民族地区新农合特殊需求与制度设计差异化研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 民族地区新农合特殊需求与制度设 计差异化研究 摘要：民族地区的新农合制度是 民族政策与公共政策交叉形成的研究领 域，民族地区在自然环境、文化风俗、 经济水平等方面与其他地区相比有其特 殊性，对于新农合政策有其特殊需求， 差异化需求的满足需要通过差异化供给 来满足。民族地区新农合制度的差异化 设计，对进一步完善我国民族地区的新 农合制度、提高民族地区农户社会经济 生活水平、实现各民族关系和谐发展具 有重要现实意义。 中国论文网 /2/view-12910183.htm 关键词：民族地区；新农合；制 度设计；差异化研究 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 中图分类号：D9 文献标识码：A 1 前言 学界对新农合制度的研究多从新 农合制度产生及发展、政府责任与作用 及影响参合农民意愿的因素、新农合制 度的满意度调查、制度运行可持续性等 方面进行了深入剖析与探讨。本文通过 实地调查，分析讨论民族地区新农合的 特殊需求及制度设计不足之处，结合贫 困民族地区现状，探讨民族地区新农合 制度设计的完善对策与构想。 2 调查地概况 此次调研选择在重庆黔江区和酉 阳县 3 镇 2 乡 46 个村进入实地调查， 位于重庆市渝东南，处武陵山区腹地。 黔江区有“渝鄂咽喉 ”之称，而酉阳县则 有“湘黔咽喉 ”之名。黔江区户籍人口 53.6 万人（常住人口 44.5 万人） ，土家、苗 族为主的少数民族占总人口的 73.3%； 酉阳县户籍人口 84 万人（常住人口为 57.8 万人） ，以土家、苗族为主，另有 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 汉、回、蒙古族等民族等共 18 个民族。 选取该地为调查地的原因：一，黔江区 和酉阳县位于武陵山区腹地，经济发展 水平及综合实力比较落后，属于贫困民 族地区。另一方面，两地农民参合率不 高，与全国平均水平有一定差距，其中 90.4%的人参加了保险，70.2%的农户选 择参加农村合作医疗。 3 民族地区新农合的特殊需求及 形成因素 3.1 民族地区自然环境的特殊性 与新农合的特殊需求 由于特殊地质地貌，近三年黔江 区和酉阳县受自然灾害影响严重。48.1%和 33.1%的被调查农户认为当地洪涝灾害 和旱灾频发，48.4%的农户表示当前农 业生产中的问题主要是自然灾害太多， 农户生命健康与财产及农业生产受到影 响。 3.1.1 民族地区的疾病风险概率较 高 民族地区恶劣自然环境使得该区 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 农户面临着更大的疾病风险增大。民族 地区整体健康水平低下，353%和 19.7% 的被调查农户认为目前自身的健康状况 是健康或比健康，其余的农户身体健康 状况不是很理想。而其中 72.2%农户希 望通过参合方式解决看病问题，参合意 愿强烈。 3.1.2 民族地区基本医疗卫生可及 性受到制约 民族地区山区众多，交通不便， 居民看病就医难度大。另外，居住分散， 城市化水平低。50.7%的农户因生活、 看病需要经常外出，约 1 小时内可到达 集市与医院，人均需 29 分钟。加之现 代交通工具的缺乏基础交通设施不完善， 74.2%的农户外出仍依靠步行。而乡村 医疗机构集在村委会和乡政府集中分布 的特点也使制约了基本医疗卫生的可及 性。 3.2 民族地区较低的经济发展水 平与新农合的特殊需求 民族地区由于特殊地理环境、气 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 候与资源分布不均等，经济社会发展受 到限制，生产生活方式和生产力发展水 平大多数处于落后水平。这意味着： （1）民族地区新农合资金短缺。 地方财政困难，政府承担部分资金难以 及时到位，农户家庭一般仅能维持基本 生存，无暇顾及未来医疗保障。因此， 新农合的筹资环节存在“ 地方财政能力、 社会集资能力、个人支付能力三低”的 局面。 （2）民族地区贫困人口多、贫 困程度深，医疗救助需求大。黔江区和 酉阳县处于“ 老、少、边、穷 ”地区，属 于扶贫攻坚计划的武陵山区。26.0%的 农户近三年申请过低保，而 67.4%的农 户家里无劳动力和家里人得大病缘故而 申请低保，贫困人口多、贫困程度深的 特点使民族地区在开展新农合过程中需 救助的人口众多。 （3）民族地区灾害抵御能力差。 民族地区因灾致贫、因病致贫的现象屡 见不鲜，农户抵御风险的能力弱。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 （4）民族地区薄弱的基础设施 加大了农户疾病发生率。民族地区生态 环境脆弱，农业基础设施和农业技术手 段落后，大部分农户仍从事农活传统农 耕，体力劳动繁重，反而更易患病。此 外，不洁的饮用水源严重影响农户健康 状况。据调查，34.7%农户家中饮水主 要来源是依靠井水，32.0%的农户家中 饮用经过净化处理的饮用水，而其他人 家中仍依靠落后的池塘水、江河湖水、 雨水等来满足饮水需要。 3.3 民族地区文化背景的特殊性 与新农合的特殊需求 此次调查中，16.9%的农户是汉 族，68.8% 、143% 的农户是土家族与苗 族，合 83.1%的被调查者是少数民族。 民族地区在地域、语言、风俗习惯等方 面的不同直接导致生产方式、民族文化、 各民族风俗习惯的多样性，但少数民族 内部却拥有着共同的文化和心理认同， 而且这些文化能加强少数民族内部共同 抵御风险的能力。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 （1）民族地区农户对民族医药 极其钟情和信赖。民族地区丰富的中草 药资源极使得苗医、蒙医、藏医等用药 诊疗等方面都独具特色。此外民族地区 农户和乡村医生也相互信任。 （2）民族地区农户生活环境相 对封闭，通常优先考虑农业生产、结婚 生子等生存性问题，保健意识和健康风 险意识不强，且农民对新农合政策的不 了解也削弱了他们对制度显改善，但仍 有 22.1%的农户感觉家庭生活状况未得 到明显改善。66.6%的农户感到生活压 力较大但能承受，20.1%的农户认为生 活压力不堪重负，仅 13.3%感觉生活无 压力。对于一般农户来说，他们一年所 有收入（包括农业收入、工资、打工收 入、政府补贴等）在 1000030000 元 的人群最多，占 43.7%，家庭人均年收 入为 40700 元；他们一年所有支出（包 括生产生活费、教育费、人情往来、医 疗费等）在 1000030000 元之间家庭 占 50.2%，家庭人均年支出为 41500 元， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 而其中人均医疗支出 4498.03 元，占家 庭人均年支出 10.8%。农民农业收入、 工资性收入、打工收入与城镇相比太低， 且政府补贴不足，这些收入远不能够满 足农民医疗费、农业生产、教育、食品 支等日常支出。民族地区农户生活压力 大，医疗支出比例大，而本身收入水平 不高，增收途径又有限，这都制约参合 缴费能力。 4.1.2 民族地区地方 财政负担能力制约新农合补贴力度 新农合现行筹资机制在制度政策 层面是实行个人、集体和政府三方筹资 的原则。补贴由省、市、县三级按比例 分担，但由于民族地区市、县级财政能 力相对较差，能为新农合提供的补助资 金有限，尤其是贫困地区的资金短板更 加明显。 4.1.3 筹资费用高且难度大 西部民族地区大都教育落后，大 部分被调查农户受教育程度是初中水平， 占 43.2%，21.8%和 21.4 的农户是高中 或中专和小学以下水平，整体受教育水 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 平低下，阻碍了新农合制度的宣传。在 偏远乡村，大多数苗族和土家族同胞都 不懂汉语，在新农合制度宣传中须请会 汉语的当地人翻译，加大筹资难度。现 行的筹资模式下，平均筹资 10 元钱约 耗费 1 元钱。 4.1.4 新农合政策以户为单位进行 缴费，加重劳动能力不足家庭经济负担 调查中，83.4%的家庭有 36 人， 平均每家约 5 人，其中 14 名劳动力 的农户家庭最多，占 88.1%，平均每家 劳动力人数不足 3 人。从某种意义上来 说，在农民家中人数较多而实际有劳动 力人数较少情况下，以户为单位进行缴 费所享受到的新农合补偿有限，且加重 贫困农户家庭经济负担。 4.2 补偿报销机制不完善 4.2.1 补偿报销比例偏低 在调查中，38.6%的农户认为看 病报销比例高，比较满意，41.7%的农 户认为看病报销比例一般，19.7%的农 户表示看病报销比例低。因此当农民遭 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 遇大病时可报销金额并未消除其“因病 致贫、因病返贫” 的窘境。去年 52.6%的 农户和家人住过院，48.8%、36.0%最近 一次住院是在县、乡卫生院，其余农户 最近一次生病是在市及以上医院、村卫 生所和私人诊所住院。而其中住院期间 要求提前出院的占 40.6%，76.4%的农 户主要是因经济困难难以支付高昂医疗 费用。此外，3.4%的农户希望国家提供 大病救助。此外贫困、五保、伤残、特 殊儿童患重大疾病者及慢性病患者所需 医疗费用过高，应加大贫困民族地区农 户医疗救助的度与力度，缓解其巨额医 疗负担。 4.2.2 报销手续比较复杂 新农合报销是新农合制度的最后 一个环节，报销手续繁琐会降低农户参 合积极性。尤其对外出务工、就学等异 地就诊报销时，低下的报销效率低、缺 乏灵活性的制度设计必将此类人员排除 在制度之外，也无法实现新农合的普惠 性。仅有 40.7%的农户对民族地区新农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 合报销手续满意。 4.2.3 病种设置与药品报销不合理 调查发现报销病种大多为手术病 种，而常见慢性病如风湿性关节炎、支 气管炎等却不在此列，17.3%、11.7%的 农户目前患有高血压和呼吸系统疾病 （如哮喘、肺气肿） 。新农合规定的药 品规定中许多贵药在销范围内，而效好 价廉的如维生素等却不在此内，这实际 上加重农户负担，降低农民尤其是贫困 农户参合意愿。 4.3 定点医疗机构监管不力 医疗定点机构是新农合制度与农 民参合的载体。民族地区农户对各级医 疗定点机构医疗技术、药品定价、医疗 条件、服务态度等软硬件环境评价的满 意度高低直接影响新农合制度设计。定 点医疗机构若不能满足农户医疗需求， 则会增加医患纠纷、加重农民负担。 4.3.1 医院药品定价不合理 在调查对医院药价满意度情况中， 只有 20.7%的人对药价表示满意，43.4%的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 人感觉药价一般，另外 35.9%的人对药 价不满意。另外，部分农户通过买非处 方西药、民族医药、传统中草药或疗法 等自我治疗方式来治疗疾病。 4.3.2 定点医疗机构医疗技术与条 件、服务态度有待完善 35.7%的农户对医生看病技术很 满意，但认为医生看病技术一般的农户 占 45.9%；35.0%的农户对医疗条件满 意，47.3% 的农户对此感觉一般；44.2% 的被调查农户对医院服务态度满意， 42.2%的农户则感觉一般。此外，仍有 少部分农户对医疗技术、医疗条件、服 务态度不满意。 4.3.3 定点医疗机构数量有限，且 离农户家庭较远 因交通不便，乡卫生所及县医院 机构数量、卫生资源和技术有限，民族 地区患病农户到医院就诊人均耗时约 29 分钟。一般来说，村级卫生室及乡镇卫 生院是农民突发疾病就近治疗最佳医疗 机构，对于及时扶危救伤至关重要。若 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 遇突发疾病，因路途遥远将无法及时治 疗。22.9% 的农户倾向于政府多建些医 院方便看病来解决看病难问题。 4.3.4 定点医疗机构缺乏有效监督 和约束机制 新农合尚处于探索阶段，缺乏经 办机构监督而经办机构实行以补偿审核 为主的工作机制，加之民族地区地理位 置偏远，因此对于虚假住院、过度医疗、 出具假证明假发票等浪费医疗资源行为 仍无法甄别确认，易造成新农合基金被 冒领。且经办机构工作繁重、人手匮乏， 忙于新农合管理中心日常运营工作而分 身乏术，对定点医疗机构日常监督检查 也流于形式，造成医疗行为不规范，不 仅未减轻参合农民医疗负担，还制约新 农合服务水平提高。 5 民族地区新农合制度的设计构 想 5 金投入的基础上，民族地区可 据区域经济发展水平和农民人均收入状 况动态制定筹资标准。可采取差异化的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 参合形式和缴费标准，如在新农合制度 设计过程中，要酌情考虑到民族地区家 庭总人口数多但劳动能力人口少的实际 情况，在以户为单位进行新农合缴费时， 给予其特殊照顾。 5.2.2 不断拓 宽筹资渠道 除政府加大投入外，应积极拓宽 新农合筹资渠道，鼓励企业、社会团体 和个人资助，确保民族地区新农合财政 补助资金及时到位。 5.2.3 积极探索简便易行的筹资方 式 由于筹资成本高、难度大等问题， 民族地区可据自身实际尝试借鉴“滚动 式预交费制度” （即征得参合农户同意 后，合作医疗经办机构提前扣缴该户次 年参合费用）来解决。考虑外出务工、 异地就学与就诊等情况，可大约每一年 半或两年进行一次缴费，既可方便农户 实际需求，亦可实现低成本高效完成筹 资。 5.3 逐步建立适应民族地区的新 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 农合报销补偿政策 5.3.1 适度提高补偿比例，对少数 高额医疗费用二次补偿 对于收入处于全国平均水平以下 的民族地区农户而言，高昂的就医费用 与当前民族地区新农合报销比例偏低的 现实十分矛盾。因此，应考虑当地经济 发展水平、物价水平与居民收入与支出 状况，适当调整报销比例。在制度上加 大对贫困民族地区的财政补贴和贫困患 者的补助力度如二次补偿，切实为农民 减负。 5.3.2 适度扩大补偿病种范围与药 品报销种类 从实际患病情况来看，民族地区 常见病、多发病为呼吸系统、消化系统 的慢性疾病。此类患者的疗费用支出并 不少于住院病人，却得不到同等报销待 遇，他们的不公平感会削弱新农合制度 的形象。针对此类特殊群体，民族地区 新农合制度设计过程中应考虑民族地区 农民，适当扩大补偿病种范围与药品报 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 销种类。 5.3.3 加强平台合作，提高异地报 销比例 为方便民族地区外出务工农民看 病就医，重特大疾病转诊，能最大限度 享受新农合政策，应加强部门、区域间 合作，完善新农合信息平台建设，逐步 实现异地结算或提高报销比例，弥补农 村流动人口的医疗保障空白。 5.3.4 优化支付模式 尝试由“ 先垫付后补偿 ”的支付模 式向“先补偿后垫付 ”模式转变。农民看 病时先由医院用专项基金垫付，事后再 由费用报销机构将费用支付给医院，随 后按月据医院的预支和报销情况适当调 整。这样既可防止农民耽误最佳治疗时 机，又可提高报销效率，增强新农合制 度设计吸引力。 5.4 提高新农合软硬件水平，扎 实修炼内功 5.4.1 加强农村卫生服务体系建设 针对民族地区交通状况与医疗需 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 求，统筹配置和规划民族地区的基本医 疗卫生资源。适当扩建贫困民族地区乡 （镇）卫生院，可通过按若干行政村有 效服务半径规划社区健康服务中心，提 高基层医疗卫生服务水平和可及性。 5.4.2 提升农村基层医疗队伍水平 和服务能力 定期对民族地区基层医务人员开 展培训，并加强其汉语和少数民族语培 训，培养一批合格的双语医疗卫生队伍。 国家应鼓励省（区） 、州（市）级医院 工作的医生，通过分派去民族地区基层 医疗机构进行锻炼，并以其工作表现状 况作为今后职务晋升的重要标准；并通 过优惠政策吸引经验丰富的医务人员或 医学院校毕业生投入农村基层服务，提 高乡村基层卫生整体水平。 5.4.3 强化监管职能 国家要尽快出台相关法规条例对 新农合参合对象、资金筹集、报销水平、 管理体制等做出详细规定，民族地区地 方政府和相关机构也要因地制宜制定出 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 新农合地方性法规。同时强化监督，建 立完善有效的监管机制。一项制度的实 施，除制度本身健全与完善，还依赖于 监督管理的施行。应建立新农合管理、 经办、监管相对分离的管