我国自然垄断行业市场化改革的难点与途径

我国自然垄断行业市场化改革的难点与途径 摘要：自然垄断行业的改革是一个复杂的系统工程，牵扯到多 方面的利益，需要做出全面、系统的研究与评价，不可能短时期 内一蹴而就。我国自然垄断行业的改革，不能简单照搬西方的模 式，应立足于我国的基本国情，适度引入市场竞争机制，有序推 进改革进程。 关键词：自然垄断 市场化改革 难点 途经 继 2002 年党的十六大政治报告提出了“推进垄断行业改革，积 极引入竞争机制”的任务之后，2007 年党的十七大政治报告再次 提出了“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社 会监督”的任务。在当前我国市场化经济体制改革不断深入的形 势下，对自然垄断行业的改革则显得尤为迫切和重要。 一、自然垄断行业的特征 （一）行业垄断性 自然垄断行业一般都是规模经济较明显的行业，即规模愈大， 生产成本就愈低。比如石油公司要输送石油，就必须先铺设管道， 而铺设管道的成本是非常高的，但一旦铺设完毕，向管道注入更 多的石油则不需要更多的资金注入。对于自然垄断行业，如果存 在多个企业之间进行竞争，必然会导致重复建设，从而造成资源 的浪费。 （二）资产具有沉淀性与专用性 自然垄断行业有大量的“沉淀成本” ，即资金一旦投入就难以在 短时期内收回，也难改为其他用途。由于自然垄断行业在基础网 络建设过程中要投入大量的资金，而这些资金投入不仅要有持续 性，他们的中途变现能力也差，最终形成了自然垄断行业的大量 资本沉淀。同时，自然垄断行业的这种固定资本形式又使得它所 投入建设的设施很难改为其他用途，具有很强的专用性。 （三）产品不可选择性 由于自然垄断行业的经营者一般都是唯一的，因此对消费者来 说，这些垄断行业所提供的产品和服务就没有可选择性。要么接 受他们的交易条件，要么就不与其发生交易。 （四）产品的日常性和公益性 自然垄断行业主要是为社会公众提供公共服务的行业，所提供 的产品都是人们的日常生活必需品。例如电力、供水、煤气、电 信、热力供应、铁路等。这使得自然垄断行业又具有公益性，他 们提供的产品不仅仅为消费者所享有，还对整个社会的生活和生 产以及整个社会的正常运转具有至关重要的作用。 二、当前我国自然垄断行业改革存在的难点 （一）缺乏成熟的理论作指导 西方对以公用事业为形式的自然垄断产业问题的研究始于上世 纪 40 年代，但在过去我国社会主义经济理论中对自然垄断产业的 研究基本上是一片空白， 只是改革开放以来， 人们才开始涉足 于自然垄断产业领域，从事公用垄断事业经济理论和实践的探索。 我国对于自然垄断行业的研究还处于起步阶段，理论体系还不够 完善，研究也多停留在一些表象的层面，不能深刻揭示自然垄断 现象的深层成因，在理论研究的深度和准确度方面还需进一步深 化。理论的缺失和不完善使得我国自然垄断行业改革缺乏有效的 理论指导，只能摸着石头过河，在不断实践中摸索总结，难免要 走一些弯路。 （二）垄断产业改革自身的复杂性 我国的自然垄断行业主要存在于和国家安全关系密切的领域， 这些行业长期以来一直由国有经济控制，相应的政府主管机构， 既是行业的管理者，也是经营者，两个功能合二为一。在长期的 政企不分的国家垄断体制下，逐渐淤积了各种致命的问题。同时 由于企业内部缺乏合理有效的激励机制，造成企业经营者和职工 工作积极性不高，责任心不强，吃大锅饭现象比较普遍。我国垄 断性行业管制体制从管制手段上看，主要是行政性管制。从管制 机构的设置情况看，计划经济体制下部门分割的痕迹仍然明显， 管制职能被分散在多个政府机构，这直接导致管制成本高、管制 效率低下。虽然垄断行业人员普遍工作效率低下，但工资和福利 水平却很高，这种不合理现象更加刺激了人们进入这些部门的热 情，从而造成人浮于事，效率低下，形成一个恶性循环。 （三）改革的不确定性和风险性 我国当前存在着各种不确定性因素与利益群体影响着垄断行业 改革的总体环境，与其他方面的改革相比较，垄断行业改革面临 着更多的风险与挑战。这些风险可能会影响改革的结果偏离目标， 让消费者、企业、国家和其他利益相关者的利益遭受损失。由于 国家垄断行业都处于很关键的经济地位，一旦出现问题，不仅会 使我国经济生产与人民生活发生困难，政府的威信和执政能力也 将受到严重的负面影响。每次改革涉及到国有企业这一块，即是 复杂又敏感的问题。国家垄断行业改革所带来的不确定性因素还 涉及到产业本身。垄断行业的发展需要巨大的投资，市场化之后， 这部分投资需要企业自己从市场上来获取，加上我国融资渠道有 限，行业运行所需要的资金如果出现断裂，后果将会十分严重。 当垄断行业产品定价中的交叉补贴等多种影响价格因素都被剔除 之后，还有之前政府为了吸引投资对于垄断行业的一些特别服务 被取消之后，结果可能是即使改革后，企业运行效率仍然不能改 善，甚至会导致倒退。 三、我国自然垄断行业改革的途径 首先，区分真正的自然垄断行业和非自然垄断行业，规制与放 松规制结合。要使规制取得预期效果，要考虑行业特性，只有真 正的自然垄断行业才可考虑实施规制。因为对非自然垄断行业的 规制会抑制有效竞争，导致社会福利的损失。规制与放松规制都 是适应自然垄断行业不同发展阶段要求的产物。对于非自然垄断 行业（这其中也包括自然垄断行业中存在的非自然垄断性业务） 放松规制后，由于市场机制发挥作用的范围扩大，政府的制度供 给要及时跟进，保证竞争的公平、公正。 其次，自然垄断行业内部业务细分。自然垄断行业中，既有自 然垄断业务，又有非自然垄断业务，针对自然垄断行业中这两种 业务的不同性质和特点，要采取不同的政策。对于自然垄断行业 中的垄断性业务，只有垄断经营才能获得规模经济，这就要求我 们对其加强政府规制；对于自然垄断行业中的非自然垄断业务， 政府应放松规制，充分利用市场竞争机制，允许多个企业参与竞 争经营，充分发挥市场资源配置的积极作用。对于非自然垄断业 务放松规制后，政府的制度供给要及时跟进，保证竞争的公平和 公正。 第三，制定和完善相关法律法规，做到有法可依。我国当前自 然垄断行业法规滞后和缺失，尽快制定和和完善相关配套法律法 规成了当务之急。只有尽快制定和完善相关配套法律法规，才能 保障规制机构的运作依法有序进行。只有坚持在实践中用完善的 思路推进法律制度建设，才能使法律法规适应行业发展和市场竞 争状况的变化，按照先试行、后完备的立法思路不断推出各项规 制的规则。只有不断加强前瞻性法规的建设，才能使之适应未来 信息技术进步和消费者需求变动的要求。 第四，引入竞争机制。目前，我国的自然垄断行业之所以缺乏 效率，很大原因是由于核心自然垄断地位的行业传统上惯于利用 垄断优势，对上游和下游的竞争性业务实行垂直一体化垄断，限 制其他市场主体进入。因此，政府应当对非自然垄断性业务放松 壁垒，允许多家企业进入，对于自然垄断业务，由于需要大量固 定投资，应当避免重复建设。至于是允许一家企业经营还是允许 两家以上企业经营，则要考虑具体业务领域的成本弱增范围，一 般而言，超过成本弱增范围，就应该允许两家或两家以上的企业 共同经营，实行直接竞争，引入竞争机制，建立有效竞争的环境。 第五，鼓励民营经济进入自然垄断行业。改革开放以来，我国 的民营经济发展迅速，在整个国民经济中的比重日益增加，已经 成为推动我国当前经济发展的重要力量。党的十六届三中全会公 报提出，积极推行公有制的多种有效实现形式，大力发展国有资 本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资 主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式，这为自然垄 断行业的产权制度改造指明了方向。在我国自然垄断行业的改革 中，应当鼓积极引入民营经济，充分调动民间资本的积极性，为 自然垄断行业改革注入活力，这也是完善自然垄断行业政府规制 体系的一个重要现实选择。民营经济的引入不单单是资产结构的 变化，更多的是带来了良好的经营理念和高教的管理机制。 参考文献：