浅析城市控规编制过程中公共服务设施的配置

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 浅析城市控规编制过程中公共服务 设施的配置 【摘要】我国正处在历史上从来 没有过的快速发展时期，规划实践过程 中新情况、新问题层出不穷。在这种特 殊背景下，控规公共设施配置已不能走 计划经济下的老路。 中国论文网 /2/view-12897444.htm 【关键词】控规编制 配建调控 规期决策 【 abstract 】 our country is in never before in the history of the rapid development of the period, the practice process planning new situation, the new problems emerge in endlessly. In this -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 particular context, regulatory public facilities configuration has cant walk under the planned economy made. 【 key words 】 the regulatory planning control PeiJian regulation time decision rules 中图分类号：F292文献标识码： A 文章编号： 一、规期决策的困境 面对城市发展过程中诸多的不 确定性，城市规划决策思想和方法往往 通过系统的理性分析，对那些导致未来 发展不确定的因素，因此进行“合理假 设”或强势干预，以未来为前景在人为 的处理下显得清晰明确。特别是在控规 编制过程中，这样的思想和方法更为常 见，也是被公认为较为有效的处理手段 之一。然而，所有城市的发展环境天生 就是不确定的，面对这些不确定性，规 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 划决策本身是以不准确为前提的，人为 主观的判定必然会导致决策的非客观性 甚至失效，主要表现在以下两个方面： (一) 对其他发展可能性的忽略 控规编制过程中对不确定性考 虑不足，或者简单的将不确定性转化为 确定性，都可能将未来发展的多种可能 情况误判为单一发展前景，从而忽略了 其他发展的可能性，加大了决策的风险。 随着时间的推移，当城市没有按照预定 方向发展时，将会使规划处于被动。 (二) 带来新的不确定性 城市未来发展的不确定性是无 法完全消除的。试图通过传统分析手段 消除未来不确定性的做法，只是主观忽 略存在的不确定性，或将其转移到了本 层次规划之外，将可能带来新的不确定 性。 二、传统的公共设施配置决策 (一) 千人指标的配置核心 1994 年建设部出台的（城市居 住区规划设计规范）中对居住区配套公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 共设施提出了明确的设置标准和要求。 但当时配套要求明显反映出计划经济的 特征，2000 年根据新的变换形式建设部 开展 94 版（规范）的局部修订工作， 并于 2002 年正式发布。 依据现行的(城市居住区规划设 计规范)，居住区公共设施按三级配置， 即居住区(35 万人) ，小区(11.5 万 人)和组团 (1000 一 3000 人)，各级按照 千人指标的要求相应配套各类公共设施， 即根据一定的人口规模，配置相应种类、 数量和规模的公共设施。 规划中对公共设施配置的相关 要求是以全国城市为背景进行的统一考 虑，没有过多干涉各地具体情况。因此， 一些城市在该标准的基础上，依据自身 特点开展相关研究，并制定了地方性公 共设施配置规范，如北京、上海、广州、 杭州、济南、宁波等。这些地方性规范 多依据自身的社会经济发展水平和地区 特点，对配置标准进行适当的调整，但 其配置的核心思想仍然是千人指标。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 (二) 落实到地块的控制方式 控规对公共设施的控制通常落 实到具体地块，即按照千人指标要求详 细规定设施的类别、规模和布局，并最 终准确表达到规划图则中，如托幼、中 小学、卫生站、文化中心、体育设施等。 以地块为载体的决策视角在政 府主导的房地产开发中对公共设施的控 制十分有效。但随着经济体制的转轨和 房地产开发制度的引入，受开发主体和 开发时序不确定性的影响，这一决策视 角下的公共设施配置很容易出现控制灵 活性不足的问题，各类公共设施的位置 在控规阶段已然确定将极大限制下一步 修建性详细规划设计。此外，选择的公 共设施布局往往显得理性不足，控规很 难讲清楚设施配置在该处而非规划区其 他位置的准确依据，对设施位置的调整 也缺少必要补充说明或限制条件。 控规中公共设施配置应该把握 两个原则：首先，应满足使用的要求， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 即应保证公共设施的类别、数量和规模 符台相关规范的最低标准，这是设施配 置的最基本要求。其次，在满足使用要 求的基础上应与建设开发相结合，考虑 投资主体不同对设施布局带来的影响， 赋予开发建设适当的自由度，使其可以 结合具体的修建性详细规划设计灵活布 局。 三、公共设施配置决策的视角转 换 通过对各类公共设施主管部门 的调研和现行规范、标准的梳理，明确 新的发展条件(特制是市场经济体制下 的多元投资机制作用)下不同类型、不 同级别公共设施的配置要求，按照合理 的服务范围跳出地块的束缚，采用较宏 观的视角在更大范围内进行控制决策， 并给予定的调整自由度，增加补充说 明，明确可以调整、有条件调整的内容 及范围。 微观配建为宏观调控 基于决策视角转按思想化解控 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 规编制中公共设施配置不确定性的方法 是：在保证公共设施的服务范围和服务 能力的前提下，对原有基于地块的微观 确定性配建向更大范围或高一层次控制 单元进行宏观调控的转换。这样的转变 不仅能够保证公共设施种类、数量的供 给，延续了既有的公共设施配建指标体 系，而且有助于住市场经济体制下更好 地调动多方投资主体参与城市开发的积 极性，在富于弹性的范围内使得公共设 施的营建更经济更符台未来城市开发的 趋势，考虑到不同公共设施具有不同的 投资主体，管理部门及服务范围，因此 应根据其备自需要划定不同规模的调控 单元，如所普通小学的服务人口约为 11.5 万人，其服务范围可与基层社区 居委会的管理单元相街接，在 400600m 的编制单元内进行明控；而 一所普通初级(或高级) 中学的服务人口 约为 35 万人，其服务范围可与城市 扩大社区(街道) 的管理单元街接，在 8001000m 的编制单元内进行调控。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 基于这样的考虑，在新视角下的控规编 制中，应强化作为城市重要组成单元的 居住社区配置内容和功能在更富弹性的 范围内提供居民日常生活需要综合全面 服务，同时辅以基层社区基本的服务功 能设施。 (二) 实现资源整合与共享 公共设施种类众多涉及广泛， 涵盖了教育、文化、健身、民政、卫生、 商贸，园林邮政电信等为居民生活提供 服务的各个方面，大都以专业规范作为 其配置的依据，这些规范在一定范围内 存在重叠，比如对于文体活动设施，民 政部门对其配置有一定要求，而文化和 教育部门也会提出各自的行业技术规范； 环卫部门对于早餐点有特定要求，这些 要求可能与商贸部门提出的便民商业服 务设施在内容上存在重叠；还有些行业 性的规定需要整合进现行规范，比如 国家贸易局零售业态分类规范意见 (1998 年试行) 提出超市服务范围是步 行 10 分钟左右(营业面积 1000 m2：左 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 右)，便利店的服务范围是步行 5 分钟 左右(营业面积 100 m2 左右 )。原有以行 业为基础进行的控制方法从单个设施配 置的角度也许是合理的，但是无形中削 弱了系统间联系性。 通过决策视角转换公共设施能 够在更高层次的编制单元内进行调控， 这不仅使其在布局上有了更大的弹性， 也能在一定程度上打破原有各类公共设 施用地间互不相容的局限性，淡化行业 间的“条条”色彩，进而强调各类公共设 施的共享，有利于实现用地空间的复台 利用。比如中小学的运动场可以在节假 日向社区开放，教育设施兼顾社区体育 健身设施的功能等。在“ 条 ”与“块”的关 系上，新的决策视角更加强调基层机构 (街道和居委会) 的管理作用，以不同的 单元为单位进行整体协调，各部门则着 重从行业角度进行指导和监督。 (三) 突出保障公共利益 根据市场经济下公共设施易受 市场的侵蚀程度，可将公共设施分为两 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 类：一类是易受市场力侵蚀的公共设施， 包括教育、医疗卫生、文化、体育、社 区服务，行政管理，社会福利等；一类 是易受市场力推动的公共设施，如备类 商贸、服务设施。 为加强对公益性公共设施种类、 数量规模的控制，更有效地保障公益性 设施的落实，在决策视角转换的同时强 调对公益性公共设施内容和标准的刚性 控制。特别是对于政府直接投资配建的 设施类型，可以回归传统控制方式，尽 可能减少控制中不确定因素的干扰，严 格控制对这类设施进行数量和位置的随 意调整。而对于经营性的公共设施，除 政府需要特别规定的农贸市场外，在内 容和标准上则重视顺应市场经济要求在 总量和配置内容方而留有