我国增值税改革的回顾与展望

我国增值税改革的回顾与展望 - 许善达会长在上海融资租赁业增值税改革研讨会上的讲话 2012 年 3 月 21 日于上海 我介绍一点历史的情况，供参考。我们现在的税制是 1994 年税 制改革时实施的一个新的税制，1994 年的税改方案是 1993 年 8 月 份在北戴河会议上开始研究的，那个时候税务总局给国务院报的方 案没有营业税，统统都是增值税，而且统统都是消费型增值税，可 以说是非常规范非常理想的一个增值税的方案，但是在会上研究的 时候，碰到很多问题，比如说要分税制，分税制地方就得有一定收 入，当时把增值税定成七五、二五，就是说 75%归中央，25% 归地 方，以后增值税增量里边中央拿 75%，地方才拿 25%，所以中央收 入的比重会逐渐往上升。后来一算如果把当时的产品税和营业税都 改成增值税，再加上当时的企业所得税是按照隶属关系划分，央企 所得税归中央，地方企业所得税归地方，那地方政府的固定收入就 没有什么了，所以觉得这个方案不行。为了使分税制正常运行，必 须使地方政府的固定收入有一个很大的规模，而且还要有一定的增 量，就是随着经济发展还会有增加的这么一个税种，商量来商量去， 只有把营业税留下，不改成增值税，把营业税这个税种的收入划给 地方，第一有规模，第二营业税可以随着经济的发展，服务业的增 长而增长，这样跟各个省研究分税制的时候就能够得到比较多的省 的认可，这个方案就比较好通过了，这是关于营业税为什么当时没 有列入改革，留在增值税外边的原因。 当时增值税本身也还有没有解决的问题，就是到底是消费型还 是生产型，因为要搞生产型我们算了一下，按照保持原税负的原则， 如果是消费型与生产型的税率大概要差 6 个点左右，也就是说如果 是消费型的话，要扣的税率是 23%，如果是生产型（不扣机器设备 的税款）是 17%。当时欧洲各国增值税的税率不一样，但是多数都 在 16%、17%、18%这个幅度上。所以当时经过有关领导商定，为 保持原税负，实行生产型增值税，不抵扣机器设备税款，税率定在 17%。 保留营业税以后，增值税不能抵扣的更多了，因为增值税是不 能抵扣营业税的，这样又冒出一个问题，就是制造业里边运费在整 个购进占的比重很大，但交通运输业没有改增值税，运费不能抵扣， 这样税负就重了。研究后商定，在所有营业税里边，制造业购买交 通运输业的服务缴的营业税可以计算扣除，但不按发票上那个数扣 除，而是按交通运输业的实际税负抵扣，经测算，交通运输业不算 它的机器设备实际含税是 7%，但当时增值税只有两档税率，一个是 10%，一个是 17%，于是开始就按 10%扣，扣了一段时间扣的太多 了，又退到扣 7%，多一个扣除率就多一个吧。 当时搞增值税，为什么不能扣机器设备的税款，因为那时候通 货膨胀很厉害，投资过热，你要再允许扣机器设备税款那他不就更 投资了吗？所以当时实行生产型增值税与当时宏观经济过热、投资 过热也有联系。因此 94 年这个税制从通过的那天起，因为种种原因， 就确定了这个税制是没有按照一个国家正常的规范的税制一步到位 的，以后随着经济的发展，税收的进步，一定要逐步到位。那就是 增值税还是要实行消费型的，营业税还要改成增值税。 94 年税制出台以后很快面临的问题不是税制好不好的问题，不 是说税制有什么问题要研究怎么改进的问题，而是我们的税务局能 不能把现有的增值税管好？因为 95、96、97、98 那几年虚开发票的 案件是村村点火户户冒烟，几乎没有一个地方没有这样的虚开发票 案件，那时候税务局管这个也没有什么手段，就靠人工来管理，加 强检查，所以这种案件就不断。那时候国家为了解决这个问题，国 务院曾经给人大提了法案，在我们国家刑法里边增加一个死刑的罪 名，就是虚开增值税发票达到什么程度的可以判死刑。你从这里可 以看出，为了一个税种的管理，在刑法里边增加一个死刑的种类， 可见当时整个税收工作形势的紧张。当时李岚清副总理曾经到税务 局视察讲过一句话，就是如果税务局要管不住这个发票的话，那就 说明增值税虽然是好，但是太超前了，中国国情还不适合这样一个 好的先进的税种，那咱们就得退到过去的产品税。这个事情不是随 便说说的，如果增值税退回到产品税，那分税制也没有了，94 年的 税制改革和分税制改革就会宣告失败，那在我们国家就不是小事， 而是政治地震。所以增值税的存亡不仅仅是一个财税问题，也绝不 仅仅是一个经济问题，这是我们国家一个非常大的政治上的重大决 策。还好，到了 2001 年，当时税务局搞了一个信息化的系统，叫金 税工程，这个发票才可控了，虽然还有问题，但是总体上不那么混 乱了。到那个时候我们才敢说 94 年开始的增值税试点已经成功了， 才有精力调过来想我们税制的问题，就是我们税制还有什么问题需 要解决。 当时最紧迫的一个问题就是增值税的转型问题，要不要转？大 家一致认为要，因为生产型的增值税机器设备税款不能抵扣，相当 于不鼓励企业进行技术改造，因为哪个企业搞技术改造哪个企业税 负重，你不搞技术改造你税负轻，搞技术改造税负重，所以这个生 产型的增值税和我国希望企业提高技术水平，增加科技含量这个方 针是有矛盾的，所以当时提出首先要把增值税转型解决好，但是转 型就会减少收入，因为你要抵扣机器设备税款就要减收，所以要不 要转型就有争论了。因为大家知道我们从 94 年开始一直提的方针就 是提高两个比重，第一个比重就是财政收入占 GDP 的比重。对提高 两个比重的说法到了 2001 年开始出现一点不同的意见，因为如果你 要坚持提高两个比重的话，那你这个转型就做不成了，所以当时税 务总局又提出了一个“有增有减的结构性调整”的提法，但这两个 提法不一样，争论一直存在着。 后来是什么时候才把这个增值税转型提到工作日程上来呢？是 在 2003 年，为振兴东北老工业基地，当时发改委搞了一个振兴东北 老工业基地的战略，就和我们沿海开放战略、西部大开发战略一样， 他们在这个方案里边有若干项政策的支持，其中有一项就是针对老 工业基地改造提出来增值税要转型，就是说，购进的机器、设备税 款允许抵扣。而且为了东北的试点，我们还给全国的机器设备制造 企业发了一个文件，因为按照过去的文件，生产机器设备的企业是 不能开具增值专用发票的，因为过去的政策是不允许抵扣，所以从 发票源头上就不允许开具这样的发票。但是东北允许试点拿不到发 票无法抵扣。虽然是在东北试点，但是要求全国其他所有省市生产 机器设备的企业，如果东北地区的一般纳税人购买机器设备，允许 开具增值专用发票，其实这个全国性规定，是为东北地区试点服务 的规定，不是为其他地区规定的。那次东北试点的工作我亲自经历 过，我个人认为，东北试点提出购买机器设备税款的初衷是什么？ 是因为东北老工业基地需要改造，如果不搞技术改造，老工业企业 就要没落、衰败了，改造就需要优惠政策的支持。这个文件草稿拿 出来以后就有强烈的反对意见，说不行，这个要造成收入的减少， 不仅中央要减少，地方也要减少，所以不同意在这个文件里写入这 一条政策。振兴东北办向国务院领导同志汇报说，在整个文件中， 对于振兴东北老工业基地最有价值的政策就是这一条，其他的条都 有作用，但是力度都小，力度最大的就是这一条。如果把这一条去 掉，那么这个文件的力度就一下子缩小了，价值不大了。后来领导 同志采纳了振兴东北办的意见，下决心把增值税转型这条政策写上 了。 之后现实的问题就是要测算减收多少。当时要求东三省加上大 连市，根据以前的资料测算，如果这个政策实行以后，按照去年、 前年的数字看看，大概一年要减收多少钱。而且当时东三省还关心 地方减收的部分中央能够给多少补贴，因为东北在 2003 年的时候非 常困难，收入低，中央原则上同意给补贴，但是得算算减收多少。 结果东北三省加上大连市测算后报上来的数据吓人，辽宁一个省就 要减收 150 亿。虽然这个减收的数字里有当时担心财政部分抵扣指 标，抬高实际测算数据的成分，但那个时候收入很少，减收这么多 很难办。这么大的减收量，中央财政受不了，地方财政亦受不了， 所以围绕减收的问题，就变成了当时方案是否能出台要考虑的因素。 后来，反复开会，反复研究中央给地方政府补多少，怎样解决这个 问题，谁都怕，地方政府怕减收太多，中央政府也怕减收太多。当 时金部长跟东北的三个省委书记、省长协调这个问题，最后达成一 个协议，东北三省一市购买机器设备税款抵扣设置一个前提，哪个 企业购买了机器设备需要抵扣的话，至少要保住去年增值税缴税的 基数。如果今年缴的税比去年多，用多的部分来抵扣机械设备税款。 如果今年没有多缴税，发票留着，先不扣除，等什么时候销项增加 了，所缴税款增加了，再抵扣。这个办法从税制规范上说，也不是 一个理想方案，但是省委书记和金部长一商量，大家都很赞成，这 样首先可以保证基数。基数保证了，从增量里面拿出一部分抵扣机 械设备税款，财政压力就减轻了。中央觉得这样也可以，后来补贴 比率就定为 15%，就是机械设备税款抵扣地方收入减少的部分中央 补助 15%。有了这样一个办法，国务院振兴东北老工业基地的文件 就可以出台了。因为这样重要的问题如果没有说法，达不成一致， 国务院领导同志也无法签，最后把刚才说的问题找到一个方案，这 个文件就签出去了。 结果这个政策试行以后，减收的数量大大低于当时测算的数量。 第一年东三省整个加在一起减收 50 个亿。但是测算时，辽宁一个省 测算就要减收 150 亿，算上吉林、黑龙江，当时大概有三百多亿， 那个时候三百多亿可不是小数。一年试点下来，结果只减了 50 亿， 所有人都松了一口气，财政部、省委书记、税务局都松了一口气。 一年试点下来，不仅减收能够承受，中央财政地方的关系大家都很 满意，而且税务局征管也没有发现因为搞这个政策，内地不许抵扣， 东北允许抵扣就出现很多骗税的案子，所以这个试点给全国向前推 进吃了个定心丸。但是尽管这样，试点还是试了六年，到 2008 年才 下决心，从 2009 年 1 月 1 日，全国推出去。 同时在那一段时间我们还完成了对内资企业所得税和外资企业 所得税两法的合并，所以到 09 年金融危机的时候我们这两个大的税 制的进步在全国都推出去了。对于当时中国能够比较快的走出金融 危机衰退这样一个大的浪潮，我觉得这两个税制因素应该说发挥了 很大的作用。所以 09 年以后大家对金融危机反思时认为，中国经济 发展需要转变增长方式，如果大家注意看的话，就会发现我们十一 五规划的指标在十一五结束的时候，所有的指标都是超额完成的， 唯有两个指标没完成，一个就是服务业的发展没完成，包括服务业 的就业人数没完成，第二个是节能减排。在反思的时候就提出，制 造业和服务业都是整个经济的一部分，为什么制造业发展那么快， 中国变成制造业大国，但为什么我们的服务业就发展慢了，在总结 里面提了很多的原因，其中营业税就是重要的原因，也就是说营业 税如果不改革的话，我们要发展服务业这样一个目标还是实现不了， 这个就是金融危机之后再研究整个国家经济发展得出的一个结论。 我们要推进营业税改革，但是营业税改革可是跟刚才我说到的 增值税转型有很大的不同，营业税为什么要改革，概括起来主要有 三条，第一条税负重，营业税平均税负重于增值税，比如交通运输 业，交通运输实际上它含的税当时不算他购买的机器设备，仅仅包 括购买原材料，燃料，动力就含了 7% 的税，但我们制造业的平均 税负是 3%，所以税负重这是营业税的弊端，因为这是历史遗留下来 的。第二个重复征税，因为营业税的特点就是越专业化生产税负越 重，越是综合性的经营税负越轻，咱们讲的极端一点，比如说你是 个餐馆，你要自己养猪，自己杀猪，自己做猪肉，自己炒菜往外卖 你税负轻，如果餐馆到外面买猪肉税负重，你说我们这个国家不能 鼓励一个餐馆去养猪吧，所以重复征税对于专业化的发展，提高技 术含量，做专做精这样一个战略发展方向是起负面作用的。第三个 问题就是出口不退税，只有一些营业税我们规定出口可以免税，但 出口免税和出口退税是两个性质。总结我们国家服务业为什么发展 的慢，跟营业税这三大弊端都是有关联的，所以很多研究人员提出 我们要加快营业税改增值税的改革。但是营业税改增值税，你要解 决这三个问题首先一条就是要降低税负，不仅降低服务业税负还会 降低制造业税负，因为原来制造业购进的这些服务业的发票，除了 交通运输业可以按 7% 抵扣，其他购进都不让抵扣，一旦这些改成 增值税了，那么原来的制造业购买这些服务的时候取得的增值税发 票都可以抵扣了。所以从这个角度说，营业税改增值税相当于我们 的服务业和制造业都要降低税负。 当然不同行业，不同地区，不同企业降低的幅度差别很大，总 体上讲，制造业和服务业税负都会降低。在我们国家现在情况下相 当于在企业界的一次全面性减税，所以这件事情不是个小事情，下 这个决心不容易的。而且不光是影响到企业税负，还会影响到中央 与地方的收入分配。首先营业税是地方税，这次上海试点规定改成 增值税以后仍然作为地方收入，但是减少了，没那么多了；它抵扣 的是原来的增值税，那么你原来增值税有中央 75%，所以增加的这 个制造业的购进抵扣以后，那影响的收入就不仅仅是地方收入了， 也影响中央收入；它不但影响中央收入和地方收入，而且还会跨地 区的影响收入，如果上海改了，上海发票拿到江苏去了，那江苏就 抵扣了，江苏的增值税里边也有江苏的地方收入，它不仅仅是中央 的，所以上海营业税改增值税，购买上海服务业的服务外地的制造 业，他们所缴的税里面有中央收入，还有当地的地方收入，那么这 些收入也会受到影响。所以营业税改增值税对我国政府的收入影响 面是非常宽的，当然现在还是在上海一个范围内，总量目前还不会 太大，但是如果是我们全面推行了，那中央地方的关系，地方与地 方之间的关系也都会受到营业税改增值税的影响。从这个影响面来 说，营业税改增值税这件事情我看不亚于 94 年改革触动利益的面， 94 年至少营业税没动，服务业没动，这次改服务业，连制造业一块 动，中央也动，地方也动，甲地也动，乙地也动，所以这次营业税 改增值税改革的难度之大，波及面之宽，影响的利益主体之多，确 实比增值税转型的影响还要大。 这个营业税改增值税，真要做起来难度是很大的，所以在这儿 我也要非常客观地说，研究营业税改增值税的人是很多的，但是真 正把它提到工作日程上来是上海，是俞书记。如果没有上海，没有 俞书记下这个决心，我们的营业税改征增值税还不知道要等到什么 时候才能推出去。这个事是我国 1994 年税制改革遗留的一个比较大 的问题，我作为亲自参与过那次改革的一个税务工作者，一直希望 早点把它解决掉，所以我感到，俞正声书记不再是解决上海的问题， 他从一个局部地区发展的角度，最后提出一项对整个全国性的税制 改革的推动的措施，也是给全国税制改革，推进税制的建设做出了 重大的贡献，里程碑式的贡献。所以我认为上海俞书记的贡献是要 载入史册的，一个地方的长官对全国性的财税制度建设能够起到这 样的推动作用，怎么来肯定、来评价都不会过分。现在北京、天津、 重庆、深圳、江苏、浙江都非常积极，用各种方式，有的是正式给 国务院打报告，有的是口头报告，派人去汇报，要求加入试点，这 就说明这个改革符合我们国家经济发展的方向，得到这么多地方政 府的认同。我觉得这确实给全国带来了