大部制改革信息

大部制改革 一、大部制改革由来已久 我国在国家层面先后于 1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、 2008 年进行过六次机构改革，一些地方政府在改革上也有所创新。历次改革都 适应了经济社会发展的阶段性需要，政府职能转变取得重要进展，机构设置和 人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，这 些改革的经验也为推行大部制奠定了坚实的基础，指明了方向。 在十八大报告中，胡锦涛再次提及大部制，要求“稳步推进大部门制改革， 健全部门职责体系”。专家指出，这意味着新一轮大部制改革即将紧锣密鼓地 展开，并逐步从中央推进到地方，新的改革方案预计 2013 就会出台。 其中一个值得我们关注的是安监部门与食品药监、质监、工商等部门均主 要承担市场监管的职能存在职能交叉突出、涉及公众、服务对象广泛、外部呼 声比较大，并且将这些部门进行调整在深圳、顺德已经实现，有了比较成功的 经验。因此安监部门机构、职能的调整可能在大部制改革的大潮中列入主要工 作。 在此我们搜集一些有关“大部制改革”的一些信息，稍加了解。跟上行政 制度改革的步伐，也便于与客户做更好的沟通交流。 二、网上的一些信息 （1）改革思路：大文化、大交通、大市场 此次十八大报告再提大部制改革， 2013 年 3 月份全国两会组建完新一届 政府后，大部制改革会随之展开。 多位学者主张“大交通”、“大文化”、“大市场”整合思路。 “大交通” 是在巩固已经推进的机构和职能整合基础上，加快铁路行业改革，并将其纳入 “大交通”的方案。在实现管办分离、市场准入基础上，进行综合性的交通行 业监管。 在市场监管领域，主张将分属于工商行政管理、商务、发改委等部门以及 其他涉及市场监管的各部门职能机构合并。在监管方式上进一步减少准入审批， 将重点放在规则制定和行业监测上，并强化对监管者的问责制度。 文化大部制改革在一些地方已经做了有益尝试，许多市县一级政府成立了 “文化广电新闻出版局”，把传统上分设的有关文化、广播、电视、新闻出版 以及体育等方面的管理职能，综合为一个政府部门行使。未来，省和中央层面 的改革完全可以参照进行。 新一轮大部制改革，应该让“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社 会” （2）大农业、大社保、大文化、大运输 在市场管理领域，工商、质监、税务、药监、安监等多个部门，“对于这 样的现象，还是要通过大部制改革，来继续整合机构。汪玉凯认为，未来可以 按照大农业、大社保、大文化、大运输这样的思路，来推进大部制改革，“这 是一个总的趋势”。 （3）关于改革时间 在广州市深化综合改革动员大会上，省委常委、广州市委书记万庆良透露， 广州十二区(县级市)要在 2013 年上半年全面完成大部制改革。 三、深圳“行政三分”大部制改革 2009 年 7 月 30 日公布深圳大部制改革方案，将决策权、执行权、监督权 分开，被人们称为“行政三分制” ，是深圳行政改革人们最寄予希望的改革内容。 “行政三分制”是将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板 块，使权力相互制约，相互协调，从而达到防止公职人员滥用权力的目的，提 高行政效率。 这次改革政府机构减少 15 个，精简幅度近 1/3，首次整合决策、规划职能 设立七大委员会根据改革方案，深圳政府部门设置打破原有的局、办模式，按 照政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，完善行政运行 机制。各机构将统称工作部门，根据部门的职能定位作出区分，其中：主要承 担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门称为“委”；主要承担 执行和监管职能的机构称为“局”；主要协助市长办理专门事项，不具有独立 行使行政管理职能的机构称为“办”。各委、局对市政府负责。一部分主要承 担执行和监管职能的局，由主要承担制定政策、规划、标准等职能的委归口联 系。 深圳市政府各组成部门 深圳市人民 政府办公厅 深圳市发展 和改革委员 会 深圳市经济 贸易和信息 化委员会 深圳市人居 环境委员会 深圳市卫生 和人口计划 生育委员会 深圳市监察 局 深圳市地方 税务局 深圳市科技 创新委员会 深圳市财政 委员会 深圳市规划 和国土资源 委员会 深圳市交通 运输委员会 深圳市教育 局 深圳市公安 局 深圳市市场 监督管理局 深圳市气象 局 深圳市民政 局 深圳市文体 旅游局 深圳市司法 局 深圳市人力 资源和社会 保障局 深圳市审计 局 深圳市药品 监督管理局 深圳市人民 政府口岸办 公室 深圳市城市 管理局 深圳市国有 资产监督管 理委员会 深圳市住房 和建设局 深圳市水务 局 深圳市公安 局交通警察 局 深圳市统计 局 深圳市政务 服务管理办 公室 深圳市档案 局 深圳市人民 政府金融发 展服务办公 室 深圳市人民 政府应急管 理办公室 深圳市人民 政府台湾事 务办公室 深圳市人民 政府外事办 公室 深圳市人民 政府法制办 公室 深圳市公安 局消防监督 管理局 深圳市无线 电管理局 深圳市社会 保险基金管 理局 截至 2013 年 1 月 14 日深圳市行政机构设置表 深圳市各机构职责链接（/cn/xxgk/jgsz/） ，其中安监行业的业务主 管部门是深圳市人民政府应急管理办公室。 四、顺德“党政融合”大部制改革 顺德 2009 年根据佛山市顺德区党政机构改革方案将 41 个党政机构剧 减至 16 个党政机构，其中：设置纪律检查委员会机关和党委工作部门 5 个，政府工作部门 10 个。区政务监察和审计局与区纪委机关合署办 公；区委办、区政府办、区委决策咨询和政策研究室合署；区委组织 部（区机构编制委员办公室）；区文体旅游局与区委宣传部合署；区 司法局与区委政法委合署；区委社会工作部与区民政宗教和外事侨务 局合署；区发展规划和统计局；区经济促进局（主管经贸、科技、信 息产业、农业）；区教育局；区安全局；区财税局（整合区财政局、 区地方税务局职责）；区人力资源和社会保障局（主管人力资源、社 会保障、社会保险等）；区国土城建和水利局；区卫生和人口计划生 育局；区市场安全监管局以及区环境运输和城市管理局。 目前顺德区机构设置情况如下表；顺德区党政各机构职能的链接 （/zwgk/?id=202） 顺德区党政机关 区委办公室 区人大 区政协 区纪委机关 区委组织部 区委宣传部 区委政法委员会 区委社会工作部 区发展规划和统计 局 区经济和科技促进 局 区教育局 区公安局 区财税局 区人力资源和社会 保障局 区国土城建和水利 局 区人口和卫生药品 监督局 区市场安全监管局 区环境运输和城市 管理局 顺德区市场安全监管局主要职责涵盖工商、质检、安监、食品药监等机构 的职责。区市场安全监管局设 19 个职能科（室）。其中比较值得我们关注 的是组建区市场安全监管局。佛山市顺德区工商行政管理局、质量技 术监督局由垂直管理调整为顺德区政府管理。将佛山市顺德区工商行 政管理局、质量技术监督局、区安全生产监督管理局的职责，佛山市 顺德区食品药品监督管理局的食品安全协调的职责，区卫生局的食品 安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管职责，区文体 广电新闻出版局（版权局）的文体许可及文化综合执法职责，区农业 局的农业市场管理职责，区经济贸易局（旅游局）的旅游市场监管、 生猪屠宰管理职责，整合划入市场安全监管局。不再保留佛山市顺德 区工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局、区安全 生产监督管理局。 另外区委办公室（区政府办公室、区委决策咨询和政策研究室）涉及安监 行业的科室还有： 应急指挥协调科（总值班室）、应急管理科 应急指挥协调科（总值班室）职责：承担总值班室工作；指导全区值班工 作；协助区委区政府领导处置特别重大、重大和较大突发公共事件；指导 特别重大、重大和较大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、 调查评估、信息发布、应急保障和救援；指导各镇人民政府、街道办事处 和区有关部门应急体系、应急信息平台的建设等工作。 应急管理科职责：负责紧急信息的收集、整理和上报工作；负责组织编制 全区突发公共事件总体应急预案，审核各专项应急预案；协调、组织有关 方面研究提出区应急管理的政策、规定和规划建议；协调、指导和督促检 查各镇人民政府、街道办事处和区政府各部门应急管理工作；组织开展应 急的宣传培训工作。 顺德的改革强化了政府的服务职能，精简了机构，接近经济社会现状、具 有普遍性。广东省委、省政府决定在全省推广，2010 年底广东省出台了关于 推广顺德经验在全省部分县（市、区）深化行政管理体制改革的指导意见， 充分肯定了顺德经验的可复制性。要求除深圳、珠海、东莞、中山以外的所有 地级以上市共 25 个县(市、区)原则上在 2011 年第一季度前基本完成改革! 此 次试点改革要求充分借鉴了顺德改革经验，大幅度精简了党政机构。 该指导意见要求加强对市场行政执法工作的统一管理和协调，组建市 场与安全监管局。将安全生产协调和监管、食品安全协调和监管、文体许可及 文化市场综合执法、农业市场管理、旅游市场监管、生猪屠宰管理等职责整合 划入该局。 五、大部制改革模式对比 （一）随州模式合并同类项 湖北随州市是全国最早尝试大部制改革的城市之一。早在 2000 年出台的 随州市直党政群机构设置及人员编制方案中就提出不搞上下对口、不搞横 向看齐、职能基本相近的单位能合并的尽量合并设置、职能衔接较紧的单位采 取挂牌设置、职能交叉的单位能不单设的尽可能不单设。例如：统战部下面加 挂民族宗教局、台办牌子；市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办 公室四块牌子、一套班子；文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为 “文体局” ；其它诸如机关工委设在组织部，市残联、移民局设在民政局，红十 字会设在卫生局，政研室设在市委办等等。 新成立的随州市设置了 55 个市级机构，比其它地级市少设 11 个机构（党 委 2 个、政府 3 个、群团 4 个、直属事业单位 2 个） 。不仅机构“瘦身” ，人员 也“减肥” 。随州市本级只有行政编制 860 名，与其它地（市、州）相比，几乎 少了近 1/3，并且还留下 20%的编制空缺，用来逐年招考公务员和接收军转干部， 整个市的编制总量从改革前的 5569 名减少到 5134 名，精简率达 8%。随州不仅 在党政机关设置上大动干戈，同时还严格事业单位的规模，有的事业单位最多 加挂了 7 块牌子。例如，市农业局下设的农技推广中心，同时加挂市农药监督 管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市植物保护站、市农业生态环境 保护站、市种子管理站、市农业科学研究所的牌子。在我国，同级市一般有 300 多个事业单位，而随州只有 120 个（刘文俭，2009） 。 （二） 深圳模式 “行政三分”改革 作为我国改革开放排头兵的深圳市，早就在大部制改革方面进行了尝试。 按照 2004 年下发的深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见 ，深圳 市的政府机构已有三分之二是大行业、大系统管理机构，较好地解决了机构臃 肿、部门分割、办事效率不高等问题。一是逐步撤并专业经济管理部门，建立 综合经济管理机构即贸易工业局。二是在交通、文化、城管、农业等领域实行 大部门体制，部门整合后效果明显。三是率先启动了“行政三分”改革。按照 行政决策、执行和监督的职能来调整政府机构，设置若干决策局、执行局，单 独设立监察局，初步形成了决策、执行、监督既相互制约又相互协调的行政权 力运行模式。政府既能充分履行公共服务职能，又能促进各类市场主体发展。 例如，罗湖区从道路清扫签约外包试点，逐步扩大到政府物业管理、医院后勤 服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等方面，面向市场购买公共服 务的效果明显。而且，通过积极稳妥地发展社区和民间组织，逐步把一些传统 意义上的社会管理职能下放给社区和民间组织承担；特别是在社会福利和社区 服务层面，政府不便或没有足够精力和财力做的，由贴近市民、自发组织的社 区和民间组织承担，效率更高，培养和提高了社会自我管理能力。 （三）成都模式城乡统筹管理 成都市为改革不适应城乡统筹发展要求的行政机构，避免机构重叠和职能 交叉，实现政府部门职能的城乡一体化，减轻执政成本，提高办事效率，全面 加强城乡统筹，从 2004 年开始以超常的魄力对市直部门机构进行了大刀阔斧的 改革和调整。通过拆并、重组、划入、更名、并入、撤销等办法，本着先易后 难、逐层推进的思想，按照“成熟一个、报批一个”的节奏展开，从有效整合 农林牧渔管理职能、交通运输管理职能、经济贸易管理职能入手，把与城乡协 调发展关系最密切的农、林、水和交通当作“突破口” ，先后实施了农业、交通、 水务、林业和园林等涉及 30 多个部门的行政管理体制改革，改革了不适应城乡 统筹发展要求的行政机构，组建了市国资委、投促委和统筹委，调整、归并了 32 个市级政府机构。 由此，成都市政府结构逐渐形成了“大农业” 、 “大水务” 、 “大交通” 、 “大 商务”和“大城管”等大部门格局。此外，成都市还按照“政事分开”的原则， 实行广电局台分离；按照“政企分开”的原则，撤销了冶金、机械、纺织、轻 工、化工、建材、电子等 7 个行业协会，并将其承担的行政管理职能划入市经 济委员会（唐蓉，2009） 。通过上述机构调整和职能整合，逐步从制度上实现政 府对城市和农村的统筹管理。 （四）富阳模式专委会制度 富阳的大部制改革始于 2007 年 3 月，针对当时管理体制中普遍存在的资 源配置散、部门力量散、职能配置散、权力制约散的“四散”现象，富阳市委、 市政府决定在现有的行政管理体制框架下，在不改变原有机构设置的基础上， 设置了规划统筹委员会、公有资产管理运营委员会、城乡统筹委员会、计划统 筹委员会、土地收储经营委员会、体制改革委员会、社会保障委员会、工业经 济委员会、环境保护委员会、重大工程建设委员会、社会事业发展委员会、现 代服务事业发展委员会、运动休闲委员会等 13 个 “专委会” ，由各位副市长出 任各专委会主任。它们是市政府的统筹协调执行机构，不行使重大事项决策权， 决策仍按法定程序进行。13 个“专委会”旨在做好政府工作决策前的调研、探 讨、论证工作和决策后的协调、督察、落实工作，打破部门壁垒，增强整体合 力，资源优化配置，部门力量集中使用、打造政府高效团队，确保有序高效的 政府体制（朱宁玲，2009） 。 “专委会制度”初步起到了淡化部门概念，打破部门壁垒，增强整体合力 的作用。部门之间分散的权力得到统筹整合，资源要素得到优化配置，全市 “一盘棋”的行政管理格局初步形成。这个机制创新，在不减机构，不增编制， 成本最小、代价最小、阻力也最小的前提下，实现了政府机构一定程度的职能 整合、运转顺畅的目的。富阳市虽然没有进行实体性的大部制改革，但却初步 实现了具有大部制改革效果的十二个“大”的格局，这就是大计划、大财政、 大国土、大三农、大工业、大商贸、大规划、大建设、大交通、大环保、大社 保、大监管的工作格局。 （五）顺德模式党政机构联动 2009 年 9 月，作为全国县域经济标兵的佛山市顺德区不失时机地启动了 党政机构大部制改革。根据公布的改革方案，顺德党政机构将由原来的 41 个精 简到 16 个，精简幅度接近 2/3。其中，区委设置纪律检查委员会机关、办公室 （决策咨询和政策研究室） 、组织部（区机构编制委员会办公室） 、宣传部、政 法委员会、社会工作部（区委港澳台工作办公室、区政府港澳台工作办公室） 等 6 个部门；区人民政府设置发展规划和统计局、经济促进局、教育局、公安 局、财税局、人力资源和社会保障局、国土城建和水利局、市场安全监管局、 环境运输和城市管理局、卫生和人口计划生育局、办公室（与区委办公室合署 办公） 、民政宗教和外事侨务局（与区委社会工作部合署办公） 、司法局（与区 委政法委员会合署办公） 、文体旅游局（与区委宣传部合署办公） 、政务监察和 审计局（与区纪律检查委员会机关合署办公）等 10 个部门，合署办公的 5 个部 门列入区政府工作部门序列，不计入区政府机构个数。 新成立的部门实施创新的干部管理制度，增设了区政府政务委员与区委常 委、副区长一起兼任 16 个大部门的首长，并参加区联席会议决策。其中，政务 委员将按照副处级领导职务配备。全区实行部门首长负责制，区委常委、副区 长、政务委员分工明确，职责不重叠、不交叉。改革后顺德区内重大的决策权 将集中由区联席会议行使，联席会议成员由区委常委、区人大常委会主任、区 政府正副区长以及政务委员组成。在区联席会议决策后，具体实施将由党政大 部门集中统一执行，进一