿童基本生活国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 家保障奠定了基础。同时，也为其他困 境儿童通过低保或临时救助等方式获得 基本生活保障提供了基础。 （二）我国的儿童福利框架 第一层级是以 1989 年儿童权 利公约为代表的国际通行的儿童福利 政策。1991 年 3 月，我国政府签署儿 童生存、保护和发展世界宣言和执 行九十年代儿童生存、保护和发展世界 宣言行动计划 ，标志着我国政府正式 接受国际社会普遍认同的儿童福利理念 与儿童权利保障，并正式与国际儿童福 利事业接轨，制定和执行符合我国国情 的儿童福利政策，已经出台的三个中 国儿童发展规划纲要就是成果。 第二层级是遵照国际惯例和国际 儿童公约，由全国人民代表大会及其常 委会制定的儿童法，这是我国儿童福利 政策框架的核心。如 1991 制定、2006 年修订的中华人民共和国未成年人保 护法 ，明确通过家庭保护、学校保护、 社会保护和司法保护实现儿童的生存权、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 发展权、受教育权和参与权；1986 年制 定、2006 年修订的中华人民共和国义 务教育法使包括留守儿童、流动儿童 在内的困境儿童接受义务教育权利通过 “两为主”政策的合法化和义务教育的户 籍制分割的取消得以实现。 第三层级是国务院和国务院各职 能部门制定、颁布、实施的各类行政法 规、部门规章和政策规定。如 2015 年 的关于依法处理监护人侵害未成年人 权益行为若干问题的意见 ，标志着落 实儿童监护的国家责任进入操作阶段。 2016 年的关于加强困境儿童保障工作 的意见 ，在明确自身残障儿童、贫困 家庭儿童、家庭监护缺失或监护不当儿 童为“困境儿童 ”的基础上，形成家庭尽 责、政府主导、社会参与的困境儿童保 障工作格局。这使得我国儿童福利政策 从对“孤儿”的救助上升到对 “困境儿童” 的救助，是儿童福利政策的一个重要的 转折点。 第四层级是省、自治区、直辖市 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 人民代表大会和政府制定和执行的地方 法规、行政规定。例如 2016 年 6 月北 京市出台关于建立北京市困境儿童分 类保障制度的意见 ，在确定 5 类重点 保障困境儿童的分类扶持标准的基础上， 明确提出建立困境儿童生活费动态调整 机制，其生活费标准根据本市经济社会 发展实际和困境儿童生活需求适时调整。 2016 年 6 月山东省出台的关于加强农 村留守儿童关爱保护工作的实施意见 、 浙江省出台的预防和制止家庭暴力条 例等分别对不同类型的困境儿童社会 保障做出规定。 第五层级是最贴近儿童的市、区、 县及社区有关儿童福利服务的政策规定。 如北京市房山区先期组织实施了为期一 年的重大疾病和意外伤害保险项目试点， 对所有房山户籍 03 岁婴幼儿给予保 险年度 45 元的全额保费补贴，在婴幼 儿遭遇重大疾病、意外伤害等情况下， 可以获得 1 万至 5 万元的保险赔付或医 疗费用报销。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 三、社会保障为困境儿童提供保 护性与替代性服务 随着年轻一代对“ 执子之手，与 子偕老”“忠诚于婚姻”观念的质疑，以 及婚前性行为和婚内出轨的屡见不鲜， 传统的婚姻关系和家庭关系处于持续的 变迁中， “问题家庭 ”的出现和频繁的 “家 庭问题”使得一些机体健全的儿童陷入 生存和发展的困境，他们被家庭忽视， 食物、安全等基本需求得不到保障，是 事实上的“孤儿 ”，需要社会福利的救助， 提供保护性甚至是替代性的社会服务， 实现有效的监护，确保儿童身心健康地 成长。 （一）社会保障包括社区的特别 关注 在“南京幼女饿死事件” 中，社区 并未置若罔闻。然而，这个被社区了解 的家庭最终还是在社区的忽视中酿出了 悲剧。悲剧拷问儿童社会福利政策：除 了经济上的救助还应当包括什么？显然， 对困境儿童而言，社会福利是社区需要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 特别关注的首要问题。身处监护缺失或 监护不力家庭中的儿童，常常是事实上 的无人照顾儿童，他们需要社区的特别 关注。南京饿童事件不是个案，它只是 儿童遭受家庭暴力或严重忽视的恶性案 件中的一起，这样的儿童被家庭成员虐 待和忽视不能得到及时发现，也没有福 利机构对其施以保护，而监护人资格的 撤销更因为国家监护的缺位而无法实现。 为此，针对大量父母不依法履行监护责 任或滥用监护权对儿童虐待、严重忽视 等侵犯儿童权利的案件，在社区层面应 当设置有效的监督系统。通过强制报告 制度对特殊家庭中的儿童状况进行检测， 民政部门应设立儿童遭受暴力伤害举报 热线并向社会公布，广开发现路径，号 召邻居协助发现报告问题。 （四）发挥村（居）民委员会在困境儿 童帮扶中的作用 “在村（居）民委员会设立兼职 或专职儿童福利督导员” 是国务院 关 于加强困境儿童保障工作的意见的一 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 个亮点，也是实现困境儿童保障政策目 标的关键点。我国有 69 万个村（居） 民委员会，如果设立兼职或专职儿童福 利督导员政策能够落到实处，全国将有 不少于 69 万名工作在“ 最后一公里 ”的 儿童权利卫士，以负责困境儿童保障政 策宣传和日常工作为己任，全面排查、 定期走访及时掌握困境儿童生活、监护、 心理问题、疾病救助和就学等情况，同 时指导和监督家庭依法履行抚养义务和 监护职责，做到及时发现日常问题解决 问题，及时反映棘手问题防患于未然。 “在村（居）民委员会设立兼职或专职 儿童福利督导员” 是我国儿童福利走向 普惠化的保障机制起点，可以改变先前 由“有关部门 ”负责的含混状态，使困境 儿童福利问题有专人负责，责权明确， 推诿现象将得到进一步遏制。 结 论 困境儿童权益保障作为国家儿童 权益保障体系“ 木桶” 上的 “短板”，决定 了我国儿童权益保障的高度。尽管我国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 儿童权益保障体系不断健全，生存发展 环境进一步优化，但仍有很多儿童因家 庭贫困、自身残疾或缺乏有效监护，不 能健康安全地生活、快乐愉悦地学习并 取得成绩，不能获得良好的经济状况， 在体面的家庭和社区中生活。儿童的生 存和发展是衡量一个国家文明程度的重 要指标之一。 “评价一个国家的儿童福利 政策不仅要看福利是否落实到每一个需 要保护的儿童的身上，还要看红利 是不是能蚝 盖儿童的全面需求。 ”5 （P30）当前，我国困境儿童的发展权 在从法律权利向现实权利转变的过程中 遇到了“保障性 ”障碍，儿童福利制度的 不完善突显出来。与成人群体社会福利 目标主要体现为生存权的保障不同，儿 童社会福利救助是与其发展权积极相关 的，对于儿童而言，发展权是建立在生 存权基础之上的，由受教育权和参与权 保障的基本权利。加强困境儿童社会保 障工作，明确困境儿童基本生活保障的 内容和标准，提供支持性服务和补充性 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 服务实现困境儿童的医疗保障和教育保 障，通过保护性服务和替代性服务实现 履行国家监护责任，是实现困境儿童权 益保护的现实路径。 参 考 文 献 1 民政部就国务院发布的 关于加强困境儿童保障工作的意见 答记者问 ，载中国应急管理2016 年第 6 期. 2 Asbjorn Eide.“The Human Right to Adequate Food and Fredeom from Hunger”， in Food and Agricultuer Organization of the United States，The Right to Food：In Theory and Practice， Rome， 1998. 3 Henry Shue. Basci Rights：Subsistence，Affluence and U.S. Foreign Policy， Princeton University Press， 1996. 4 申素平： 教育法学：原理、 规范与应用 ，北京：教育科学出版社， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 2009. 5 周佳：处境不利儿童平等 发展权的社会保障研究 ，北京：北京 大学出版社；哈尔滨：黑龙江大学出版 社，2016. 责任编辑 李宏| Abstract： Disabled children， children of poor family， children lack o