开福区环境经济发展规划(草稿)

开福区环境经济发展规划（草稿） 人类文明发展业已表明，用后即弃的传统发展模式是难以为继的，由此引致 的资源枯竭、环境污染、生态破坏和气候变暖已对人类社会的持续发展构成了严重 威胁。因此，以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化” 为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为目标的循环生产发展模式已受到世界各 国的高度重视。 新世纪伊始，我国高层领导就明确表示：“中国将发展循环生产放在突出位 置，使环境保护与建设相互促进” ， “只有走以最有效利用资源和保护为基础的循环 生产之路，可持续发展才能得到实现” 。党的十六届三中、四中、五中全会和党的十 七、十八大都明确提出要大力发展循环生产，把循环生产作为调整经济结构和布局， 实现经济发展方式转变的重大举措。为此，国务院下发了国务院关于做好节约型 社会近期重点工作的通知和国务院关于加快发展循环经济的若干意见等一系 列重要文件，国家“十二五”规划确立了建设资源节约型和环境友好型社会的基本 方略。这是党中央、国务院站在全局的高度，准确把握发展趋势，遵循发展规律而 做出的重大战略决策，对推动国民经济和社会又好又快发展具有十分重大的意义。 开福区人民政府十分重视循环生产的发展，坚决贯彻落实党中央、国务院和 省关于发展循环生产的各项决策部署，坚持把发展循环生产作为全面贯彻落实科学 发展观、转变经济发展方式和破解资源环境约束的重要抓手，先后采取了一系列有 效措施，扎实推进循环生产工作，为循环生产的发展打下了一个良好的基础。但是， 我区传统的“高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长方式仍未得到根本转变，资 源利用效率不高、环境约束加剧的矛盾愈来愈突出，如果继续沿袭传统的发展模式， 是无法支撑工业兴区和南提北拓目标的实现。 “十二五”乃至今后一段时期，是我区 资源、环境和发展矛盾最为突出的时期，也是发展循环生产的关键时期，因此，采 取更加有力的措施，积极探索有开福特色的循环生产发展之路是十分必要的。 开福区环境经济发展规划 （以下简称规划 ）是根据开福区国民经济 和社会发展第十二个五年规划纲要编制的专项规划， 规划是“十二五”时期至 2020 年我区循环生产发展指导性的中长期总体规划，是政府履行公共管理服务职能 并引导全社会共同参与的重要依据，也是各地区、各部门和各行业制定相关政策和 贯彻实施的重要依据。 本规划在编制过程中，组织区级 17 个部门开展了相关十三五规划的前期 重大课题研究，通过实地调研，认真汲取了部分区县发展循环生产的成功经验，吸 收了部门研究课题和部份专项规划研究成果，广泛听取并采纳了专家学者、社会各 界的意见和建议，并与经开区和各街道镇进行了衔接，经开福区委、开福区人民政 府批准，公布实施。 指导思想 强化责任意识，推进环境管理从“粗放管理”向：精细管理转变。美丽源自 精细。环境管理呈现出良好的发展态势，但在某些环节上，还有粗放式管理的现象， 需要不断提升环境精细化管理水平。环境管理也是生产力，应找准“重心下移”和 “市场运作”两个突破口，进一步明确市、区、街三级环境管理职责，理顺条条之 - 3 - 间、块块之间、条块之间的责权利关系，运用法律、行政、市场等手段，从根本上 改变环境管理旧有的运作模式，充分发挥环保部作为创造文明环境主阵地与服务经 济发展助推器的作用。规划环评在城市建设规划审批中，对工地、车辆、材料、燃 料、能源、排污、节能、循环利用等进行要求和规范，实行前置审批，确保建设效 果符合市情民意和整体品位。对新开办的“五小”行业，应由相关职能部门建立严 格的审查制度，必要时建立共同参与协审制度，通过规范引导，结合行政手段，实 现指定区域经营，改善城市形象。统筹抓好环境管理。破除重建设轻管理的认识偏 差，树立抓细节重内涵的精品理念，突出管理创新，攻坚热点难点。创新渣土扬尘 治理，全面落实“分片区管理”工作模式。创新静态交通秩序管理，加大对违章占 道停车的巡查、劝导和抄牌力度，保持人行道整洁有序。继续推进黄标车淘汰和环 保标志全覆盖工作。创新社区物业化管理，实行居民投诉“菜单式”服务。 坚持多元共治，推进环境管理从“政府工作”向“社会管理”转变。随着城 市化进程的逐渐加快，环境管理事务日益繁重，由政府一家大包大揽、管干一体的 环境管理模式已经不能适应城市建设和发展的需要，须多渠道探索环境管理的新路 子。实行多元管理。采用法律调整、委托管理、市场配置等方式，充分发动和依靠 社会力量参与环境管理。应加大督查力度，依法督促社会单位认真履行市容环境卫 生责任区制度，建立起城管、公安、工商、建设、规划、房产、卫生、环保、园林 与社区（筹委会） 、辖区单位、经营户积极配合、协同作战的工作格局，正真做到 “城市是我家，环境靠大家” 。推广购买服务。积极引进市场机制，逐步开放市政维 护、绿化养护、环卫保洁、垃圾清运等作业市场，通过招标发包，实行有偿托管， 开创政府主导、社会参与、市场配置的管理格局。倡导群众参与。环境管理工作与 广大群众的生产生活息息相关，抓好环境管理，人人受益，个个有责。应加大宣传 力度，引导全区上下，各行各业和广大群众都来关系环境管理。健全完善市民参与 环境管理机制，进一步强化社会和市民对环境管理的参与程度，在全社会形成“人 民环境人民管，管好环境为人民”的良好气氛。 规范执法行为，推进环境管理从“单一执法”向“立体管理”转变。我们既 需用法律去规范管理，取信于民，也要用法律来保护自己，依法执政。学会换位思 考，转变执法理念，严格文明执法，改善执法环境，树立良好形象。联动实现立体 执法。加强部门与部门之间的联动，建立统一的执法平台，开展联合执法。协调司 法保障。切实加强环境执法司法保障工作，积极与法院系统联系沟通，做好有关衔 接工作。注意搜集和保存必要的、有效地法律证据，规范案件法律文书，确保执法 行为的合法性、合理性，积极探索和总结行政执法与司法保障紧密结合、良性互动 的有益经验。 构建长效机制，推进环境管理从“突击整治”向“常态管理”转变。坚持以 常规、常态方式加强对城市的环境日常管理，克服突击式管理的缺陷，实现长效化 管理目标，完善长效管理的执法机制。严格落实行政执法责任“网格化” ， “定人、 定岗、定责任” ，做到“责任到人，考核到人” ，提高执法效能和水平。加强职能部 门之间的联系和沟通，对涉及热点、焦点、难点问题，坚持综合执法，确保执法行 为的权威性和效率。加大基层一线管理力量，弥补专业队伍人员不足问题;逐步增加 基础设施投入，定期邀请人大代表、政协委员、市民代表、新闻媒体召开座谈大会， - 5 - 及市政求和听取意见，把群众智慧运用到环境管理之中。发挥城管举报电话和据表 奖励制度的作用，争取群众主动关心和参与环境管理，达到自主管理的目的。 塑造一流形象，从“被动管理”到“主动服务”转变。牢固树立“以人为本” 的工作理念，主动为广大群众提供力所能及的服务，上门解难，开门纳谏。充分展 示队伍良好形象。强化担当意识。增强对环境管理工作的归属感和自豪感，面对挫 折不退却，面对质疑不怨愤，面对繁忙不厌倦，牢记使命敢于担当，主动作为，更 加自觉地服务发展，服务市民。以“民本情怀、和谐理念、奉献精神、文明执法 “为内容的文化建设是蕴含载体、确立方向、谋求共鸣的一个抓手，破解繁杂的环 境难题，需要丰富的文化积淀，用文化提升素质、创新方法，靠文化发展事业、塑 造形象，通过深入推进文化建设来全面提升环境管理水平。提升服务效能。构建综 合服务新平台。建立”大环保“工作机制，提高管理信息化、智能化水平，确保管 理服务规范化、高效化。 第一章 总 论 一、规划背景 （一）内涵与基本特征 环境经济学关注的是经济学对环境的影响、环境对经济学的重要性以及 管制经济活动的正确途径，以此获得在环境目标、经济目标以及其他社会目标 之间的平衡。而循环生产是指以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量 化、再利用、资源化”为原则，以构建“资源产品废弃物再生资源”物 质闭路循环和能量梯次使用为特征，以“低消耗、低排放、高效率”为目标， 按照自然生态系统物质循环和能量流动方式运行的经济模式，是对“大量生产、 大量消费、大量废弃”的传统经济模式的根本变革。其基本特征是： 1.在资源开采环节，大力提高资源综合开发和回采率； 2.在资源能源消耗环节，大力提高资源能源利用效率； 3.在废弃物产生环节，大力开展资源综合利用； 4.在再生资源产生环节，大力回收和循环利用各种废旧资源； 5.在社会消费环节，大力提倡绿色消费。 美国在 20 世纪 70 年代早期用于消除污染和对美国境内的污染企业进行 控制的总支出大约是国内生产总值（GDP）的 2%，并且这一支出占 GDP 的份额 每年皆有轻微的上涨。这些都是统计局公布的企业遵循污染管制所形成的直接 成本。在这样一种测量方法下，许多成本的潜在组成部分都被忽略了。这包括 由环境管制造成的工艺改变所带来的成本，在美国执行环境法律所带来的行政 操作成本，诸如对机动车污染加以控制的间接成本或者和在某些方面强制使用 环保产品而非劣质产品所引致的相关成本（举个例子，禁止油性涂料的使用） ， 以及那些即使加以了控制但却因为某些污染物的释放而造成了居民点毁坏所带 来的社会成本。所以，这个占 GDP 百分比很小的成本传达了在环境保护方面这 样的一个正确观点：这是一个重要的成本，对诸如美国这样的国家来说每年都 要耗费上千亿美元，但它和其他合意的社会活动所带来的成本相比依然要小得 多（健康医疗的成本估计要占美国 GDP 的 15%之多） 。 科斯关于产权的观点经常被称为科斯定理，即买卖污染权利不存在障碍。 科斯定理中另一个重要的条款关注福利影响。科斯定理大多应用于两个单个企 业或个人讨价还价。将更多的注意力放在降低交易成本上将会有所帮助。由污 染的受害者付费来消除或降低污染方面。 在 20 世纪早期，英国经济学家亚瑟C庇古（Arthur C.Pigou）分析 了对污染的生产者征税的问题。政府通过税收的方式干预，使得污染对污染者 来说成本更大。这种税收已经被称为庇古费或者庇古税。 效率要求排放量使控制排放的成本与周围污染的损失达成平衡，这要完 全考虑到与排放损失相关的复杂性。 资源和环境的问题。首先考虑不可再生资源的情况。污染整治和土地复 垦都是经营必须的指出。以传统治标衡量的 GDP 数字来评价的话，发展中国家 看上去增长很快，但事实上他们的增长慢得多。从公共政策鼓励自然资源消耗 的角度来说，修正国民账户有重要的政策含义。 （二）环境经济发展逻辑与路径选择 1、循环生产的发展逻辑是指在经济发展的过程中，通过资源投入的减量 化，资源的再利用和废弃物的再资源化，将传统经济发展视自然环境资源为外 生变量的做法“内生化” ，构建资源节约型和环境友好型的生产结构、流通结构 和消费结构，最后实现经济社会的可持续发展。各行业循环生产示意图见附件。 线性生产与循环生产运行模式的比较 线性生产的运行模式 再利用 资源开发 减量化 产品制造 废物排放 再资源化 循环生产的运行模式 我国循环生产的发展，必须从国情出发，走有中国特色的发展道路：必须 高度重视投入端和产出端，在源头从资源开发、生产消耗出发，着力提高资源 资源开采 产品制造 物品消费 废物污染 自然环境 能量利用效率，在末端从废弃物综合利用出发，相应地削减废弃物的产生量， 促进产业生态化和污染治理产业化，使动脉产业和静脉产业协调发展，达到有 机统一，保障全面建设小康社会目标的实现。 循环生产发展的路径选择 2、 “绿色建筑是指建筑物的建造与使用全寿命周期内，在尊重所处地域 自然、人文、气候的条件下，最大限度地节约能源、土地、水和材料等资源， 为人们提供安全、健康和适用的使用空间，与自然和谐共生。 ”仇保兴说。 建筑规划，在这里显得势单力薄。绿色建筑的“木桶效应”从技术层面 来讲，我国建筑能耗居高不下的主要原因并不只是技术短缺，更多地取决于整 个建筑体系中的“短板”假如某绿色建筑中运用了 100 项节能环保技术， 但只要存在一块“短板” ，或者这些技术“木板”之间衔接得不够“紧密” ，最 终的节能效果就大打折扣。绿色建筑强调的不仅是在建筑设计、建造及使用中 环 境 资源 能源 工业 农业 第三产业 静 脉 产 业 GDP 环 境 NPO O 末 端 治 理 可恢复 可修复 无害化 其它 保障措施： 政策需求 资金需求 机构需求 创新需求 支撑体系： 信息平台 物流系统 交易平台 基础设施 资金 能源 生态影响 生 态 保 育 充分考虑环保、节能、经济、舒适等综合因素，同时更加关注如何实现建筑与 生态的和谐相处以及未来的可持续发展。 “大力推进建筑节能，积极发展绿色建 筑，是我国近年来促进建筑发展模式转型升级的一项重点工作。 ”继续完善绿色 建筑评估体系外，现阶段更重要的是完善与绿色建筑相关的政策措施，通过充 分调动市场各方参与积极性，不断加快绿色建筑产业化进程。 “从发达国家推动绿色建筑发展的经验来看，税收优惠、材料折扣、快 速审批、特别规划许可等都可以成为激励政策的内容和手段。只有参与绿色建 筑建设的主体获得了实际收益，绿色建筑才能有较好的发展，而不是只停留在 示范项目上。 ”栗德祥表示， “应尽快出台对绿色建筑各环节的税收优惠政 策和财税政策，充分调动开发商、消费者、承租者、节能服务公司的积极性， 而不只停留在示范项目上。 ” 太阳能供热，是指采用平板集热器或真空管集热器吸收太阳热能，提供 生活热水和冬季采暖用热水。根据系统规模和使用目的的不同，太阳能供热技 术又分为家用小型太阳能热水器、集中式太阳能热水系统和集中式太阳能供热 系统。前两者主要是提供生活热水，而后者可同时满足生活热水和冬季采暖需 求。因无噪声、无污染、无机械转动、无需燃料等优点，光伏发电技术在建筑 上得到很好的应用。 门窗、墙体及屋顶这三部分围护结构的节能技术就成为各国建筑界关注 的重点。主要发展方向是，开发高效、经济的保温、隔热材料和切实可行的构 造技术，以提高围护结构的保温、隔热性能和密闭性能，减少围护结构的能量 损失。 组装而成的农宅从设计到竣工仅用 110 天，墙壁、屋顶等部件均通过现 场安装而成，不仅建设周期短、工程质量高，建材还可 100%实现循环再利用。 现场除了吊装设备外，没有挖掘机、搅拌机，也没有工地常见的扬尘。住宅产 业是我国为数不多的万亿元级产业，在量大面广的住宅建设中，全面提升行业 工业化水平，以工业化推动行业变革，继而转变发展方式，是全行业可持续发 展的战略选择。 专业节能解决方案，不仅能提供节能保温的门窗、玻璃贴膜等绿色建材， 还能为客户量身定制一揽子的节电节水方案。除了对楼宇的空调、电灯、电梯 等设备进行节能改造外，还将增加保温、隔热的节能材料、更换双层玻璃等， 让每一栋建筑都能“吐”出绿色。 用对待城市的办法来要求农村建筑节能，实践证明是错误的。农村建筑 节能需要因地制宜，需要充分吸收千百年留存下来的乡土节能智慧。我国传统 民居的设计和用料中，都蕴含着朴素的节能理念，如果在进行节能改造时，加 强对这种乡土经验的传承和放大，完全能以最小的成本投入，取得很好的节能 效果。 住房和城乡建设部专门成立了农房建筑节能技术指导（专家）组，针对 我国现有农居的资源分布、气候等实际情况，探索既实用又节省的节能技术措 施，为各地农房建筑节能工作提供示范与技术参考。 农村用能特别是农村建筑节能，应遵循小型化、低成本、免维修、无动 力的原则，要与农村的生态循环链能有机地结合在一起。农村的用能结构应以 生物质能为主，辅之以可再生能源和常规电能，最好不再使用煤，这是解决农 村建筑能源问题的方向。在农村推广建筑节能是一项比在城市更加艰巨的任务。 无论是在政策层面还是在经济基础上，我们都需要付出加倍努力。在推广农村 建筑节能之初，商品化的运作方式与传统农村建筑的建设模式相比，造价增加 了很多，大部分农村居民难以承担，推广难度较大。 当前，农民建房大多为自建房，很少请专业单位施工，尽管不少地方为 农民提供了节能建筑的标准图纸，但受文化水平与专业知识的限制，看不懂图 纸，无法建好节能房，因此技术支持与试点示范在农村建筑节能推广中意义重 大。 广大农民是农村建筑节能的主体，农村建筑节能事业的建设离不开广大 农民的参与，加强示范与引导，充分调动广大农民的积极性，真正变“要我节 能”为“我要节能” ，农村建筑节能才能迈上新的台阶。 随着发展产生了大量的污水，水环境的质量越来越恶劣、水资源短缺也 越来越严重，这一切都加重了小城镇的负荷，带来一系列危及小城镇生存与发 展的生态环境问题：水体严重污染、水资源的短缺和水危机（生活所需洁净水 的缺乏）等。但生活污水也是一种宝贵的可再生水资源，因此加强所有用水单 位的水循环，特别是生活污水的重复利用具有十分重要的意义，切实解决绿色 建筑水资源短缺的根本途径。绿色建筑污水处理提供科学、高效、稳定和可行 的系统解决方案。投资及运营成本极低；高平直和高效率；运行稳定；无二次 污染；不受气候条件影响；出水可达国家城镇污水处理厂一级 A 类排放标准 （GB18918-2002） ；占地较少；无需专用土地，且地表可规划为绿地、湿地、旱 地、停车场等；中水可用于园林绿化、消防用水、生活杂用水、景观用水、养 鱼等。 3、绿色消费概念是针对经济发展中出现的不可持续危机而提出来的。人 类对自然的掠夺和破坏，与人类的消费方式密不可分。2马克思认为，消费不 仅是生产的终点，也是生产的起点；消费不但实现生产，而且反过来促进生产， 同时也影响交换和分配。消费的重要地位，决定了人类要摆脱不可持续发展的 危机，必须从改变导致对自身生存环境破坏的消费模式开始。于是，绿色消费 概念应运而生。 绿色消费不仅是消费无污染、质量好、有利于健康的产品，更是保护环 境、协调人与自然关系的体现。发展绿色消费，优化消费结构，不仅可以更好 地满足居民的需要，而且可以带动绿色产业的发展，促进产业结构的升级优化， 形成生产与消费的良性循环。而生产与消费的良性循环，又能够提高企业和消 费者的绿色消费意识，改变消费观念，使企业在生产过程中、消费者在消费过 程中自觉减少对自然环境的污染和破坏，保持生态平衡，促进人与自然关系的 协调，从而实现可持续发展。 4、从 9 个方面就加强机动车排气污染防治提出要求。一是严格机动车准 入管理，全省注册登记的新车或转入二手车须达到青海省执行机动车排放标准 要求，坚决禁止不符合标准车辆注册登记。二是推进畅通交通工程。三是加快 推进机动车排气检测和信息管理体系建设。四是实施机动车环保定期检测与抽 测制度，机动车环保定期检测与车辆安全技术检验同步进行。应将检测数据同 时报送辖区环保和公安部门，将营运车辆不达标信息同时报送交通运输管理部 门，经检测不符合污染物排放标准的机动车不得从事营业性运输。五是全面开 展机动车环保检验合格标志管理，各地环保部门可通过省机动车排气管理系统 平台发放环保标志，通过其他平台核发的环保标志信息需及时共享到省机动车 排气管理系统，实现全省范围内标志互认。六是强化排气不达标维修监管。七 是严格实施“黄标车”区域限行制度，规定未取得机动车绿色环保标志的车辆 不得在限行区内行驶。八是严格实施车辆淘汰报废制度，到 2015 年，全省淘汰 2005 年以前注册运营的“黄标车” ，全部淘汰长株潭“黄标车” ，到 2017 年底， 全省“黄标车”全部淘汰。九是实施应急响应机制。 为了减少油轮、货轮等柴油发动机船舶对空气所造成的污染。美国环保 署日前制定了一项新的、更为严格的大型船舶污染气体排放标准。船舶修理中， 油船的清洗，拆卸机件的清理，船舶坞修工程均不同程度的存在污染问题。环 保设备选型不合理，定位安装不当。治污措施见附件二、三、四。 5、 “环境审计”是一种管理工具，它对于环境组织、环境管理和仪器设 备是否发挥作用进行系统的、文化的、定期的和客观的评价，其目的在于通过 以下两个方面来帮助保护环境：一是简化环境活动的管理；二是评定公司政策 与环境要求的一致性，公司政策要满足环境管理的要求。 6、为加快建立环境保护“守信激励、失信惩戒”的机制，督促企业持续 改进环境行为，自觉履行环境保护法定义务和社会责任，并引导公众参与环境 监督，促进有关部门协同配合，推进环境信用体系建设，推行企业环境信用 评价办法（试行） 。绿色信贷业务的特殊性是指绿色信贷政策需要公众的监督， 政府和银行不仅应该将相关环境和社会影响的信息公开，并且应该提供各种条 件包括信息的披露、必要的经费和真正平等对话的机制。 “绿色信贷”的推出， 提高了企业贷款的门槛，在信贷活动中，把符合环境检测标准、污染治理效果 和生态保护作为信贷审批的重要前提。经济杠杆引导环保，经济杠杆可以使企 业将污染成本内部化，从而达到事前治理，而不是以前惯用的事后污染治理， 这些显然是行政手段所无法实现的目标。商业银行通过差异化定价应道资金导 向有利于环保的产业、企业，可有效地促进可持续发展。同时增强了银行控制 风险的能力，创造条件积极推行绿色信贷，也有利于摆脱过去长期困扰的贷款 “呆账” 、 “死账”的阴影，从而提升商业银行的经营绩效。 7、常态性的开展“有计划、全覆盖、规范化”的环境保护执法，分类管 理、突出重点、责任到人、网格监管。传统的 GDP 核算系统存在一系列的问题， 传统的 GDP 核算助长了为追求高的 GDP 增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源 的行为。因此为了促进中国的可持续发展，我国应式提出了绿色 GDP。顾名思 义，绿色 GDP 泛指在一国（或地区）扣减资源耗减成本与环境降级成本之后的 生产活动最终成果。其中，资源耗减成本又称资源成本，它指在核算期内由一 国所有常住机构和单位的社会经济活动影响的自然资源“实体性”物量耗减， 包括资源的经济使用和其他物量耗减；环境降级成本又称环境成本，它指在核 算期内由一国所有的常住机构单位的社会经济活动影响的自然环境“功能性、 生态效能性”服务的价值，包括环境保护成本和生态建设成本。现代政府是以 向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨,以提高政府绩效为目标的。政府绩效 考核作为考核和改进政府绩效的治理具,引起了世界各国政府的普遍关注,并且 已成为现代科学管理研究的前沿课题和公认难题政府绩效考核在西方国家已有 20 多年的发展历史,建立了比较成熟的政府绩效考核理论和大量实践经验,而我 国政府绩效考核的研究和实践仍处于起步阶段。自绩效考核开始引入我国以来, 绩效考核对提高政府财政资金使用效益、增收节支等起到了积极作用。 8、监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况， 向社会公开。 ”在选择监督议题时，广泛征求社会各界意见，是监督工作既能反 映党委的意图，又能体现人民的意愿。在扩大公开范围上，定期向代表寄送常 委会文件、工作简报、学习资料等，及时通报监督工作情况，邀请代表、公民 列席和旁听常委会议，邀请代表参与执法检查、调研视察活动。决定重大事项、 开展重要工作、调研审议议题时，召开各类座谈会，倾听群众呼声，市人大监 督工作公开透明。监督权是宪法、法律赋予人大的重要职权，人大监督是具有 法律效力的监督，是最高层次的监督，是不可替代的。人大监督工作应当紧扣 第一要务，进口人民群众所思、所盼和所求，加强对事关民生最直接的问题、 事关发展最紧迫的问题、事关社会最需要解决的问题进行监督，切实增强监督 工作的针对性。完善牵头督办、分类督办、统筹督办相结合的办理工作模式。 使人大监督与决策同向、与政府工作同步、与人民群众同心。要创新选题方法， 坚持走群众路线，采取召开座谈会、问卷调查、走访等多种形式，广开思路， 广纳言路探究问题的根源，抓住实质问题进行监督。进一步深化对现代金融产 业的认识、加快区域性金融中心的打造、推进良好的金融生态环境的构建等审 议意见。政府提出金融业“聚集发展、产业升级、直接融资提升、服务创新、 生态优化”五大举措，并逐步推进实施。对办理不到位、不彻底的，要提出继 续办理要求，必要时还可以依法亮剑，动用法律赋予人大常委会的约见权、质 询权特定问题调查权等刚性措施，做到审议有决、整改有果、监督有效。 9、公式以市场化为导向，建立由市场关系决定的价格形成机制。以市场 化为导向，建立由市场关系决定的自然资源及资源性产品价格形成机制。在开 发、生产、经营领域充分引入竞争机制，有效发挥各市场主体的功能作用，并 通过市场交换实现自然资源在不同主体间的合理分配和补偿。同时，发挥政府 对自然资源及资源性产品真实价格的监管作用，解决自然资源及其产品价格形 成中的“市场失灵”问题。 公式实行全成本覆盖，完善价格构成要素，让价格反映全部成本。自然 资源及其产品价格受其天然属性、生产成本、补偿成本和环境成本等多种因素 影响，其全成本包括开发成本、税收、利润、矿业权有偿取得成本、安全投入 成本、代际补偿成本、外部补偿成本、环境补偿成本等。实行全成本覆盖，完 善价格构成要素，就是要将自然资源的开发成本、开采后为保证持续开发的补 偿成本及资源消耗中环境污染的治理成本等都列入企业成本核算范围，还原自 然资源及其产品价格当中的完全成本，真正落实污染者和使用者付费的原则。 公式建立健全自然资源产权市场体系，充分体现所有者权益。按照现代 产权制度要求，在自然资源领域建立一整套包括产权界定、产权配置、产权流 转、产权保护的资产产权制度；不断发展产权交易市场，完善产权市场交易制 度和体系，确保国家获得与其责权相匹配的所有权收益。为此，应建立科学合 理的成本核算体系，并改革我国财税制度，推进资源税费制度重构等。 公式运用差别化价格手段，建立反应灵敏、分类调控的价格体系。正确 处理完全市场价格和政府指导价格的关系，在公用事业和公益性服务行业探索 建立差别价格制度。理顺各种资源之间的比价关系，合理制定水、电、天然气、 成品油等资源性产品的价格，形成自然资源价格关系的机制。根据资源性产品 供需关系的空间布局和区域差别，确定不同的价格定位区间。 公式建立统筹协调生产者、经营者、消费者及上下游产业利益的价格机 制。资源性产品价格改革是一个系统工程，涉及生产、流通、消费各个方面， 关系到全国统一大市场的建立和完善，既要保持放松价格管制与转换价格形成 机制的协同进行，也要建立上下游价格联动机制；还要在资源价格市场化的大 前提下，总结价格和税费改革的成功经验，逐步实现以财税政策作为主要手段 进行价格宏观调控的目标。 10、根据中华人民共和国企业所得税法第三十三条规定，企业综合 利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳 税所得额时减计收入。第三十四条规定：企业购置用于环境保护、节能节水、 安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。 中华人民共和 国企业所得税法实施条例第九十九条规定：企业所得税法第三十三条所称减 计收入，是指企业以资源综合利用企业所得税优惠目录规定的资源作为主 要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收 入，减按 90%计入收入总额。前款所称原材料占生产产品材料的比例不得低于 资源综合利用企业所得税优惠目录规定的标准。 第一百条规定：企业所得税法第三十四条所称税额抵免，是指企业购置 并实际使用环境保护专用设备企业所得税优惠目录 、 节能节水专用设备企 业所得税优惠目录和安全生产专用设备企业所得税优惠目录规定的环境 保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的 10%可以从 企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后 5 个纳税年度结转 抵免。 享受前款规定的企业所得税优惠的企业，应当实际购置并自身实际投入 使用前款规定的专用设备；企业购置上述专用设备在 5 年内转让、出租的，应 当停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。 11、作为环保工作创新的热点，开展排污权交易，是对环境管理政策体 系、管理体制和运行机制全面调整的一种有益尝试，对于优化产业结构、推动 经济增长方式转变具有深远意义。排污权交易紧紧围绕“服务管理、服务经济、 服务企业”这一着力点，用心服务、优质服务，不断完善、深化服务工作，在 服务中推进环境保护机制创新，为美丽湖南建设发挥积极作用。 全力服务环境管理。如果说排污总量是一块“蛋糕” ，如何紧密配合总量 控制部门，将排污权总量这块“蛋糕”高效、公平地分配好，则是排污权交易 的重点工作之一。 排污权交易试点过程中，以环境资源有效配置为导向，对排污权分配、 管理等采取了一系列措施。一方面，合理控制区域间、行业间排污权总量过高 过低、比例失调现象。 管理办法明文规定：被列入环保区域限批范围内的， 未完成污染限期治理的，属于国家明令禁止、淘汰和限制类等单位，一律不准 购买新的主要污染物排污权；主要污染物排污权优先保障国家产业政策鼓励类 和湖南省优先培育发展的产业。另一方面，保障排污权交易的合理、高效流转。 探索实行了政府回购企业富余指标、交易平台挂牌抛售企业富裕指标，必要时 甚至调剂区域间指标，保证指标的顺畅流动，让指标能及时为新扩改项目服务。 通过这些举措，让有限的环境资源发挥出最大的经济效益、环境效益和社会效 益。 引入了环境资源有偿使用机制，对于企业而言，污染物减排，即意味着 带来了一定的经济效益。充分利用交易价格的杠杆作用和市场导向作用，激励 排污单位积极实施污染减排。排污单位通过减排腾出排污权指标后，可以向市 场转让出售，获得经济效益，弥补治污成本甚至赢得利润。排污权已成为企业 的无形资产，企业将进一步加大减排力度，争取更好地经济利益和环境效益。 努力服务经济发展。排污权交易利用排污机制促进污染治理，着力支持 高效益低污染的项目发展，积极推动产业结构调整和发展方式转变，不断加大 排污权交易的市场化运作力度，切实提高经济发展的质量和效益，为“两型” 经济的发展铺路搭桥。 在排污权机制的实际运营中，根据排污总量控制原则，排污指标已分配 给现有企业，作为后来者的新建项目，已经没有指标空间，而如果没有排污权 指标，项目不能上马，怎么办？为解决这一矛盾，特别是为了保障轻污染低排 放、经济效益的项目顺利实施，排污权交易发挥经济杆杠的作用，鼓励现有企 业腾出并转让排污权，为新建项目多方寻找指标来源，较好地解决了“发展要 增量、污染要减量”的矛盾，促进环境与经济的和谐发展。 排污权交易促进了产业结构优化，一方面通过资源定价对重污染、高排 放企业施加压力，全面提高重污染、高排放企业的环境准入门槛、环境运营成 本。另一方面通过“总量替换”的硬性规定，是一些重污染、高排放企业转向 排放少、产值高、效益好的新建项目，把有限的环境资源留给高新技术产业， 真正做到“招好商、引良资” ，优化产业结构。 排污权交易促进了产业结构升级。收缴有偿使用费，可以增加高污低产 企业的环境成本，排污量很大的项目，需要花较多的自己购买排污权指标，相 反，排污量较小的新建项目，则影响很小。污染物大大削减了，排污指标也大 大富余了。企业环境压力轻了，还获得了一笔不菲的转让金，企业的治污，得 到了实实在在的奖励。 政府简政放权、突出市场在资源配置、经济发展中的主体地位，是我国 改革发展的指导性原则。我省排污权交易工作切实贯彻落实这一指导思想，积 极推进排污权交易市场化运作，让市场逐渐发挥配置和调剂环境资源的作用。 用心服务企业发展。排污权交易要求干部职工用心服务企业，认真为企 业提供咨询。印发排污权交易工作指南 ，对企业实行一次性告知，让企业少 跑弯路。完成企业申报排污权的审定工作，夯实基础，搭建交易平台。建立省 市县共用的指标储备库。 合理分配初始排污权，保障企业公平权益。对于区域间的排污权总量， 基本依照工业产量比例进行分配；对于同行业内企业，充分考虑可比性，做到 公平公正。排污权交易还处在试点阶段，每前进一步都是一次实践和探索。不 断在实践中完善工作机制和工作基础，更好地服务环境管理、服务经济提升、 服务企业发展。 11、随着大气、水、土壤修复治理计划陆续出台实施，大量治理投入亟 待落实，而传统环保投融资来源单一、数量不足、效率低下等弊端，正面临严 峻挑战。为此，环境主管部门正在酝酿对传统环保投融资体系进行改革，为金 融业进入环境保护拆除“篱笆” ，重点研究解决生态环保领域投入不足、效率不 高的问题。 “创新和加强政府环保投资，健全环保投融资机制，吸引社会资本进入 生态环境保护领域。这是落实中央要求、推进生态环境保护管理体制改革的重 要内容。 ”环境保护部规划财务司相关负责人表示。 中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定指出，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场 化机制。环境保护部部党组也在年初研究部署，搭建环保投融资管理平台，吸 引银行等社会资金进入生态环境保护领域，研究建立环保基金。 （三）发展层次与阶段要求 1.发展层次 微观层面：以企业为主体，根据生态效率理念，选择典型企业和大型企 业，通过产品生态设计、清洁生产等措施进行单个企业的生态工业试点，减少 产品和服务中物质和能源的使用量，实现污染物排放的最小化。现阶段我国的 排污费改税的主导方向就是将过去的排污费“改”成税收。坚决执行排污许可 证制度。 中观层面：以产业园区为主体，按照产业生态学原理，通过企业间的物 质集成、能量集成和信息集成，在企业间形成共生的物质闭路循环和能量多级 利用关系，实现资源能源利用的最大化。为了加强对规划的环境影响评价工作， 提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境 的全面协调可持续发展，执行规划环境影响评价条例 。规划环评是指将环境 因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各 类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在 开发建设活动源头预防环境问题的目的。 宏观层面：以区域社会为主体，按照科学发展观，通过构建资源节约型 和环境友好型的生产结构、流通结构和消费结构，形成全社会共同参与的环境 经济社会体系，实现经济效益、环境效益和社会效益的最优化。 资源再生产层面：以静脉产业为主体，根据负熵原理，通过产业政策和 税收财政杠杆，降低其产业化成本，建立废物和废旧资源的处理、处置和再生 产体系，形成产业规模，缓解资源紧缺、浪费巨大、污染严重的矛盾。 2.阶段要求 推动促进阶段：开展宣传、培训、试点、示范及相关技术研究，编制环 境经济发展总体规划，制定相应的政策，逐步完善相关的法律法规，建立起环 境经济发展的框架体系。 示范推广阶段：以清洁生产推动企业的技术改造，以绿色产品生产带动 产业结构调整，以生态设计原理规划城乡建设，积极推广清洁能源和节水技术， 开展废弃物的循环利用，大力实施各类循环生产示范项目。 全面发展阶段：环境经济意识得到全面提高，在政府社会公众中形成共 识，环境经济重点项目实施取得良好的经济社会环境效益，经济发展模式出现 根本性转变，经济质量明显提高，生态环境逐步改善。 二、规划目的 （一）为我区调整产业结构和布局、转变经济发展方式和发展循环生产 提供宏观指导； （二）为我区完成节能减排约束性指标提供发展路径； （三）为我区城区总体规划、土地利用总体规划、区域发展规划和产业 发展规划的编制提供有力支撑； （四）为我区各地区、各部门和企业决策提供科学依据。 三、编制依据 （一） 国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知 （国发 200521 号） （二） 国务院关于加快发展循环经济的若干意见 （国发200522 号） （三） 国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定 （国发2005 39 号） （四） 湖南省“十二五”循环经济发展规划 （五） 国家发展改革委 国家环保总局 国家统计局 关于印发循环经济评 价指标体系的通知 （发改环资20071815 号） （六） 中华人民共和国环境保护法 （七） 中华人民共和国清洁生产促进法 （八） 湖南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 四、适用范围和实施期限 规划适用范围为开福区，规划实施期限近期为 2014-2017 年，中远期为 2017-2020 年，以近期为主，中远期主要是目标展望。 第二章 发展基础与面临形势 一、宏观背景 在全球资源不断减少和环境危机日益严重的情况下，大力发展循环生产 和资源再生产业，提高资源利用率，缓解资源短缺与环境污染压力，实现可持 续发展目标已成为各国普遍共识。据不完全统计，目 前 世 界 上 主 要 发 达 国 家 的 再 生 资 源 总 产 值 已 达 到 2500 亿 美 元 /年 ， 并且以年均 15%-20%的速度增长， 经济效益、社会效益和生态效益十分显著。随着我国人口增加和经济持续快速 增长，资源能源供给瓶颈与环境污染的矛盾日益突出，发展循环生产越来越受 到国家和地方的重视。十六大以来，国家出台了环境资源法 、 清洁生产促 进法和国务院关于加快发展循环经济的若干意见等一系列法规政策，在 “十二五”规划中明确提出了节能减排约束性目标，全面推进资源节约型和环 境友好型社会建设。目前，全国已实施 10 大重点节能工程，24 个省、市、自 治区已经开展或正在启动清洁生产中心，400 多家企业开展了清洁生产审计， 5000 多家企业通过了 ISO14000 环境管理体系认证。我省积极贯彻国家方针政 策，先后制定了一系列配套政策，增加对循环生产领域的投入，开展了全方位、 多层次的循环生产试点工作。 二、现实基础 （一）经济社会发展基础 1经济发展跃上新台阶 2005 年实现区域生产总值(GDP)1406290 万元，按可比价格计算，比 2004 年同期增长 17.3%，高于全省 5.7 个百分点，高于全市 2.4 个百分点市。在 GDP 中，第一产业实现增加值 10883 万元，同比增长 4.8%；第二产业实现增加值 496878 万元，同比增长 26.7%，增幅同比提高 3 个百分点；第三产业实现增加 值 898529 万元，同比增长 13%。在 GDP 增长中，第一、二、三次产业分别拉动 0.04、8.55、8.74 个百分点，对 GDP 贡献率分别为 0.2%、49.4%和 50.4%。一、 二、三产业比例结构调整为 0.9：32.2：66.9。按常住人口计算，人均 GDP 达 31383 万元。 “十五”期间平均增长速度为 15.4%。 表 1 2001-2007 年全区主要经济指标状况 指 标 单位 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 年均 增速 生产总 值 亿元 322.5 354.7 386.8 411.6 442.9 492.6 527.1 7.1% 全部工 业增加 值 亿元 121.1 132.5 145.8 158.5 169.7 186.5 198.6 6.8% 城镇居 民可支 配收入 元 18765 20587 22946 25085 27311 31335 33935 8.3% 农民人 均纯收 入 元 15102 16989 18743 20587 22471 25154 27040 7.5% 2工业化进程加速推进 规模工业发展迅速。规模以上工业企业完成工业总产值 663198 万元，同比 增长 34.7%，实现规模工业增加值 196096 万元，同比增长 29.1%。完成利润 13658 万元，同比增长 66.8%，企业亏损控制在 2800 万元以内，同比减亏 8%以 上。大力实施精品工程，引导企业走质量兴企、品牌兴业之路，培植“市质量 信得过企业”11 家，市“小巨人企业”3 家，市名牌企业 4 家，在全部规模工 业中，民营企业达到 50 家，活力不断增强。 环保工业园进一步提质增效。2005 年，加快工业园招商、开发、建设，引 进了长庆机电科教、怀其集团等 5 家企业入园，天鹅工业泵、三远钢结构、新 兴电器等 6 家园区规模工业实现工业总产值 93465 万元，利税总额 7776 万元。 工业技术开发力度加大，企业效益不断提升。2005 年完成全部工业总产值 774830 万元，比上年增长 32.1%，其中规模以下工业企业和个体户完成工业总 产值 111632 万元，同比增长 12.4%。2005 年，共完成工业技术改造投资 8.2 亿 元，同比增长 24%。全区工业企业完成高新技术总产值 81907 万元，比上年同 期增长 34.3%，规模以上工业企业完成新产品产值 54697 万元，同比增长 31.96%。 同时，企业效益也呈现出跨越式增长，规模工业综合效益指数 182.09，同比提 高 29 个百分点。 建筑业生产经营稳定增长。2005 年，全区资质建筑业企业为 61 家，全区 建筑企业完成总产值 692346 万元，因投资的强力拉动，建筑业实现增加值 94360 万元，房屋施工面积 302.1 万平方米，竣工商住房 140.3 万平方米，商 品房销售面积 60.08 万平方米，同比增长 3.12%。 3全方位开放格局基本形成 进一步推进全方位开放，创新招商引资工作机制，不断改善投资环境。 2005 年，全区共新批外资企业 16 个，全区外商直接投资实际到位 15721 万美 元，同比增长 90.17%；引进内资项目 102 个，实际利用区外境内资金 652889 万元，同比增长 45.03%；三资企业销售收入 21.50 亿元，同比增长 26.1%；完 成进出口总额 25234 万美元，其中出口额 6956 万美元，进口额 18278 万美元； 全年对外劳务输出 421 人。 （二）工作基础 1组织领导进一步加强 区委、区政府高度重视节能减排和循环生产工作，逐步建立健全组织领导 机构，完善工作机制，把发展循环生产、推进节能减排工作纳入到我区“十二 五”规划纲要，为我区发展循环生产提供了组织保障。 2节能降耗初见成效 在全面推进节能降耗工作中，我区制定了开福区节能降耗管理制度 ，确 定了节能降耗总目标和工业、农业、商业、建筑、交通、政府机关等六大重点 领域的节能目标和工作保障机制，并把“十二五”节能降耗目标从县（区）区、 行业、企业三个层面进行分解，层层签订年度节能减排目标责任书。2012 年全 区万元 GDP 能耗为 1.5 吨标煤，同比下降 3%，比全省的 1.65 吨标准煤低 10.9%；单位工业增加值能耗为 2.1 吨标准煤，同比下降 3.32%，比全省的 3.4 吨标准煤低 38%。对污染排放超标企业强制实行清洁生产审核，对高耗能、高 污染企业实行差别电价水价政策，2013 年实施重点节能技术改造 10 项，全区 节能减排工作取得初步成效，为发展循环生产奠定了工作基础。 3生态环境建设全面展开 以创建国家园林、环保、卫生和文明城区的“四创”工作为抓手，我区明 确提出了建设国家生态城区的奋斗目标，生态环境建设工作全面展开。浏阳河 北岸水环境综合治理工程、捞刀河河道整治、楚家湖截污管网、苏托垸污水处 理厂新建和第六自来水厂改扩建等重大项目抓紧实施，垃圾、污水逐步实现集 中处理，湘江开福境内水体水质基本保持稳定。青竹湖湖滨生态湿地建