我国经济发达地区高等教育财政性经费投入滞后现象剖析

我国经济发达地区高等教育财政性经费投入滞后现象剖析 摘 要： 基于 2004-2009 年的数据， 运用偏离值指标， 对我国经济发达地区高 等教育财政性经费投入与经济发展水平以及高等教育发展规模之间的偏离程度进行了测算， 得出的结论为： 经济发达地区高等教育财政性经费投入总体上滞后于经济发展水平和高 等教育规模，政府努力程度总体上不及经济欠发达地区， 其产生的负效应不仅严重影响我 国高等教育强国和经济转型目标的实现， 而且制约了本地区高等教育和经济的可持续健康 发展。 关键词： 经济发达地区； 高等教育； 财政性经费； 偏离值 中图分类号： G40-054 文献标识码： A 文章编号： 16724038 （2012） 04001505 我国 2010 年发布的 国家中长期教育改革和发展规划纲要 （20102020 年） 第三条提出了到 2020 年基本实现教育现代化， 进入人力资源强国行列的总体战略目标。 在此基础上， 对高等教育提出了具体的目标要求： 高等教育大众化水平进一步提高， 毛入学率达到 40%； 主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达到 20%， 具有高等教育文 化程度的人数比 2009 年翻一番。 我国高等教育要实现上述目标， 离不开与其发展要求相适应的教育经费做基础和 保障。在我国目前高等教育投资体制下， 高校的资金来源主要是各级政府投入的国家财政 性教育经费， 但是我国高等教育财政性经费长期存在投入不足的问题， 学者们对此进行 了大量的研究。已有成果的主流观点认为经济发达地区高等教育财政性经费投入优于经济 欠发达地区1-2， 该结论主要是基于各地区高等教育财政性经费投入量的比较， 并未考 虑其相对性， 如果同时考虑各地区高等教育发展规模、 经济发展水平以及改革开放以来 发达地区所享受的各种优先发展的优惠政策等因素，本文认为经济发达地区高等教育财政 性经费投入水平和政府努力程度总体上不仅滞后于其经济发展水平和高等教育规模， 而且 滞后于经济欠发达地区。 一、 经济发达地区高等教育财政性经费投入滞后的状况 以我国大陆 31 个省 （自治区、 直辖市） 为观察样本， 以 “经济排名” 表 示各地区的经济发展水平，以 “规模排名” 表示各地区高等教育发展规模的大小， 以 “投入排名” 表示各地区高等教育财政性经费投入水平， 上述排名的计算公式如下：经 济排名= （GDP 占全国的比重排名+人均 GDP 排名） 2 的排名 规模排名=高等教育在校生数占全国的比重排名 投入排名= （高等教育财政性经费投入占 GDP 的比重排名+高等教育预算内经 费投入占地方财政支出的比重排名+普通高等学校生均预算内教育经费支出排名） 3的 排名 运用 “排名” 来体现高等教育和经济发展水平不仅比较直观， 而且可以清楚了 解各地区在全国的地位。 上述公式中涉及的各项指标的排名皆取各指标 2004-2009 年平 均值的排名 。由于高等教育方面的最新统计年鉴尚无 2010 年的数据， 所以本文最新数 据的截止年份为 2009 年。 高等教育在校生数来源于 中国教育统计年鉴； 高等教育 财政性经费投入、 预算内教育经费投入、 普通高等学校生均预算内教育经费支出等数据 来源于 中国教育经费统计年鉴；各地区的 GDP、 年末总人口数等数据来源于中国 区域经济统计年鉴 和 中国统计年鉴。 将各地区 2004-2009 年的 “经济排名 （表中用 A1 表示）” 和 “规模排名 （表中用 A2 表示）” 分别与 “投入排名 （表中用 A3 表示）” 相减， 得出各地区高 等教育财政性经费投入与经济发展水平以及与高等教育发展规模之间的偏离值， 表中分别 用 DEV1 和 DEV2 表示， 见表 1。 表中数值为正， 表明经济发展水平或高等教育规模滞后于高等教育财政性经费投 入水平，且正值越大， 程度越强； 数值为负， 表明高等教育财政性经费投入滞后于经济 发展水平或高等教育规模， 且负值越小， 程度越强。 表 1 投入与经济偏离值和投入与 规模偏离值中都有 17 个地区数值大于等于零， 14 个地区数值为负， 表明我国有 45.2% 的地区高等教育财政性经费投入滞后于经济发展水平和高等教育规模。 本文主要研究经济发达地区的高等教育财政性经费投入状况， 关于经济发达地区 的界定至今并无统一标准， 世界银行是按人均国民收入对世界各国经济发展水平进行分组 的。 考虑到地区经济总量对高等教育经费投入有重要影响， 同时也能体现地区经济总体 实力， 本文在测算经济排名时同时考虑了 GDP 占全国比重与人均 GDP 两个指标。 根据发 达、 中等、 落后的“三分法 ”， 将经济排名前三分之一的地区 ， 本文取排名前 11 位的地区定义为经济发达地区 ，其他地区笼统定义为经济欠发达地区。 经济发达地区按 排名先后依次为江苏、 广东、 上海、浙江、 山东、 北京、 辽宁、 河北、 河南、 福 建、天津， 上述地区投入与经济偏离值分别为-6、 -12、 1、 -10、 -17、 5、 -3、 - 23、 -21、 0、 8，其中 7 个地区偏离值为负， 表明经济发达地区中 63.6%的地区高等教 育财政性经费投入滞后于经济发展水平， 且滞后程度严重， 如广东、 浙江、山东、 河 北和河南的偏离值的绝对值皆高于 10，河北和河南高于 20。 上述经济发达地区投入与规 模偏离值分别为-6、 -10、 14、 -3、 -20、 8、1、 -24、 -25、 9、 19， 其中 6 个 地区偏离值为负， 表明经济发达地区中 54.5%的地区高等教育经费投入滞后于高等教育发 展规模，滞后程度较严重的地区是河北、 河南、 山东和广东。 值得注意的是， 经济欠发达地区中 35%的地区高等教育财政性经费投入滞后于经 济发展水平， 40%的地区高等教育财政性经费投入滞后于高等教育发展规模， 该比例远低 于经济发达地区。表明相对于经济发展水平和高等教育规模而言，经济发达地区高等教育 财政性经费投入水平和政府努力程度总体上不及经济欠发达地区。 从高等教育财政性经费投入的各项指标来看，经济发达地区中， 有 63.6%的地区 高等教育财政性经费投入占 GDP 比重 （表中用 B1 表示）低于全国平均水平， 36.4%的地 区高等教育预算内经费投入占地方财政支出的比重（表中用 B2 表示） 和普通高等学校生 均预算内教育经费支出（表中用 B3 表示） 低于全国平均水平， 尤其是山东、 河北、 河南， 各项指标皆远低于全国平均水平，甚至落后于经济不够发达的陕西、湖北等省份， 见表 2。 二、 经济发达地区高等教育财政性经费投入滞后产生的负效应 经济发达地区高等教育财政性经费投入滞后， 不仅对其他地区有不良的示范作用， 严重影响我国高等教育强国目标的实现， 而且对本地区高等教育和经济发展都会带来负 效应，主要体现在两个方面： 1. 抑制了高等教育自身的发展 高等教育财政性经费投入不足， 致使高等教育出现大量问题： 众多高校背负着 高额银行贷款， 办学负担沉重； 为了追求规模经济， 各高校极力扩大办学规模， 造成 校均学生规模过大， 生师比过高， 专业结构不合理， 人才培养质量堪忧； 师资队伍建 设滞后， 科研条件难以保证， 高校服务社会的职能不能充分发挥。 上述现象在全国各地区都不同程度存在，但在经济发达地区表现得格外严重， 这 与经济发达地区高等教育规模扩张较快有直接关系。2009 年， 11 个经济发达地区的普通 高校研究生、本专科生在校生数占全国的比重总计达 50.86%。大多数地区高等教育规模的 扩大并未同时伴随着人财物等保障要素投入的等比例增加。 2009 年， 经济发达地区中 63.6%的地区普通高校研究生、 本专科生在校生数与专任教师的比例高于全国平均数， 河 南、 广东、 河北、 山东、 浙江等地区居全国前列， 而经济欠发达地区这一比例为 45%； 54.5%的地区普通高校科技成果数量及应用的排名落后于其规模排名， 经济欠发 达地区这一比例为 30%； 45.5%的地区普通高校毕业生初次就业率排名落后于其规模排 名， 经济欠发达地区这一比例为 40%。 说明我国大多数经济发达地区高等教育在总体上 仍处于规模扩张的粗放型发展模式。 2. 制约了经济发展的质量和潜力 如果以第三产业产值占 GDP 比重、 高技术产业产值占规模以上工业总产值的比 重表示经济发展质量， 以每万人口拥有大专及以上教育程度的人数、 技术市场交易额表 示经济发展潜力。其中， 第三产业产值占 GDP 比重的数据来源于中国统计年鉴 2010； 高技术产业产值来源于中国高技术产业统计年鉴； 技术市场交易额来源于 中国科 技统计年鉴。 分析结果显示，2009 年， 经济发达地区中 63.6%的地区第三产业产值占 GDP 的比重低于全国平均水平， 45.5%的地区高技术产业产值占规模以上工业总产值的比 重低于全国平均水平， 36.4%的地区每万人口拥有大专及以上教育程度的人数低于全国平 均水平， 45.5%的地区技术市场交易额低于全国平均水平。 说明大多数的经济发达地区仍 然属于初级要素驱动的粗放型经济增长方式， 向创新驱动型增长方式转变的任务依然艰巨。 这种状况的形成有多种原因， 但与高等教育经费投入不足抑制了高等教育的发展是分不 开的。 彭欢欢，徐盈 （2010） 研究认为， 地区经济增长对高等教育的长期弹性是 0.967， 从长期来看， 高等教育作为科技进步的主要推动力、 人力资本投资的主要方式， 其对地区经济增长的作用是相当显著的3。吕艳，胡娟（2010）研究认为，一个区域的 高等教育发展水平对该区域的创新水平具有显著的正效应， 两者的相关系数高到 0.949， 高等教育对区域创新的作用主要体现在人才培养、知识产出、实际创新活动的参与三个方 面4。 三、 改变经济发达地区高等教育经费投入滞后的对策 经济发达地区高等教育办学规模占据了我国的半壁江山， 其高等教育发展质量直 接影响教育强国和经济转型目标的实现， 所以， 尽快改变发达地区高等教育财政性经费 投入滞后的局面至关重要。可喜的是各地区为了贯彻落实国务院关于进一步加大财政教 育投入的意见（国发 2011 22 号） 的精神， 相继出台了各种加大投入的政策和措 施， 但是高等教育强国的实现不是一蹴而就的， 高等教育财政性经费投入的长期稳定增 长还要依赖于有力的长效机制。 1. 降低高等教育经费对财政性经费的依存度 目前我国高等教育经费对财政性经费的依存度达到 50%左右， 政府财政负担沉重， 难以长期满足高等教育不断增长的需求。 国家应快速推进高等教育多元化办学模式， 不 仅可以融获更多的高等教育经费，还可以建立高等教育优胜劣汰的公平竞争机制。 2. 改进和完善高等教育财政管理体制 我国高等教育实行的是中央和省级政府两级管理、 以省级政府为主的办学与管理 体制。中央部属高校的经费主要由中央财政负担， 地方所属高校的经费主要由地方财政负 担。 “211”和 “985” 学校还可以另外获得中央和地方政府共同提供的专项建设经费， 这类学校大都属于部属高校。 由于各地经济发展水平不平衡， 地方政府财政性经费投入 缺乏强制性约束， 以至于地方所属高校的教育经费投入与中央部属高校相差悬殊。 2009 年， 中央部属普通高校校均预算内教育经费投入是地方所属普通高校的 12.6 倍， 山东、 福建、 浙江等地区相差更大， 山东为 25.6 倍， 福建为 19.2 倍， 浙江为 19.0 倍。 在其他条件不变的情况下， 中央部属高校多的地区， 其教育经费的投入就比中央部属高 校少的地区充足， 例如， 北京和上海等。 这种高等教育经费财政管理体制和择优重点发 展的策略，其历史作用毋庸置疑，但是如果长期维持下去，其“马太效应”会越来越严重， 达到一定程度后，资源配置效率反而会下降。国家应建立和加强公平的竞争秩序和激励机 制， 使各类高校的能动性和积极性得以充分发挥。 3. 进一步完善并严格执行高等教育经费保障法规 目前， 国家没有专门针对高等教育财政性经费投入的明确的强制性规定。 中 华人民共和国教育法第五十五条规定： “政府教育财政拨款” 包括各级各类教育， 并 非针对高等教育。中华人民共和国高等教育法 第六十条规定：“国务院和省、 自治 区、 直辖市人民政府依照教育法第五十五条的规定， 保证国家兴办的高等教育的经费逐 步增长。”未明确规定高等教育财政拨款的增长是否应当高于财政经常性收入的增长， 而 且也未明确规定相应的法律责任， 对地方政府难以形成强制性的约束力。 我国应进一步完善并严格执行高等教育经费保障法规， 在 中华人民共和国高 等教育法高等教育投入和条件保障一章中， 应明确规定国务院和地方各级人民政府高等 教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长， 并且在附则一章中明确规定相应的 法律责任， 具体规定可参照中华人民共和国义务教育法 第五十一条。 在完善相关法 律的基础上， 严格执法， 实行问责制， 确保法律的严肃性和权威性。 4. 完善政府政绩考核指标体系 经济发达地区高等教育财政性经费滞后的主要原因之一是地方政府对高等教育重 视程度不够。一是缘于政府政绩考核的重点是经济而非教育的体制。 我国长期实行以经济 建设为中心的基本方针， 最能体现政府绩效的显性指标就是 GDP，每一任地方政府在其任 期内都会本着经济利益最大化、 最快化的原则， 将资金投放到经济建设中去， 而对需要 长期投资且见效迟滞的高等教育的投资热情不足。 二是缘于地方政府搭人才资源便车的心 理。 由各地高等教育培养出来的博士生、研究生、 本科生等高级人才， 毕业后留在本地 工作的比例是不确定的，地方政府认为自己投资培养的人才却不能为本地区服务是很不划 算的， 而将培养人才的投入转化为引进人才的投入则相对比较现实，由此影响了地方政府 对高等教育投资的积极性。各地政府都不同程度地具有这种心理， 经济发达地区也不例外。 联合国在每年公布的 Human DevelopmentReport （人类发展报告） 中 发布了人类发展指数 （Human Development Index， HDI）， 该指数目前由三部分构成： 预期寿命 、 教育年限 、生活水平。 生活水平 （人均收入）