日本学习塾规范发展中的政府行为

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 日本学习塾规范发展中的政府行为 摘 要：20 世纪后半期，尤其是 80 年代以后，日本政府在完善校外教育 相关法律法规的基础上，着手规范学习 塾的发展，明确将学习塾划分为服务产 业，由经济产业省监管、文部科学省指 导，并委托全国学习塾协会进行行业内 部管理。日本政府对于规范校外辅导机 构市场采取的措施对我国当下课外辅导 市场的治理有借鉴意义。 中国论文网 /9/view-12942635.htm 关键词：日本学习塾；规范发展； 影子教育；政府行为；课外辅导 日本中小学生在放学后、周末和 假期到学习塾参与补差辅导和升学辅导， 学习塾定期组织考试并公布学生成绩排 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 名，以督促学生和家长对学习辅导投入 更多精力。在日本，24%的小学生和 60%的 中学生参加过辅导， 约 70%的学生中 学毕业时接受过辅导1。国内外学者对 影子教育的研究既肯定其对学生学业 成绩和学习多样化与个性化的积极影响， 也提出其可能进一步扩大教育不公平2。 针对影子教育自由发展所带来的种种影 响，日本政府在日本影子教育即学习塾 的规范发展过程中做了很多工作。据经 合组织（OECD）近年来的报告显示， 校外培训对日本学生在国际学生评估项 目（PISA ）中成绩的提高起到积极作用， 特别是当日本学生参加校外培训的投入 从每月 2000 日元以下增加到每月 900010000 日元时，其 PISA 成绩提 高了 25%3。日本政府通过颁布法律法 规、进行行政监督、引导行业协会等手 段规范学习塾发展4。在政府努力的基 础上，日本学习塾的积极作用得到了最 大程度的发挥。 一、健全社会教育相关法律法规 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 教育法律法规为学习塾的规范发 展提供了法律依据，尤其是 21 世纪以 来， 社会教育法和教育基本法 的修订为学习塾的发展提供了法律保障。 经济法律法规对学习塾的发展做出了规 范和制约，劳动法律法规保障学习塾聘 用教师的权益。 （一）教育基本法律提供发展依 据 1949 年 6 月，日本政府颁布了 社会教育法 ，这是日本校外教育管 理的总法。 社会教育法对“社会教育” 的定义是：在学校教育课程之外举行的、 主要针对青少年和成年人的、有组织的 教育活动。该定义把青少年的校外教育 明确归类于社会教育，使得日本的校外 教育发展获得了法律保障，且从法律上 确认校外教育与学校教育处于并列发展 的地位，使校外教育走上了法制管理的 轨道5。进入 21 世纪后， 社会教育法 和教育基本法分别为学习塾的发展 提供了基本的法律依据。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 社会教育法第 3 条规定，国 家及地方公共团体必须依据本法及其他 相关法令的规定，通过配置社会教育所 必需的设施、举办集会、制作与发放资 料等，努力创设优良环境，以方便全体 国民能够利用一切机会和一切场所，自 主地根据实际生活需要提高文化教养水 平6。 社会教育法 还规定各督、道、 府、县等地方教育委员会事务局负责推 进社会教育工作，并对提供社会教育的 机构给予指导7。2006 年新颁布的 教育基本法第 3 条规定，任何个人 可以利用所有的机会在所有的场所学习 8。这项法律条款中提到的“ 所有的机 会”和“所有的场所”再次为学习塾的合 法存在和发展提供了法律依据。在 2013 年 6 月的内阁会议中，日本第二期教 育振兴基本计划提出了“保证多样主 体提供的学习机会、规范并提升其教育 质量”的相关意见，其实施内容包括教 师的研修和训练、教育内容改进等。9 （二）经济法规进行监管和制约 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 1986 年，日本公平贸易委员会事 务局对以学习塾产业为中心的教育产业 进行了调查研究，委员会在调研报告中 将教育产业明确分为两大类教育产 品与教育服务，学习塾属于教育服务 10。后又经过教育部门与经济部门的 一系列调查研究，在公立学校教育系统 之外的学习塾于 1988 年被明确划分为 服务产业，接受经济产业省的监管，因 此应该遵守相关的经济法规。 日本完备的市场准入和监管法律 为学习塾的健康有序发展提供了法律保 障。适用于学习塾的经济法律法规主要 有特定商业交易法 消费者契约法 公司法 法人税法 个人情报保护 法 不正当赠品及不正当表示防止法 等11。从这些经济方面的法律法规可 以看出，学习塾作为服务产业应该承担 相应的法律责任，履行相应的经济义务， 尊重服务对象的个人权益。违反经济法 律法规会受到相应的制裁，如特定商 业交易法明确规定了如果学习塾等服 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 务性产业损害消费者的利益，则应该接 受调整甚至被责令停业。 （三）劳动法律法规保障教师权 益 作为劳动者，学习塾教师的权利 应该得到保障，学习塾应当遵守保护劳 动者权益的相关法律法规。 劳动基准 法规定了劳动条件、工作时间、休假 时间、签订合同等内容；最低工资法 规定了最低工资、加班费用、工资交付 方式等内容；劳动合同法主要要求 事业主体应当与劳动者签订合法合同， 以书面形式将相关事项呈现出来；劳 动安全卫生法规定劳动者应当定期进 行健康检查；另还有民法 所得税 法等进行补充。日本全国学习塾协会 根据这些法律制定出保护学习塾教师的 安心塾工作认证制度 ，规范学习塾 聘用教师的行为。12 二、明确政府各部门的管理分工 （一）文部科W 省进行指导 文部科学省根据社会教育法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 和教育基本法的规定，对作为社会 教育系统组成部分的学习塾进行管理。 文部科学省分别于 1985 年、1993 年、 2002 年和 2008 年开展了中小学生校 外学习活动实态调查 ，收集数据并进 行分析研究，将研究发现反馈给政府和 社会各界。13 文部科学省通过中小学生校外 学习活动实态调查发现，日本参加学 习塾的学生比率呈上升趋势且明显低龄 化，文部科学省认为这不仅是由学校教 育促成的，还是家庭、社会、学习塾等 多方因素促成的14 。文部科学省在肯 定了学习塾的多样性和差异性之后表示， 不能对其全面否定或者一概而论，也指 出了过度参与校外学习可能带来的负面 影响。学校方面，文部科学省指出学校 教育应该关注学生的差异和对学生的全 面评价；家长方面，指出家庭教育能力 不足，提醒家长除了关注学生成绩，更 要关注学生成长；社会方面，指出过于 偏重学历的社会风气加剧了学校考试竞 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 争15。同时，文部科学省就以上问题 提出了改进建议。 （二）厚生 劳动省保障教师权益 随着进入学习塾工作的大学生越 来越多，学习塾教师与学习塾之间的纠 纷也随之增加，这既损害劳动者的权利， 也不利于学习塾行业的健康长久发展， 最终对中小学生的学习和成长也会产生 不利影响。2015 年 7-8 月，厚生劳动省 和文部科学省展开了一次对大学生入塾 工作情况的调查，12 月，厚生劳动省和 文部科学省发出了联合请求关于 学生工作的劳动条件的保证 ，依据劳 动法规向学习塾提出保障劳动者权益的 要求。16 2017 年 3 月 31 日，厚生劳动省 及文部科学省再次联名发出关于学生 工作的劳动条件的保证 ，结合相关法 律依据以更具体的事例说明了学习塾中 存在的损害大学生兼职教师利益的现象， 强调保障大学生兼职教师的利益17。 这两次联合请求的发布，有效地督促了 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 日本学习塾采取措施保障教师的权益。 （三）经济产业省监管教育服务 经济产业省根据经济方面的法律 规定，对作为服务行业的学习塾进行监 管。按照特定商业交易法的规定， 学习塾属于特定持续性服务，应当遵守 以下四点规定： 一是事业主体应当明 示机构名称、地址、财务、服务内容等 基本信息；二是禁止不正当劝诱和强制 买卖，明确价格和服务内容；三是广告 限制，必须声明服务相关的重要事项， 禁止虚假和夸大宣传；四是必须签订书 面合同18。根据 法人税法的规定， 注册为公司的学习塾作为企业法人应当 按规定缴纳法人税、事业税、所得税、 消费税等各项税款。个体经营的学习塾 需要在开业一个月之内前往政府及税务 署领取并填写表格，登记备案，开业后 每年前往税务署进行一次营业收入的 “确定申告”，缴纳相应的税款 19。根 据个人情报保护法 ，学习塾及其工 作人员应当对包括姓名、出生日期、联 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 系方式、家庭住址在内的学生信息进行 保密，保护学生权益。 （四）多部门合作治理 2003-2005 年期间，日本学习塾 发生了多起学生被伤事件，尤其是 2005 年日本东京一所学习塾发生了教师杀害 学生的事件，引起了巨大的社会轰动 20。日本内阁政府、警察厅、文部科 学省和经济产业省四部门召开联合会议， 成立了学习塾学生安全对策推进委员会， 并于 2006 年 3 月 16 日发表了学习塾 学生安全指导方针 ，该方针对学习塾 的交通安全、教师素质及其安全意识、 学习塾的环境和设施安全做出了详细规 定，确保参加学习塾学习的中小学生的 人身安全。21 三、委托全国学习塾协会进行管 理 经济产业省委托法人组织全 国学习塾协会专门管理学习塾市场。全 国学习塾协会成立于 1988 年，主要有 三大职责：制定行业准则并对学习塾进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 行认证和审查，评价学习塾的运营状况， 负责学习塾教师的认证和培训。 （一）认证与审查学习塾 1.第一门槛学习塾资质认证 全国学习塾协会制定学习塾业 认证制度认证基准 ，规定了认证制 度的目的、主体、范围和认证内容， 定全国学习塾协会认证学习塾的办学条 件、设施安全、广告宣传、保护消费者 信息等基本条件22 。该认证制度于 2011 年 10 月 10 日开始实施，并随着市 场变化更新，目前实施的是 2017 年 3 月 12 日的修改版。23 在日本国内经营 1 年以上的学习 塾可以申请认证，协会收到申请认证的 材料后，派出审查员和辅助职员开展文 件和实地审查工作，由判定委员会决定 学习塾是否通过认证，不合格者按照审 查反馈进行整改，合格后可再次申请认 证24。协会每年举行两次认证，学习 塾在每年 4-5 月和 9-10 月都可以提交申 请，通过认证后两年内认证有效25。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 学习塾业认证制度认证基准要求， 学习塾必须向消费者提供充分、准确的 信息，包括学习塾的基本信息和财务状 况，明确教学内容，并能以书面方式明 示以上内容；也要签订契约，明示合同 起止日期、交易金额以及中途解约等信 息；学习塾应该遵守全国学习塾协会的 安全措施规定，能够积极保障学生安全； 为学生和家长提供咨询服务；严格保护 消费者的个人信息。26 2.第二门槛安心学习私塾认 证 为保障学习塾教师的权利和学习 塾的健康有序发展，全国学习塾协会制 定安心塾工作认证制度 ，并于 2016 年 10 月 16 日起开始实施27。 安心塾 工作认证制度的认证主体是学习塾， 在日本国内经营 3 个月以上的学习塾可 以申请认证28 。能够按照劳动法规及 安心塾工作认证制度维护教师劳动 权利的学习塾可以通过认证并得到全国 学习塾协会授予的安心塾标志，每次认 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 证有效期为两年，认证内容可以根据规 定申请变更。期间如违反法律法规、认 证制度或违背认证时的经营范围，全国 学习塾协会视情况依据认证制度做出整 改、撤销认证标记的决定。29 安心塾的认证主要关注学习塾能 否保障教师的工作时间、休假方式、最 低工资、员工健康、信息安全等权利， 为教师提供安全放心的劳动保障30。 认证流程主要分三步：提交申请、协会 审查（审查员工作） 、协会认证（判定 委员会负责） ，审查员和辅助职员进行 实地审查并反馈给学习塾，学习塾进行 整改，最终由判定委员会结合学习塾的 材料和审查员的反馈判定能否通过安心 塾的认证31 。有意愿到学习塾应聘的 大学生和其他教师，可以根据学习塾是 否有协会授予的安心塾标志，决定是否 应聘和工作。 （二）把关学习塾教师 全国学习塾协会制定学习塾讲 师检定制度 ，主导对学习塾教师资格 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 的认证和对教师专业发展的培训工作。 协会主持学习塾讲师等级测试，以笔试 和技能测试为主要方式检定教师的知识、 技能和教学方法，主要内容包括教师是 否能激发或调动学习塾学生的学习兴趣 和动机，是否能以恰当的方式引导学生 明白教学内容，是否能引导学生保持学 习专注力，是否能感受到学习的快乐和 幸福。教师评定分为三个等级，教师 18 岁以上且具有实践经验均可报名参与检 定，等级检定不可越级，最高级别讲 师三级讲师必须通过协会设置的礼 仪测验。32 全国学习塾协会一方面主导学习 塾讲师的等级检定，为学习塾聘用教师 把好基本关，同时要求各学习塾在聘用 教师之前必须确认应聘教师的履历，通 过多轮面试后择优录取。成为学习塾教 师后，仍要按照协会规定和学习塾的安 排接受专业发展培训，增强教学技能和 知识储备，跟上时代变化，强化作为学 习塾教师的育人思想和安全意识33。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 根据学习塾学生安全指导方针 ，学 习塾教师还必须遵守相关规定，保护学 生安全和家长信息。34 （三） 规范商业行为 全国学习塾协会严格规范学习塾 的商业行为，尤其在学习塾费用和广告 宣传方面。全国学习塾协会通过学习 塾事业活动正当化的自主基准 学习 塾伦理及行动基准等制度对学习塾运 营中的商业行为进行规范，禁止虚假广 告，保障消费者利益，使学生和家长获 取更真实可靠的学习塾教学质量信息， 以便做出理智选择。为保障消费者利益， 禁止虚假广告和夸大宣传，全国学习塾 协会明确规定要实事求是地进行宣传， 在学习塾的补习质量和效果方面，禁止 使用“完全”“百分百”“增长分数”“全员合 格”等文字，也禁止在学习塾前冠以“ 全 国唯一”“最高”“ 最大”等头衔。35 四、启示 我国校外补习机构存在规模大小 不一、缺少数据信息、缺乏行业自律等 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 特点；同时其社会定位不明确，缺少具 体的法律规范，管理部门分工模糊。日 本政府对学习塾的引导和规范值得我们 借鉴。 （一）完善制度建设，健全法律 法规 政府应尽快出台从行业准入到运 行监管的一系列法律法规，为补习机构 的规范发展提供法律依据。 国家中长 期教育改革和发展规划纲要（2010- 2020 年） 中有如下规定：各级政府要 把减负作为教育工作的重要任务，规范 各种社会补习机构和教辅市场36。在 此类规定之后，仍需制订具有可操作性 的规章制度，为规范和治理工作提供明 确指导。 制定健全的行业准入制度，建立 配套的运行监管制度。第一，提高市场 准入门槛，对校外补习机构的办学条件、 收费标准、师资力量、设施安全划定基 准线，不达标的机构不能注册。第二， 在经营范围方面，划出清晰的界限，实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 际经营范围要与注册经营范围相一致。 第三，定期对已获得校外补习资格的机 构进行审查和再认证，对经营过程中出 现的不达标现象提出警告和责令改进， 经改进无效或拒不改进者可责令其停业。 第四，制定校外学习机构任职教师规范， 建立校外补习机构教师的资格认证制度 和培训学习制度。 （二）确定社会定位，明确管理 分工 校外补习机构仅仅是学校教育的 延伸，还是社会教育的一部分？校外补 习机构属于教育行为，还是商业行为？ 联合国教科文组织教育专家马克贝磊 认为，影子教育是指市场主导下具有经 济行为性质的课外辅导，但是影子教育 与其他商业行为不一样，校外补习不能 完全交由市场来调节，还应该接受教育 部门的指导。日本政府明确管理分工， 避免了多部门交叉监管的乱象，也避免 了没有主管部门就没有主要责任人的潜 在隐患。作为商业行为的校外补习机构 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 应当遵守经济方面的法律法规，归属工 商部门监管，同时接受教育部门和文化 部门的指导。 （三）扶持行业协会，加强行业 自律 建立并扶持校外补习行业协会， 从行业内部进行规范，在教师专业发展 （自身培训、与学校教师交流合作） 、 运营评估和数据信息收集方面发挥作用。 首先，建立行业教师培训制度，对校外 补习机构教师进行培训，可以与学校教 育系统的教师培训合作