我国资源枯竭型城市的就业问题研究

第 8 卷 第 6 期 辽 宁 工 学 院 学 报 Vol.8,No.6 2 0 0 6 年 12 月 Journal of Liaoning Institute of Technology Dec.2006 收稿日期：2006-10-19 作者简介：刘晶（1983-） ，女，黑龙江大庆人，硕士。 汪继福（19-） ，男 我国资源枯竭型城市的就业问题研究 刘 晶，汪继福 （东北师范大学 马克思主义研究院，吉林 长春 130224） 摘 要 ：本文对资源枯竭型城市就业状况进行了分析，指出了产业结构不合理、地方政府缺乏战略远见、劳 动力市场不健全、下 岗失业人员自身因素的影响、再就业培训机构不健全等造成 资源枯竭型城市就业困难的原因； 提出了实施就业优先的发展战略和经济政策及优化产业结构、健全 劳动力市场、健全 职业技能培训体系等对策与 建议。 关键词：资源型城市；资源枯竭型城市；就业 中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1008-3391（2006）06-0-04 资源枯竭型城市是我国一类特殊的城市群体。 在计划经济时代，这些城市为我国经济建设做出 了巨大的贡献。但自 20 世纪 90 年代中期以来， 政府加大了国有企业改革的步伐，允许国有企业 根据参与市场竞争的需要安排企业内部的资源， 包括剥离政策性负担和超过实际需求的冗员，使 中国的城镇出现了失业的“洪水” ，遭受了就业难、 贫困和社会稳定等问题的威胁。而部分资源枯竭 型城市的就业问题更为突出和复杂。因此，解决 好资源枯竭型城市就业问题，具有重大的意义。 它不仅有利于资源枯竭型城市走出困境，也为我 国构建和谐社会、保持社会稳定提供了一个有力 的支持。 一、资源型城市和资源枯竭型城 市的界定 资源型城市有许多种称呼，如矿业城市、资 源性城市等，但还没有一个能被广泛接受的界定。 本文中认为资源型城市是指有 40%以上的劳动力 以直接或间接的方式从事同种资源(石油、煤炭、 钢铁等) 开发、生产和经营活动的城市 1。即矿业 从业人员在经济结构和就业结构中占较大的比重。 关于资源型城市的分类目前也有很多种划分标准。 2002 年，胡魁依托中国联合会分支机构建立了一 个较为全面的矿业城市数据库，认为全国有矿业 城市 426 个，根据发展阶段，把矿业城市分为老、 中、幼，其中有 54 座进入了老年期。由于缺少辨 识“资源枯竭期”的信息，我们将胡魁数据库中 的“老年期”近似等于“枯竭期” ，那些被认为进 入“老年期”的城市我们视之为资源枯竭型城市。 而理论界现在大多把资源枯竭型城市定义为矿产 资源开发进入后期，其累计采出储量已达到 70% 以上的城市 2 。 二、资源枯竭型城市的就业状况 在“矿竭城衰”和体制改革的影响下，资源 枯竭型城市的下岗职工不断增加，同时由于资源 枯竭型城市与其他城市相比在经济、环境、技术 等方面处于落后水平，因此资源枯竭型城市的就 业问题更为突出和复杂，主要表现为以下几个方 面： 1失业问题异常突出。从 2000 年普查数据 显示结果（表 1）可以看出，开采阶段对劳动力市 场状况产生了非常大的影响。尚未进入枯竭期的 资源型城市，劳动力市场状况要好于非资源城市， 表现为更低的失业率和更高的劳动参与率。但是， 开采阶段进入枯竭期的资源型城市，就业压力表 现为更高的失业率和更低的劳动参与率。劳动参 与率是研究劳动就业状态的重要统计指标，反映 一定范围内的人口参与市场性劳动的程度。劳动 参与率的变化是城市劳动力市场的一个重要特征。 失业率越低，劳动参与率越高，表明劳动力市场 2 辽宁工学院学报（社会科学版） 第 8 卷第 6 期 状况越好。反之，失业率越高，劳动参与率越低， 则表明劳动力市场状况越差。2000 年，非资源型 城市的失业率为 12.50，资源枯竭型城市的失业率 为 19.93，从这两个数字我们可以看出，资源枯竭 型城市的失业率要远远大于非资源型城市；并且 资源枯竭型城市的劳动参与率也低于非资源型城 市 1.51 个百分点。可见，在 2000 年资源枯竭型城 市比非资源型城市受到了更严重的失业冲击。见 表 1（资料来源于 66 城市抽样调查数据中国人 口与劳动问题报告2005)。 表 1 不同开采阶段资源型城市劳动力市场（2000 年） 失业率 劳动参与率年龄组 非资源城市 未枯竭城市 枯竭型城市 非资源城市 未枯竭城市 枯竭型城市 1619 4401 5786 7222 1762 2607 2972 2024 1874 2181 3706 6737 7754 7927 2529 1154 954 1804 8986 8754 8429 3034 1096 904 1287 9001 8824 8428 3539 1180 973 1700 9034 8886 8731 4044 1243 784 1657 8741 8396 8524 4549 1005 615 1384 7622 6899 6913 5054 609 423 1034 5124 4451 4167 5559 423 513 435 3034 2090 1847 6064 121 182 2000 884 646 452 总计 1250 1120 1993 6784 6857 6643 与 2000 年相比，2002 年中国各种资源型城市 的失业率和劳动参与率呈下降趋势。这种趋势在 不同开采阶段的城市有着显著的差别。首先，尚 未进入枯竭期的资源型城市失业率从 11.2%下降到 8.27%；而资源枯竭型城市则从 19.93%下降到 7.3%， 失业率下降了 12.23 个百分点。资源枯竭型城市的 失业率下降的非常剧烈，但是这并不意味着资源 枯竭型城市的就业压力变小了，因为资源枯竭型 城市的劳动参与率也在随着失业率的下降而下降， 从 66.43%下降到 53.58%，下降了 12.85 个百分点， 比失业率下降得更为剧烈。并且 2002 年资源枯竭 型城市在 1659 岁年龄阶段的劳动参与率比 2000 年相比也呈现出下降的趋势。正是由于资源枯竭 型城市劳动参与率的下降，才使失业人数减少， 因为资源枯竭型城市急剧下降的劳动参与率意味 着，原来与劳动力市场相黏附的失业者，或是失 去找工作的信心，或是因为能够享受政府救助， 纷纷退出了劳动力市场，与其他城市相比，资源 枯竭型城市才是真正陷入了就业困境的城市。见 表 2（资料来源于 66 城市抽样调查数据中国人 口与劳动问题报告2005)。 表 2 不同开采阶段资源型城市劳动力市场（2002 年） 失业率 劳动参与率年龄组 非资源城市 未枯竭城市 枯竭型城市 非资源城市 未枯竭城市 枯竭型城市 1619 2423 2389 2676 1343 1467 1191 2024 1374 1739 1392 5833 5994 5156 2529 867 904 745 8047 7811 6910 3034 825 708 706 8060 8018 7196 3539 790 673 470 7840 8045 7155 4044 852 685 713 7475 7501 6743 4549 709 556 669 6648 6232 5859 5054 616 505 536 4786 3880 4038 5559 509 526 396 2786 2108 1791 6064 333 606 323 958 552 547 总计 867 827 730 5978 5868 5358 2下岗失业人员主要集中在采掘业。矿产资 源的采掘业是一个劳动密集型产业，资源型城市 相当部分比例的人口就业都在资源型企业。往往 一个家庭的主要成员都在一个企业或行业工作， 一旦企业衰退，就会影响到整个家庭，使生活陷 入困境。 在 1990 年，资源型城市从事采掘业的人数为 472.05 万人，本行业劳动者占全部劳动者的比重 为 18.59%；非资源城市从事采掘业人数为 589.16 万人，本行业劳动者占全部劳动者的比重为 3.49%。见表 3（资料来源于第四次全国人口普查 资料中国人口与劳动问题报告2005） 。 2000 年，资源型城市从事采掘业的人数为 290.85 万人，本行业劳动者占全部劳动者的比重 2006 年（总第 44 期） 刘晶等：我国资源枯竭型城市的就业问题研究 3 为 10.39%，与 1990 年相比资源型城市从事采掘业 人数减少了 181.15 万人。就业减少的最为严重的 就是采掘业。见表 4（资料来源于第四次全国人口 普查资料中国人口与劳动问题报告2005)。 表 3 1990 年城乡非农业劳动者的行业分布数量和比重 劳动者数量 本行业劳动者占全部 非资源型城市 本行业劳动者占全部 资源型城市劳动 本行业劳动者占全部劳行业分类 总计（万人） 劳动者的比重（% ） （万人） 劳动者的比重（% ） 者数量（万人） 动者的比重（%） 采掘业 106121 547 58916 349 47205 1859 表 4 2000 年城乡非农业劳动者的行业分布数量和比重 劳动者数量 本行业劳动者占全部 非资源型城 本行业劳动者占全部 资源型城市劳动者 本行业劳动者占全部劳动者行业 分类 总计（万人） 劳动者的比重（% ） 市（万人） 劳动者的比重（% ） 数量（万人） 的比重（ %） 采掘业 73105 291 44021 197 29085 1039 66 个城市调查数据表明，资源型城市的下岗 职工和内退职工，来自采掘业的比例远远高于非 资源城市，而资源枯竭型城市的下岗失业者中， 来自采掘业的比例又高于未枯竭城市 3 。 3资源枯竭型城市下岗失业者再就业成功率 低。在 66 城市调查的样本中可以看出，非资源城 市的下岗失业者的再就业率最高，达到了 46.99%，资源型城市的再就业率只有 42.65%，比 非资源城市低了 4.3 个百分点。在资源型城市内部， 下岗失业者实现再就业的比例也是相差较大的： 处于幼年期的城市再就业比例最低，只有 30.36%，处于中年期的城市与非资源城市非常接 近，达到 45.51%，资源枯竭型城市的再就业率为 38.67%，比非资源城市低了 8.3 个百分点。可见， 资源枯竭型城市面临着更沉重的就业压力。见图 1（资料来源：66 城市抽样调查数据中国人口与 劳动问题报告2005) 。 图 1 下岗失业者和内退者再就业比例（%）图 4资源枯竭型城市之间的就业压力不平衡。 以 15 个资源枯竭型城市的劳动力市场状况为例， 其中处于中部的焦作、鹤岗、临湘等城市就业压 力要轻的多；而山东的淄博、广西的合山等就业 压力比非资源城市更小；抚顺和北票则就业压力 沉重。见图 2（资料来源于 2000 年人口普查分县 市汇总数据中国人口与劳动问题报告2005)。 在对15个资源枯竭型城市的劳动力市场状况 深入考察中可以看出15个资源枯竭型城市的劳动 力市场状况差异极大。失业率与劳动参与率分布 同样差异极大。 图 2 进如枯竭期城市的劳动力市场状况( %)图 三、资源枯竭型城市就业困难的 原因分析 产业结构不合理。由于计划经济时代受 国家宏观政策的影响，使资源型城市第一、第二、 第三产业比例严重失调。资源型城市是以资源立 市，优先发展重工业，农业、轻工业和服务业严 重滞后于重工业的发展，因此，国民经济出现了 扭曲的产业结构：第二产业膨胀，第一和第三产 业相对弱小。而第二产业具有资本密集度高的特 点，同样的资本投资在这些产业只能吸纳较少的 劳动力就业，对资源型城市的劳动力就业非常不 利。第三产业又相对薄弱，这样市场机制作用范 围小，职工的选择余地就很小了。 2资源枯竭型城市的地方政府缺乏战略远见。 部分资源枯竭型城市的地方政府为了促进本地区 的经济快速发展，特别是为了尽快解决转型与就 业问题，往往希望从中央政府那里得到更多的资 金与政策支持，有时候，地方政府为了争取更大 的利益，就会与矿业企业联合起来与中央政府谈 判。显然在地方政府与中央政府之间的谈判存在 着严重的信息不对称。因此，最终谈判结果几乎 都是有利于地方政府。但是地方政府把资金要来 4 辽宁工学院学报（社会科学版） 第 8 卷第 6 期 以后并不是发展有利于就业的非资源产业，而是 用于建设资本密集度更高的大项目，使重工业的 比重越来越高，这样会使就业压力更加沉重。 3劳动力市场不健全，缺乏全国统一的劳动 力市场。一是劳动力市场发育不健全，就业服务 体系不完善。大多数资源枯竭型城市都存在着 “有场无市” ，用工信息不多不全，职业介绍机构 管理混乱，或是“有市无场” ，到处都是招聘信息， 没有相对集中规范的场地。这样，就会使资源枯 竭型城市的下岗职工很难得到必要的就业指导服 务、就业信息服务和转岗培训服务，增加了下岗 职工再就业的难度。二是由于缺乏全国统一的劳 动力市场，致使一些地区和部门的失业者求职无 门，用人单位招人无门，严重制约了劳动力的转 移和流动。 4下岗失业人员自身因素的影响。一是资源 枯竭型城市的下岗职工自身素质低，劳动技能单 一。由于资源型城市的职工长期从事资源开采以 及相关的产业，所以缺乏从事其他工作的能力， 一旦下岗失业就很难找到其他工作。二是资源枯 竭型城市失业人员的就业观念陈旧。在计划经济 时代，资源型城市由于地处偏远，生活条件差， 交通不方便，所以资源型城市不仅为职工提供终 身就业的岗位，还提供生活必须的实物福利和社 会性福利，这就使职工对本企业和本行业产生了 依恋心理和不求进取的倾向，这种心理加大了企 业职工转行和再就业的难度。 5再就业培训机构不健全。再就业培训机构 是为了提高下岗职工的个人素质和劳动技能，使 他们通过培训后能再次实现就业的组织。但是在 面对庞大的下岗职工队伍时，政府和企业根本不 能支撑对下岗职工的培训工作，而且很多运行过 程中出现不规范的现象。如职业培训的内容缺少 针对性，培训方法缺乏灵活性。政府有关部门把 培训当作应该完成的任务，找到足够的人并为他 们提供完培训课程就万事大吉，主观上并不关心 培训内容是否有用。由于缺乏约束和激励机制， 被培训人员想不来就不来。以致造成了再教育培 训的效率不高。职工再就业困难的问题仍然没有 得到解决。 四、对策与建议 1实施就业优先的发展战略和经济政策。资 源枯竭型城市必须实施以人为本的发展战略，千 方百计的解决好劳动力再就业问题，多渠道、多 途径、多方式地创造就业岗位。安置下岗职工， 鼓励下岗人员创业。在经济转型过程中必须统筹 考虑就业问题，要把增加就业弹性、改善就业基 础作为实施就业优先战略、促进经济增长的重要 内容来对待。调整经济政策，提高经济增长对就 业的拉动作用，鼓励扩大就业容量，创造就业岗 位。 2优化产业结构。要积极促进第一、第二、 第三产业的协调发展，努力建立适应当地条件的 产业新格局。首先要着眼于产业结构升级，逐步 建立起与经济发展水平相适应的调控体系，积极 发展适合本地区的接续产业和替代产业，实现城 市经济结构的合理化、科学化和多元化，使下岗 失业人员有更多选择就业的余地。同时，大力发