当前农村民主选举中存在的问题与对策(综合汇集)

当前农村民主选举中存在的问题与对策 一问题的提出 农村民主选举是农村改革的产物，也是伴随着农村经济社会的发 展而越来越引起人们关注的问题。进入新世纪以来，在党中央对解决 “三农”问题的高度重视和一系列支农、惠农政策的扶持下，我国农 村的发展速度明显加快，村级经济实力急剧增长，农民生活水平和生 活质量都有了较大的提高。特别是武汉市郊的农村，在中心城区的辐 射和带动下，充分发挥其地理区位和山水资源优势，加大对外招商引 资力度，加快农村产业结构调整，发生的变化就更为明显。在有些村 里，农民住上别墅式的新房，村委会拥有商品房、商场等大宗固定资 产，村级集体资产达到几千万元甚至上亿元。由此，选出一个能真心 实意服务村民，办事公道正派的村委会，是农业生产持续发展、农民 生活不断改善、农村社会保持稳定的关键。 自1988年6月1日我国村民委员会组织法（试行） 试行以来，在 村组法关于“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举 产生”的原则指导下，我国农村自治逐渐走上民主化、法制化轨道。 到2006年底，武汉市郊区农村已经历了六届村民委员会民主选举的实 践，有力地推进了农村基层民主政治建设和村民自治的进步，也推动 和加强了农村基层党组织建设。同时换届选举工作越来越规范，村民、 各级干部的民主法制意识也逐渐增强。但在改革开放的进一步推进和 城市化、工业化的深刻影响下，作为大城市近郊的农村出现经济快速 发展但不平衡，农民收入水平提高但贫富差距加大，农民共同利益凸 显但其中不同群体利益开始分化等新的趋势，农村民主选举随着农村 社会经济的发展也暴露出一些亟待解决的新问题，应引起我们的关注 并深入研究，为农村民主政治的进步提供理论和实践上的解决方案。 1农村社会矛盾因选举而有所激化。 民主选举是民主政治制度最基本的表现形式，是人民群众表达自 己意志的重要途径，是实现社会和谐的重要手段，因此我国村民自治 制度的基本内容的第一条就是“民主选举” 。选举意味着选民有权在众 多候选人中进行比较和选择，因此选举又充满着竞争性和排他性。在 农村选举中，如果选民没有良好的政治文化素养来对待这种竞争和排 他，而是把选举与狭隘的地域、人情、恩怨、亲疏、利益、权力等观 念以及各种复杂的历史遗留问题联系起来，产生矛盾和冲突也就是不 可避免的。在2005年第六届村委会换届选举期间，就有部分地方发生 矛盾激化的现象。如在新当选的村“两委会”班子中，由于普遍实行 支部书记与村主任“一肩挑” ，一部分原来的村主任现在只能担任副主 任，有的因此与现任支部书记之间产生隔阂和矛盾。而在村民内部， 因历史遗留下来的干群之间、宗族之间、土地和山水自然资源划分利 用等纠纷在选举中又被引发出来，形成新的矛盾。有的村在选举半年 过后，才把矛盾逐渐平息。 2部分乡、村干部和村民对选举产生消极情绪。 从统计的数字来看，目前村民在选举中的投票率非常高。如江夏 区第六届村委会换届选举中，登记选民318015人，投票总数286213张， 除去委托票12877张，参选率达8595%。这个数字既可以一方面反映 出村民对农村民主选举的关心和参与程度确实很高。据江夏区的干部 反映，现在村民对选村委会成员比选人大代表还要关心。当然从另一 方面也可以说明选举的组织工作做得很好。虽然从村民自治角度讲， 村委会换届选举是农村村民自己的事，但在目前情况下，各个地方党 委和政府都为农村选举做了大量的组织工作。如江夏区除了成立区、 乡两级工作领导小组，区、乡民政部门全力以赴外，还组织了区、乡 两级机关干部1600多人到各村进行工作指导，以推进选举工作顺利完 成。但由此产生的负面影响也不容忽视。如部分乡镇干部把农村选举 只是作为一项工作任务做，他们认为不管谁被选上谁没选上，都不是 重要的，重要的是选举不出事就行。在村干部中，心态不稳，无长远 规划，怕得不到选票而不敢大胆管事的现象比较突出。用群众的语言 来形容，连任的老村干往往是“一年干、两年看、三年等着换” ；新当 选的村干则是“一年学、两年干、三年看” 。而部分村民则认为不管选 谁都无所谓，你们要我投票就得给补贴，不给钱不给物就不参加。我 们在进行问卷调查时发现，有5481%的被调查者没有参与候选人的提 名，这也从一个侧面反映了村民参与选举的热情并不太高，甚至产生 冷漠厌选情绪。 3违法违规现象时有发生。 民主与法制相伴相随，在依法治国深入人心的今天，在农村民主 选举中公然破坏法制的行为已十分罕见。我们在江夏区调研发现，农 村换届选举过程总的来说是严格依照村组法和省市有关法规开展 的，依法选举、按法定程序选举成为众多乡村基层干部的共识和行为 准则。但也不能忽视其中仍然存在个别违法违规现象。一是少数人利 用宗族房头势力对村民施加压力，干扰选举。如安山镇某村，原支部 书记本来可以有希望当选为村委会主任，但有少数人操纵几个村湾的 群众不参加投票，使他的得票率过不了半数，而新当选的村委会主任 又不是党员，不能担任村党支部书记实现“一肩挑” ，镇党委只好另委 派一名机关干部去担任村支部书记。二是候选人私下向村民送钱送物 进行拉票活动。如五里界镇某村一位自荐候选人，给村民送毛巾、肥 皂花了3万元，镇领导指出他违规，要他退出选举，但他仍然坚持要竞 选。虽然此人最后还是没被选上，但他的行为影响了另一位争取连任 的村干部，他也给村民送肉，结果被村选举委员会终止了候选人资格。 三是个别操作不规范。如有些没有经过选民登记的人，在投票前回来 要求投票，这时有的村选举委员会同意了，而有的村就不同意。 我们的问卷调查显示，72.51%的被调查者认为有黑恶势力干扰影 响选举的公正性，17.50%的被调查者认为有宗族势力干扰，虽然他们 这种判断不一定是事实，但二者比例之高仍值得警惕与深思。 4选举成本过高，给地方经济造成压力。 民主选举是有成本的。三年一届的村委会换届选举，除去大量的 人力、物力成本不算，在整个选举过程中，直接用于印制宣传材料， 发放误工补贴，会议误餐招待等费用已成为一项不菲的开支，而且随 着经济社会发展水平的提高而不断增长。如江夏区第六届村委会换届 选举中，区财政拨款25万元，各乡镇街及相关部门也有83万多元的投 入。与此同时，各村还有数额不等的开支，每个村平均在1万元左右， 其中最高的用了4万元，最少的也要花七八千元。虽然，与民主选举产 生的效果相比，一定成本的付出是值得的，但就目前农村实际情况而 言，毕竟给村级经济造成一定的压力，部分穷村甚至出现老债未还清， 又添新债务的现象。 二产生以上问题的原因 1对党的领导与村民自治关系上存在认识误差。 武汉市农村选举已经历了六届的实践，而且其后三届是直接选举 即“海选” ，但在农村基层干部和村民中，真正从认识上准确把握坚持 党的领导与坚持村民自治原则二者关系的则并不是很多。部分干部和 村民在认识上存在着两个主要的误区：一是觉得村委会搞“海选” ，成 本高代价大，而且给一些平时不务正业，喜欢滋事的人提供了机会， 容易造成新的矛盾，引发不稳定因素，还是希望恢复传统体制下的委 任制做法。而另一种认识则表现在片面理解村民自治，认为村干部是 村民选出来的，可以不受上级党委、政府的领导和制约。受这两种认 识的影响，有人因此觉得“海选”只是形式，实质还是上级指派；也 有人因此不敢坚持原则大胆引导，认为一切都由群众说了算。 2没有全面、准确落实村民自治的基本要求。 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督共同构成村民自治的 基本路径和工作要求，但在村民自治的实践中，三年一度的换届民主 选举普遍得到重视，而作为村民自治基础性、长效性建设的民主决策、 民主管理和民主监督却重视不够且难以到位。相对于间断性的民主选 举来说，连续性的民主决策、民主管理和民主监督更重要。仅仅把行 使民主权利的重心放在选举上是危险的。因为候选人在选举前后可能 会言行不一甚至发生蜕变，这就需要有持续的参与和监督来保护村民 的利益不受损害，所以基层民主政治建设的重心更重要的应放至后三 个民主上。但从农村实际来看，一旦选举完成，新班子很容易也很愿 意把权力集中在党支部书记“一把手”那里，形成了工作“一肩挑” ， 财务“一支笔” ，决策“一言堂”的局面。正因为目前的民主尚主要停 留于选举层面，而村民的民主权利在决策、管理、监督领域体现不力， 所以才有“选谁都一样”等对选举产生失望、怀疑甚至冷漠不愿意参 加的情况。 3选举程序安排与农村现实存在矛盾。 一是时机欠妥。江夏区第六届村委会换届选举工作从2005年6月启 动，8月份全面铺开，10月底完成，而8 10月正是农业生产最忙的时 候。有的村民本来参选热情就不高，这时就乘机抬高误工补贴的要价； 而有的村干部、村民代表也敷衍了事，希望早点完成任务。因此容易 出现宣传发动不够、程序执行不细，以及个别违纪违规等现象。 二是过程太长。换届选举全过程共6个阶段38个工作日，实际操作 中要延续近两个月的时间。如明确要求全体村民必须集中参加的活动 有4次，村民代表必须集中参加的活动有5次，上届村组干部必须集中 参加的活动有6次。这样，一个村干部必须参加的活动就有10次，如他 又被推为村选举委员会成员，参加的活动就会更多。时间过长而且正 值农忙季节，容易使人疲惫不堪，产生厌烦情绪。 三是程序复杂。整个选举的主要程序一共有18个大项53个小项， 每一项程序都有明确的工作任务和要求，选举活动必须按照程序设计 进行，否则就是违规。而农村干部和村民文化程度不高（大部分在初 中文化以下） ，只有靠别人讲解才能领会工作要求。一旦人们对复杂程 序难以理解，甚至对其合理性产生怀疑，选举的效果就会大打折扣。 四是压力过大。村委会换届虽然是由村民选举自己的“当家人” ， 但主要工作是由区及乡镇承担，区及乡镇两级政府不仅要组成领导小 组和工作班子，全程监控选举，还要动用大量人力、物力和财力，特 别是要组织大批干部深入村里进行选举工作指导，而且工作指导组承 担选举必须“成功”的压力，由此造成心理上的厌倦。 五是选易罢难。当个别村干部因素质不高、能力不够，或在任期 中犯了错误、出了问题时，想罢免他却非常难。因为根据中华人民 共和国村民委员会组织法和湖北省村民委员会选举办法的规定， 罢免村民委员会成员的程序复杂，涉及面广，其工作量无异于一次换 届选举，在目前农村现实条件下难以落实。从调查来看，89.5%的被调 查者认为罢免村委会成员最大的障碍在于难以组织，另有10.22%的人 是碍于情面，0.73% 的人是害怕遭到报复。 4农村少数党员干部风气不正，降低了农村选举的公信力。 从总体上看，农村基层党员、干部队伍的主流是好的，但在农村 经济社会快速发展，特别是武汉市近郊农村经济实力迅速膨胀的过程 中，少数人经不起权力、金钱的考验，出现诸如滥用权力、仗势欺人， 照顾亲友、与民争利，收受贿赂、贪污挪用，挥霍公款、放纵小节等 问题，其所作所为在当地造成极坏影响。但由于其中许多案例不够党 纪国法的惩处，而在农村干部人选相对匮乏的情况下，这些人还是担 任村干职务或党内职务，从一定程度上影响了党和政府在农村群众的 威信，也影响了农村群众对民主选举的信任。 三相关对策和建议 1加强农村党组织建设，充分发挥党的政治优势。 党管农村工作是我们党的传统和原则，开展农村民主选举，实行 村民自治，不断推进农村基层民主政治建设，是密切中国*同广大农 村群众的血肉联系，巩固党在农村执政基础的战略举措。党的领导与 村民自治并行不悖，借口村民自治而放弃党的领导甚至排斥党的领导， 或借口加强党的领导而对村民自治横加干涉甚至包办代替都是错误的。 能不能领导好农村民主选举，应视为对农村基层党组织执政能力的检 验。中共中央办公厅和国务院办公厅在关于进一步做好村民委员会 换届选举工作的通知 （中办发200214号文件）中强调指出，在村委 会换届选举中，党的农村基层组织要充分发挥核心领导作用。这一核 心领导作用体现在选举前做好宣传动员工作，把干部群众的思想认识 统一到村委会组织法及相关法律法规上来，统一到党的方针政策上来； 选举中要把握正确的方向，充分发挥党员的先锋模范作用，带领广大 村民正确行使权利，自觉抵制各种违法行为；选举后要认真检查验收， 监督新老班子及时进行公章、财务等交接，主动支持、保障新一届村 委会依法履行职责，巩固选举成果。 为实现这一任务要求，必须把村委会换届选举与加强党在农村基 层组织的建设结合起来，努力提高农村党组织的领导能力和群众威信， 形成不可替代的政治优势，承担起领导农村民主政治建设的重大责任。 一是以推进农村基层党风廉政建设为主线，全面提升农村党员干部的 思想素质和政治素质，树立良好的党员和干部形象，带动农村社会形 成讲正气、知荣辱的良好民风。二是以培养农村后备干部为着眼点， 积极审慎做好农村党员发展工作。特别应当解放思想、开阔视野，积 极探索从青年农民、外出务工人员、专业协会负责人、致富能手中培 养入党积极分子，扩大党在农村的组织基础，为村级“两委”会提供 更多的人才储备。三是以促进农村各项事业发展为目标，努力发挥党 员先锋模范作用。把近年来比较有效的“党员责任区” 、 “党员结对帮 扶” 、 “党员承诺制”等措施与农村各项事业发展目标结合起来，促使 农村党员走在各项工作的前列，影响和示范广大农户，提高党的威信 和凝聚力。 2全面落实村民自治制度，唤起农村群众关心选举、参与选举的 积极性。 广大农村群众是村民自治的主体，必须围绕村民参与这一主题进 行机制创设和制度创新。实现“四个民主” ，就要做到凡涉及村级重大 事项的讨论，都要以村民会议或村民代表会议的形式，执行“一事一 议” 、 “重大决策听证”制度，广泛征集村民意见，坚持民主决策。同 时在重大问题的决策上引入 “票决制” ；在对干部考核中运用“群众 评议” 、 “信任投票”等形式，让村民习惯实行民主的基本程序和形式， 保证村民能够有效行使民主权力，进而提高村民对民主选举的认识。 民主的基础是经济利益和经济关系，从经济民主走向政治民主是 民主政治发展的必由之路。村民自治、民主选举都要围绕农村经济社 会发展的重大问题来进行。一是村委会要把村民关心的村级财务开支、 土地征用补偿、集体资源开发收入及分配等关系到村民经济利益的问 题，作为村务公开的重点内容经常化地公诸于众，村委会候选人在竞 选过程中也应把这项内容作为治村重点向选民交待明白，从而把村干 部的经济行为置于群众的监督之下。二是进一步完善资产管理制度。 村属集体资产应明确产权，盘清家底，建立专帐，委托经营实体或专 人负责管理、经营。经济比较发达的地方，可引入股份制，将集体资 产量化到个人，使村民在集体资产收入、公共产品分配上处于平等地 位，形成利益共同体。村委会换届时要进行认真严格的资产清理和财 务审计。三是加强村级财务监管。日常村级财务开支必须经村民理财 小组审理，并实行行政主管和理财小组联合“签名责任制” 。在完善村 帐乡（镇、街）管的“双代管”制度基础上，村内达到一定限额以上 的重大工程、物资采购、山水资源的发包也必须在区或乡镇招投标中 心的主持下，按程序公开进行。只有在经济关系、经济利益的处理和 调整中尊重村民群众，让村民对村级集体资产的运作和处置拥有充分 的知情权、话语权和监督权，才能有效提高村民对村委会选举的热情 和兴趣，才能实现变“要我选”为“我要选” 。 3结合农村实际完善选举法规，适当调整选举程序。 在严格遵循选举法律法规，坚持直接选举的原则下，也应根据农 村的具体情况开展一些新的探索。 一是村委会任期、换届选举时机、持续时间上的调整。由于普遍 感到任期过短，换届过快；选举时机不妥，持续时间过长。我们建议 能否改为五年一届，既减少换届频率，保持农村基层组织相对稳定， 也便于农村干部的培养、成长，有利于农村经济社会的长远发展。或 在现在三年一届的任期基础上，采取“大小选”方法。即当新一届村 委会任期满三年时，只进行由半数以上有选举权的村民参与的民主考 核和信任投票，即“小选” 。如果村委会得到的信任票不过半数，再进 行改选；如果村委会信任票过了半数，而个别村委会成员的信任票不 过半，只须将该成员按法定程序罢免后进行补选；如果村委会班子和 每位成员的信任票都过了半数，则全体留任。待该村委会任期到第二 个三年时再举行全体换届的“大选” 。 农村选举最好放在10月底 12月，也就是在秋收基本结束时。选 举持续时间最好控制在1个月内。 二是部分程序应适当归并和简化。如自荐与“海提”可以合并， 这样可以节约两天时间。在村庄规模不大、人口相对集中的地方，可 以探索“一票制”即无候选人的选举形式。在经过充分的宣传发动后， 由选民一次性填写选票，选举产生村委会主任、副主任和委员。这样 做，既能充分尊重选民意愿，也能降低选举成本，缩短选举时间。 4加强培训、示范和引导，让民主选举走上法制化轨道。 农村民主选举具有鲜明的法制性，必须在国家及各地方颁布的法 律法规的范围内进行。就当前农村村民文化素质和法制意识的现状而 言，加强法制宣传和教育，引导广大村民牢固树立依法办事的观念已 成为当务之急。 一是加强农村法制宣传和教育力度。要把农村民主选举过程作为 法制宣传和教育的极好时机，在选举每一阶段和每一程序上都要向村 民说明相应的法律规定，让村民明确知道什么是合法的，什么是不合 法的，在实践中知法、懂法和用法，能够运用法律武器维护自己的民 主权利。在平时，则特别要加强村级“两委”会干部的普法培训，每 年针对一个主题，用办班轮训或以会代训的办法，不断强化农村干部 的法制意识，做到在法律法规的指导下处理村务，调解纠纷，化解矛 盾。 二是运用典型示范的方法，推进“依法治村”的进步。典型示范 是教育农民的有效方法，农村群众最讲究实际效果，用农民身边看得 见、摸得着的典型来教育和引导大家，能够得到事半功倍的效果。建 议在每一个乡镇建立一个干部、群众法制意识牢固，严格依法办事的 “依法治村”的试点村，不断探索当前农村法制建设的新特点新规律， 及时总结经验，在广大农村进行推广。 三是加强法律监督，形成依法办事的强大氛围。新闻媒体在对选 举进行宣传报道时，要着重反映执行选举有关法律法规的典型案例， 用舆论的力量维护法制秩序。吸纳社会各界人士担任观察员，组织他 们深入农村实地考察选举进展，及时反映选举动态。对少数情况复杂、 矛盾比较多的村，可引入司法公证程序，用法律形式来巩固选举成果。 农村民主政治建设是一个长期的渐进的过程，农村民主选举也将 是一个逐渐完善的过程。希望各级党政领导和相关部门重视总结、研 究农村民主选举的经验，并以科学发展观为指导，以建设社会主义新 农村为目标，针对农村实际制定出相应的措施，努力着手解决目前存 在的问题，把农村民主政治建设推上一个新的高度。 对农村换届选举中存在问题的思考 自1986年吉林省梨树乡北老壕村诞生的第一个民选“村官”起，到 1998年11月4日中华人民共和国村民委员会组织法的颁布实施，我 国不仅以立法的形式确立了农民选举自己“带头人”的法律地位，而 且广大农村的基层民主政治建设得到了全面推进。我国农村普遍实行 换届选举自1999年开始，每三年进行一次，第二届全国农村换届选举 工作已于2002年全部结束，在此次换届选举中巩义市检察院结合办理 农村基层组织人员涉嫌经济犯罪案件，对辖区内村级换届选举进行了 全程监督和调查分析，感到个别地方存在的一些问题和现象应引起社 会各界的重视： 一、贿民“拉票” ，日显公开。以前的农村换届选举中，就有贿赂 选民及个别领导的事件发生，但一般比较隐蔽，当前，在个别农村的 换届选举中，为拉选票而对村民请吃喝、送礼品现象已呈公开趋势， 有的在饭店公开设宴，你方请罢我登场，轮番“作战” ；有的按人头送 礼品到家；更有甚者则在村务公开栏中“明码标价” ，一张选票多少钱， 你出资30元，我则涨到50元。种种表现行为不仅败坏了社会风气，而 且损害了法律的严肃性，影响着选举的公正性，如果任其泛滥，村民 不可能选出自己的意中人。试想，靠这种手段当选的人，能够给村民 办多少好事？恐怕只想着为自己捞“本”吧。但是，农村换届选举中 出现的这种行为，算不算破坏选举，是不是违法行为，应如何处理， 在立法上则没有明确界定。 二、宗族之争，日益激烈。我国农村，一个自然村姓氏较少，同 族人口集中，不同姓氏、宗族间似乎总有一点隔膜，换届选举时矛盾 则公开化，为使各自的带头人掌握村里“大权” ，相互诋毁，相互告状， 公开相争，甚至发生械斗。如某村马姓、李姓是本村的两大家族，本 就有积怨，为争村委主任一职，相互攻击，以致在集会时，大打出手， 造成双方人员互伤。宗族相斗，一直破坏着农村的社会稳定。 三、派别之间，明争暗斗。农村居住人口相对稳定，由于种种原 因，容易形成派别，而领头的往往是原村两委成员，不同派别，不同 立场，为谋村权，拉帮结派，互相拆台。造成社会的不稳定，阻碍了 经济的发展。例如：在这次换届选举中，某村原村支部书记和原村委 主任因有矛盾，各拉一派，相互争斗，你告我的“状” ，我找你的“碴” ，争来斗去使该村的选举工作久拖不决，影响了本村的稳定，而且造 成一个效益不错的村办企业关门倒闭。 四、暗箱操作，欺骗群众。个别村的领导或组织者利用农村群众 思想涣散，觉悟不高，居住分散等状况，想方设法暗中操作，有的则 故意欺骗年老、文盲的群众，也有部分农民对选举麻木不仁，自动丧 失权利，被人利用，使选举失去了公开性和公正性，群众称之为“明 选举，暗操作” 。 五、个别政府领导暗中干预。 村民委员会组织法明文规定基层 政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。然而一些领导明里不 说，却暗里干预选举工作，有的确实是为工作大局考虑，有的则另有 目的，使选举失去了公正、公开、公平；也有个别领导不计后果，认 为：谁能把本村的税费交了就让谁干！目前农村工作确实难做，每年 的税费征收确实令不少领导干部头痛，但这种借换届选举之机急功近 利的做法，则是极端荒谬和错误的。 六、封建迷信、地痞之流，趁机抬头。封建迷信，旁门左道，不 务正业之地痞，在农村一直没有消失，这些社会的渣滓也借换届选举 之机粉墨登场，他们谣言惑众，企图利用其信徒、团伙势力当上“村 官” ，虽然他们难成气候，但也反映出农村存在的问题。而个别对村干 部有积怨的人处于私心报复，也借选举之机，对村干部进行诋毁、告 状，影响村干部的形象和声誉，以此伤害村干部。 笔者在调查中还了解到，有一些素质较高，有一定能力和收入的 人，考虑到农村工作的繁杂性，艰巨性，而不愿意到村里任职，这说 明，我们的农村管理制度还不十分成熟，在某种程度上造成了农村人 才的流失，影响着农村的发展。 我国是农业大国，80%的人口在农村，农村的稳定与发展直接关系 到国家的稳定与发展，农村换届选举工作是我国农村的一件大事，是 关系到广大农民切身利益的一件大事，该工作的成败，直接关系着农 村的经济发展和社会稳定大局。为使农村换届选举工作全面健康有序 的进行，笔者提出如下建议： 一、各级党委政府要重视农村换届选举工作，要给予正确的、积 极的指导、支持和帮助，要组织好每次选举工作，保障全面、高效、 顺利的进行。 二、加大文化教育、科学技术投入，提高农民的综合素质，繁荣 农村的经济，使农民摆脱愚昧、落后。这是推动农村民主进程和发展 的基础。 三、基层政府，要建立健全农村基层班子的培养机制，注重培养 政治素质高、能力强，愿为农民办实事，能带领农民发展致富，且顺 民心、得民意的农村后备人才，并把此作为一项长期的重要任务来抓。 四、基层党委要加强党的农村组织建设，调动起每个党员的积极 性，充分发挥起党员的先锋模范作用，使党的各项方针、政策在农村 顺利贯彻落实。 五、对日益公开的“贿选”及利用其他违法手段破坏的行为，要 从立法的角度，明确职权责任，加大打击力度。 六、农村换届选举是全社会关注的一件大事，每次都牵扯大量的 人力、物力和财力，还造成农村的一次“震动” ，每三年进行一次，时 间跨度较短，也不利于村委工作的连续性。因此，笔者建议适当延长 每届村民委员会的任期。 七、全社会都要关心和关注农村的发展，要深入基层调查研究，不断 探索科学的、行之有效的管理方法。 完善制约机制 促进农村民主政治制度建设 发展社会主义民主政治，是我们党始终不渝的奋斗目标。实行以 村民自治为主要形式的农村基层民主政治，是亿万农民在党的领导下 作出的历史性选择，也是一项十分浩繁、艰难的系统工程。党的十六 大报告中指出：扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。 明确要求健全基层民主自治组织和民主管理制度。而完善制约机制， 促使“人治”向“法治”转化，是保障农民民主权利，推进农村民主 政治制度建设的一个重要课题。 一、农村民主基础薄弱，是必须完善制约机制的现实要求 1、封建意识禁锢了民主思想。马克思曾经精辟指出，商品是天生 的平等派。即民主观念只能是产生于商品经济基础上的社会意识。中 国几千年的封建统治是以“重农抑商”为传统理念的，将农民禁锢于 土地之上，同时也钳制了他们的思想。封建专制政治文化的影响深、 延续至今，使广大农民的民主观念淡薄，缺少民主管理的意识和经验。 2、经济落后掣肘民主政治。民主作为上层建筑，是与一定的经济 基础相适应的。由于长期以来经济、文化发展水平较为落后，占总人 口80%的农民中有相当多的人对民主政治的认识较为盲目。民主意识缺 乏，更多地表现为低层次的政治情绪：对领导人的感恩戴德和盲目顺 从，对权力的崇拜、追逐和恐惧。许多农民不能意识到要把握自己的 命运，最高的政治企望仍没有摆脱“圣君、贤相、清官”的框框。民 主权力让位于忠孝情绪情结，这种现象要当今农民意识中仍较普遍存 在。 3、家族势力的长期渗透。我国农村以家庭为自然经济结构和社区 的组织形式。同姓、同宗的血缘关系将若干个家庭连在一起，家族社 会权力被称之为支配乡村社会的长老权力。如今，这种家族传统文化 仍不同程度地浸润在农民的心理意识中，家族首领的威望和影响力依 然存在， “自家人” 、 “本房人”意识在村民选举、干部管理、下派指标、 调解纠纷中仍不时显现。家族势力对农村基层民主建设的消极影响一 时难以消除。 封建专制文化的残余、经济落后、知识的贫乏和家族势力的影响， 形成了一张互为因果、纵横交错的无形网络，它是推进农村基层民主 政治建设的羁绊。数千年来， “人治”一直是我国政治管理的主要模式， 这种模式与现代化进程格格不入。农村基层民主建设开始了从“人治” 到法治转换的伟大实践。 “没有制约的权力必然导致腐败” ，道理简单 而深刻。在基层农村要真正做到村民自治，需要一个切实有效的制约 机制做保障。 二、农村现行制约体制存在局限，亟待加以完善 制约的重要性不用赘述，从理论上讲，先哲们早已有精辟阐述； 从实践上讲，广大农民不无切身感受。问题不在于我国农村现行体制 中有没有内部制约机制，而在于现有的制约机制效能较低。具体就 村民委员会组织法所规定的民主监督制约机制而言，也透析出不 少局限： 1、制约力量的失衡性。 村民委员会组织法第四条规定，基层 政权组织与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，明确规定基层 政府不得干预村民自治范围的事项。但由于现行体制的缺陷，基层政 府从本位利益出发干预属于村民自治范围内事项的事时有发生。但 村民委员会组织法没有对发生此类违法行为如何进行制约作出规 定。 村民委员会组织法规定村民具有举报权、罢免权、查询权、评 议权等权利，但实际上村民是“有权无力” ，由于他们自身经济、文化 条件的限制，以及行使这些监督权往往难以得到实现。严重制约了村 民民主权利的行使。 2、法律责任的模糊性。 村民委员会组织法规定，中国共产党 在农村的基层组织按照中国共产党章程进行工作，对农村村民自治发 挥领导核心作用，按照宪法和法律，支持和保障村民直接开展自治活 动，直接行使民主权利。但对村民自治工作中出现的违法现象，农村 党组织有什么具体权力，通过什么法定程序，利用什么法律形式来实 施“支持”和“保障”作用，实现其监督制约的职责，党章及宪法、 法律并没有明确规定。 村民会议评议村民委员会成员工作或讨论决定涉及村民利益的有 关事项时， 村民委员会组织法没有对具体程序、形式作具体规定。 财务公开制度是重要制约措施之一，违反财务公开制度时，村民虽有 权反映，但究竟应由政府的哪一个部门负责受理，并作为执法主体负 责调查， 村民委员会组织法也未能明确。 3、监督信息的封闭性。 村民委员会组织法第二十二条对村财 务应当公开的事项作了明确规定，但对公开时间、形式、范围、程度、 真实性、查询权等均未具体涉及。村民民主监督获取信息来源受限， 不少地方村务仍呈“暗箱”操作状态，外界不得而知，村民也无法进 行实在、有效的监督。 4、制约效果的不确定性。由于上述原因，造成村民委员会组织 法的实施，因村民自治意识、经济文化发展水平差异、依法实施程 度不同而效果不一，人为因素影响较大，仍脱离不了“人治”的局限。 由此可见，通过完善法律法规，制定内容明确、程序具体、运行 稳定规范的制约机制。从最基本的制度着眼，解决一些实质性的问题， 注重制度的具体化和约束力，使制度可用、有用、管用, 是推进农村 民主政治建设亟待解决的问题。 三、进一步完善制约机制的方法和途径 1、党的执政方式的转变是实现农村基层民主的前提条件。作为国 家领导核心的执政党的政治生活和执政方式，极大地影响甚至支配着 农村基层民主建设的进程。历史的经验证明，我国社会生活民主的兴 衰与党内生活民主化，以此来带动国家和社会生活的民主化，也就抓 住了整个农村基层民主建设的关键。农村基层党组织，要按照党章， 依照宪法和法律，对村民自治发挥领导核心作用。可现在不少地方村 支部包办代替村委会事务、侵犯农民民主权利的现象时有发生，其原 因在于不少基层党组织的同志将“党权高于一切” ，把执政等同于直接 行政，把党的领导等同于直接执政，把个人的意志说成党的意志。而 由于现在党章及法律法规对基层党组织如何开展对村民自治的领导， 如何支持、如何保障村民自治均没有明确规定，导致各地做法不同， 党政不分的现象十分突出。 党的十六大提出，党的领导主要是政治、思想、组织领导，通过 制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，发挥党组织和党员的 作用，坚持依法行政，实施党对国家和社会的领导。党的执政方式的 变化，为在农村更好地推行村民自治为主要形式的基层民主开辟了前 进道路。 2、充分发挥地方人大的保证和保障作用。 村民委员会组织法 第二十八条规定：“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民 代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法 行使自治权利” 。 关于保证村民委员会组织法实施方面。第一，要完善地方性 法规。建议在制定该法实施细则时注意：一是从民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督四方面制定出具有可操作性的实施细则，以规范 村民委员会组织法实施过程中的各地做法不一的行为。二是明确 对违反村民委员会组织法行为进行司法追究的执法主体、执法程 序、法律责任等。三是对地方人大对本法实施和维护村民民主权益开 展工作的形式、程序、内容加以明确规定。第二，加强地方人大的法 律监督和工作监督。一是对政府、 “两院”有组织、有计划地以村民自 治为内容，进行执法检查或进行述职、评议。二是抓住典型违法案例， 加以检查纠正。 三是充分发挥农村基层人大代表的作用，及时了解村民自治动态 组织代表活动或持证视察。四是充分行使人大决定权，就农村经济基 层民主建设进程创造更好的外部环境。 关于保障村民自治权利。一是大力宣传村民委员会组织法 ，让 农民了解、掌握并学会使用法律，通过民主手段，保障自身合法权利。 二是在执法检查和工作检查中注意维护农民的合法权益。三是畅通信 息渠道，密切人大与农民的联系。四是可试行票选监督，让农民通过 手中的票，对村内事务、自身权利发表意见。 3、建立完善的科学的、规范的制约机制。推进农村基层民主建设 是一个系统工程，要充分把握民主选举、民主决策、民主管理、民主 监督四个环节。建立科学、规范的制约机制。 一是建立动力机制。利益是民主政治的原动力，只有农民的广泛 参与才能起到好的制约效果。没有农民的参与和支持，就不可能有村 民自治基层民主的大发展。要继续大力发展农村经济，将依法保护农 民的经济利益和生产自主权，努力拓宽农民知政和参政渠道，在发展 生产的同时调动农民的民主参与热情。 二是建立结构机制。从空间制约机制和时间制约机制两方面入手。 空间制约机制指自上而下及自下而上的纵向制约和居于同一层次的多 元的横向制约。要充分发挥村民（代表）大会的作用，建立规范、实 用的会议制度，采用合适村情的方式、方法，讨论决定村里的重大事 项，并对村委会成员行使职权的情况进行评议、检查和监督。如开设 “村民议政日”等等，必要时召开村民会议、村民代表大会进行表决。 时间制约机制：对村务，采取事前、事中、事后全过程的制约。事先 预防型制约，将各种动作通过各种方式按照预先规定的轨道运行；事 中程序性制约，在决策过程中通过规范的程序控制，以纠正可能出现 的偏差。事后强制型制约，对已经出现的偏差进行强制性纠正。应着 重于建立预防型制约机制和程序性制约机制。 三是建立信息公开机制。村务公开、财务公开是村民自治的最关 键的部分。只有扩大农民的知情权，才能提高其参政程度和参政质量， 并为决策的民主化、科学化提供更有利的条件和更广泛的基础。信息 的内容、质量、真实性和传递速度、公开形式等均为不可忽视的重要 环节。 我国的民主政治建设首先从农村开始。村民自治是我国农民的伟 大创造，从它诞生到现在的20个春秋已经历了曲折的发展过程。基层 民主最直接的作用就是把广大基层党组织、村民自治组织和基层干部 置于人民群众的监督之下，使其始终与群众保持密切关系，代表人民 群众的利益。村民自治的发展，最重要的是制度问题，我们在民主选 举以及更经常、涉及群众生活更多的民主决策、民主管理、民主监督 的制度供给上还留有许多空白。因此，在村民自治中完善制约机制， 建立具有高度稳定性、抗干扰性、可操作性的农村基层民主政治体系， 才能保证农村民主的真正实现。 推行“三制一化”工作机制，推进农村基层民主政治建设 “完善村民自治，健全党组织领导的充满活力的村民自治机制， ” 这是党的十六大提出的扩大基层民主，推进社会主义民主政治建设的 重要任务。近年来，我们积极探索推进农村民主政治建设的新路子， 在全市建立和推行以“民主决策机制、民主管理机制、民主监督机制 和党支部工作规范化”为主要内容的“三制一化”工作机制，取得了 明显成效。主要做法是： 尊重民意推行民主决策机制，关键在于把群众的意愿转化成实实 在在的行动。 近年来，为了解决村务决策中的简单化和随意性，邵武市各村党支部、 村委会按照农村党组织工作条例和村级组织自治精神，在实践中探索 出了一条能充分反映群众意愿的民主决策机制。 1、倾听民声。我们改变过去那种村领导单边掌权的家长式作风，在村 重大事务决策的过程中，坚持“群策群力、集思广益”的思想，通过 开设民主议事箱、村两委干部定期或不定期到群众中去征求村务工作 决策意见和建议、定期整理公布和坚持采纳所征集到的合理意见和建 议等方式、方法，鼓励和引导村民为村务决策建言献策。如沿山镇上 樵村为了搞好村道硬化工程，但是由于资金缺口较大，为了解决这个 问题，村两委成员深入到群众中征求意见，并结合群众意见，采取了 “村里投一点、大家集一点、上面争取一点” ”的办法，解决了资金缺 口。 2、反映民意。以往村务决策是“书记主任碰碰头，两委班子点点头， 群众不知哪一头” 。我们改过去“一个人或几个人说了算”为让村民唱 “主角” ，把村民代表会议摆到决策的主体位置，坚持实行“四级决策” ，即把凡涉及全村发展大局的经济发展项目、财务收支、工程招标等 重大村务决策，都按照支书、主任共同协调提出村两委讨论 支部大会取得共识村民代表会议审议通过的决策程序办理，保证 了决策反映民意。如卫闽镇高坊村一片一百多亩的山林，按照“四级” 决策的办法，通过招投标，将原来每亩30元的承包价提升到142元，为 集体挽回损失2万多元。 3、贴近民情。在实行民主决策的过程中，为了便于监督，我们创新载 体，把民主决策的六个程序即议题提出、受理、两委协商、党员大会 讨论、村民代表表决、公开等制作成民主决策流程图，并装框上墙， 使大家一看就懂，一学就会。与此同时，不少村还将议题提出和表决 的时间、地点、人员、内容，以及在表决中的应到实到代表数、反对 数、弃权数和表决结果等情况在村务公开栏上逐项公布。群众对这种 做法十分满意，一位镇干部也深有感触地说：“过去是决策干部定， 执行靠生硬 ，导致农村干群关系恶化，现在把决策权、知情权和参与 权交给群众，工作好开展了。 ” 选准载体推行民主管理机制，关健在于找准群众参与村务管理的 最佳结合点 近年来，随着村民民主意识增强，民主要求提高，民主呼声加大，邵 武市各村从迫切需要解决的问题入手，改变过去“人治”的管理方式， 精心设计各种载体，把村民置于自我管理，自我教育，自我服务的氛 围中，民主管理的氛围日渐浓厚。 1、以村规民约为载体。邵武市从实际出发，针对当地的突出问题，从 规范村规民约入手，指导各村制定和修订村规民约，对村务管理的内 容、范围和程序作出了具体规定，把原来模糊不清或违反法律、法规 的村规民约转化具有可操作性的条款，内容上更为周详，更顺民意， 既约束了群众，又约束了干部。 一些地方在村规民约的基础上，还制定实行了被村民称为管村、管民 “小宪法”的村民自治章程，成立了村务监督小组，明确了村财使用 和审批程序，对农村经济管理、社会秩序管理和村级组织管理都规定 了具体原则和办法，涵盖了农村社会生活方方面面，使原来是“干部 要为民做主”变为现在“干部要让民做主” ，农民真正成为参与管理村 务的主人，真正把民主管理、村民当家落到了实处。 2、以群众自治活动为载体。我们精心设计各种具有吸引力、感染力的 活动载体，在农村基层开展了以群众自我教育为主内容的“民主议事” 、 “民主听证” 、 “村民质询”的活动，积极引导群众参与到村务管理中 来。 一是民主议事活动。村支部和村委会引导群众通过民主议事的渠道， 启发他们有意识地参与到村务的管理中来。拿口镇庄上村引进总投资 1400多万元的新加坡平荣奶牛场，但是在征地上涉及到202户农户的利 益，工作较难协调，庄上村充分发挥村民议事会作用，组织广大群众 参与到此事中来，通过民主议事，不仅解决了征地问题，村民也在活 动中得到了教育，明白了参与村务管理的益处。二是民主听证活动。 丰富新形势下村民参与村务管理的形式，对村民普遍关心的或涉及多 数村民利益的村务，通过召开民主听证会的形式，引导群众通过听证 会，参与到村务管理中来。如水北镇大漠村准备着手修建通往市区5公 里的路面，怎幺修、采取什幺方式筹集资金，村里举办听证会问计于 群众，并根据大多数群众意见，确定了修路的方案。参加完听证会后， 不少群众都表示，这样的听证会以后一定要参加。三是村民质询活动。 许多村都组织群众召开村民质询会，对村干部的施政行为、重大村务 决策、村财管理、工程招标等事项进行质询，村两委班子成员组成答 询小组。群众评价这项活动时说：以往是公道不公道，只有天知 道而现在是公道不公道，一问就知道 。 ” 3、以群众自治性组织为载体。一是建立社会化服务体系。指导村民建 立各类中介服务组织，通过这些组织自我服务，引导农民进入市场， 促进农产品流通，参与农业和农村经济结构调整，推动农业产业化经 营，增加农民收入。卫闽镇谢坊村为了发展食用菌生产，在村党支部 的引导下，成立了一个由200多人组成的协会，生产、技术、流通等方 面都实现了村民自我服务。现在邵武市这样的中介服务组织已达100多 个，大家事，大家管的氛围日益浓厚。二是建立群众自治组织。把由 村支部、村委会出面管理容易产生矛盾及村民日常生活中需大量人力、 物力协调、解决的事情，交由如“计划生育协会” 、 “村民议事会” 、 “禁赌协会” 、 “调解协调议事会”等群众性组织管理。目前，邵武市 各村均根据自己的实际，建立多个这样的群众自治性组织，有的村在 “计生协会”的管理下，脱了“帽” ，有的村通过“村民议事会” ，解 决了许多历史遗留问题。 畅通渠道推行民主监督机制，关键在于把群众监督由终端控制向 过程控制转变 为了能确保民主监督机制落到实处，我们把民主监督作为一条贯穿村 务管理的主线，在完善监督机制、规范监督程序、拓宽监督渠道上下 功夫,群众充分行使了监督权。现在村集体的“家底“清了,干部的“箱底 “亮了，群众的“心底“明了，干部的威信高了，办事顺当了。 1、完善监督机制。过去各村“暗箱操作”较为严重，群众对此反映强 烈。为了能变“暗箱操作”为公开透明，邵武市结合农村工作实际情 况，完善了监督机制。一是建立由村务监督小组自下而上、乡镇党委 政府自上而下、村支部对村委会同级监督的“三级监督互控体系” ；二 是实行村党支部向村委会、村民会议通报工作制度和村委会向党支部 请示报告工作制度；三是充分发挥村民代表会议、村务监督小组作用， 对村务管理和村干部的施政行为进行监督。通过对村务、财务以及村 干部的行为进行全程跟踪监查，揭开了“锅盖子” ，亮出了家底子，形 成了互相监督、纵向与横向相结合的民主监督氛围，有效地解决了半 公开和假公开的现象。二是找准监督重点。一查普遍涉及群众利益的 事；二查村干部施政行为；三查群众关心的村财使用。如卫闽镇各村 采取“一议三审一公开”制度，即重大财务支出先两委联席会议进行 讨论，而后由党支部书记审核和村委主任审批以及村务监督小组审议 后方可下账，并定期公布，群众反映较好。 三是拓宽监督渠道。实践中，各村都创新出了一些有效的监督方式， 如村务监督小组， “三老” （老党员、老干部、老村民）议事会、村干 部接待日、季评村官等。如沿山镇徐溪村一村委，在村党支部组织党 员、村民代表开展的“季评村官”活动中，向一名长期脱岗、任出纳 帐目不清的村委提出的罢免案，村党支部在核实情况后，即由村委会 召开村民代表会议，依法罢免了这名村委。 强化领导关键在于改进和完善村党支部的领导方式方法，夯实组 织基础。 过去，各村都不同程度地存在村两委关系不协调以及村支部统揽包办 现象，这些现象严重的制约了村级民主政治的发展。邵武市着眼于改 进村党支部的领导方式、工作方法和工作作风，通过“三变三改” ，使 村支部工作走上了规范化。 1、变直接领导为制度牵引，改进村党支部的领导方式。 由于村委会是直选产生的，再加上部分村主任不能正确认识村民自治 的内在涵义，村主任偏离“核心”的多了、 “不听话”的多了、 “顶牛 冲撞”的多了，在这种情况下，邵武市各村党支部着眼于改进领导方 式，找准依靠制度来牵引推动工作的突破口和着力点。一是加强党支 部自身建设。从“四个一”和“五个好”的目标出发，建立健全了党 支部的一系列制度；二是实行在党支部领导下的“两委”成员分工负 责制。把过去那种遇到问题习惯于党支部出面做工作、里里外外“一 把手”的行为做法，转变为依法责权定位的工作方法，主动放权，积 极支持和指导