执法模式的思考吴会林论文1111

建所十年卫生监督综合执法模式思考 稽查( 应急)科 吴会林 进入新世纪以来，综合执法模式被管理者逐渐接受并应用于卫生 监督的实际工作中，为卫生监督科学监管提供了很大的帮助。我市某 区卫生监督所率先实行综合执法。本文从卫生监督综合执法的内涵、 机制及模式，进行了分析和思考，以期为实践者提供建议和参考。 改革开放以来，我国卫生法制建设取得了显著的成就，颁布实施 9 部法律，30 多件行政法规，200 多项部门规章，1000 多项国家卫生 标准以及一系列地方性法规、标准，组成了比较完整的卫生法律法规 上标准体系，这些法律赋予各级卫生行政部门大量的监管职责，对我 们的监管能力和水平提出了很高的要求。我们不能总是停留在传统的 监管模式上，仅限于一般的要求，要特别注意提高监管的效率，注重 监管实效。 卫生监督要综合执法，并不是说所有卫生监督工作都由卫生监督 队伍独立受理。综合执法就是有些问题要有卫生监督牵头组织承担责 任并和用各方面的力量共同完成 【1】。随着卫生监督体制改革的深入， 卫生监督机构的行政权从权力本位向责任本位职能转变，为综合执法 模式创造了条件。综合执法模式是和谐环境下政府行政公权的自然回 归 【2】，综其而 论， 卫生 监督综合执法的机制创设和发展有其必然的发 展轨道，它代替市场运作机制推进了政府行政公权的不断加强，对促 进卫生监督体制发展具有深远而积极的影响。 1. 综合执法内涵 综合执法模式是卫生监督机构受委托行使行政公权的样本。根据 我市某区卫生监督所已实行综合执法卫生监督的管理经验，综合执法 已经不仅仅限定于卫生监督机构对外的行政职权，更在于卫生监督机 构内部机制的创新。 1.1 综合执法界定 综合执法是卫生监督体制改革的重要目标之一。按照卫生部和国 家中医药管理局的界定，综合执法是指按照行政法治原则和卫生监督 的技术性特点，将国家卫生法律、法规和规章赋予卫生行政部门的各 项执法职责相对集中、综合管理，并按照执法责任制原则划清内部职 能，明确责任，将 卫生行政执法的日常工作、现场监督任务交付行使 卫生监督职责的执行机构(卫生监督机构) 执行 【3】。综合执法的已知 范围，并将其衍生为：卫生监督机构按照民主集中制和公权回归的原 则，对机构内部创设以区域责任制为主的责任科组，机构外部提供综 合监督和指导的行政执法机制。实施的卫生综合执法模糊了食品卫生、 职业卫生、环境卫生、医疗执业与传染病、学校卫生等条线行为，加强 了以区域责任制为主的职责分工，突出因地制宜，以条块网格化为主， 条块结合，促进执法工作重心下移，使卫生监督工作更加贴近基层和 百姓。 1.2 国内研究进展 2000 年，按照 卫生部关于卫生监督体制改革的意见，全国开始 对卫生监督体制进行了改革，撤消原卫生防疫站，成立卫生局卫生监 督所和疾病预防控制中心，由卫生监督机构专门从事公共卫生监督执 法工作，逐步形成了以食品卫生、环境卫生、职业卫生、学校卫生、医 疗执业与传染病管理和审核发证等为主的原综合执法体制 【4】。如果我 所实行综合执法，就必须要对机构内部进行了改革，合理配备监督队 伍的人员，每个监督队伍应有行政执法经验、业务熟悉、后勤（司机） 等人员组成。并以街道为片区，组成以条块及网格化为主的区域，如 福田区共 10 个办事处，就可以按 10 个办事处划分为 10 个区域责任 块。每个区域按监督工作量，配置 4-5 名监督 员，实行区域内卫生监 督综合执法。条线上以条线的科主任进行指导，并出台了相应的卫生 监督所工作规则。要求责任块的监督员务必做到“四清” ，即：服务对 象底数清，服务对象基本情况清，监督任务清，法律责任清，加强了以 地域为主的集权分工、代替原有传统机制施行了多效并举、责权并重 的卫生监管模式。 2. 与传统应用比较 卫生监督传统机制是指在卫生监督机构内部建立以食品卫生、职 业卫生、环境卫生、学校卫生、医 疗执业与传染病防治等条线为主的 监督执法科室，各科室根据条线划分，明晰权责、行使职能。与之相比， 综合执法机制日渐模糊了条线限制，以街道为责任区域划分依据相关 法律法规行使综合卫生监督权。在其应用上，主要表现为以下几个方 面： 2.1 增加信赖保护 传统机制以业务条线为主要划分，纲化了卫生监督的行使职能。 从社会效益的角度分析，传统机制这种纲化行为无疑增加了社会公众 与卫生公权的摩擦与仇视，促使综合执法的产生与分立。从行政相对 人的角度分析，综合执法机制的产生源于缓解卫生监督机构与行政相 对人剑拔弩张的关系，这种缓冲关系增加了利害双方的信赖保护度。 按照行政法的信赖保护原则，综合执法机制远优于传统机制对行政相 对人的保护。 2.2 避免多头执法 多头执法是阻碍传统机制发展的最大瓶颈。如食品卫生与环境卫 生。传统机制对有关企业机构行使卫生监督权时，常常出现重复检查， 多头执法的困境。一栋酒店内有多个被监督的单位和企业如餐饮、旅 业、美容理发、洗浴等。不同 业务科室的人员对同一栋大楼企业进行 日常监督检查，往往需要该企业负责人分几批予以分别接待，不仅使 被监督相对人怨声载道，卫生监督员也深觉难安。综合执法机制有效 地弥补了这一点。将各个业务职能融入一体，综合执法机制在同一时 间内可以同时行使多项职能，增加了卫生公权的有效度和覆盖率。 2.3 提高行政效能 以传统机制相比，综合执法从内部机制改革衍生发展，进而更能 推进外部行政执法的方法改良。各监督队（组）可以以片、块、或以一 条街道进行拉网式监督检查，减少路途浪费时间，提高工作效率。各 个队（组）效果具有可比性、速度具有竞争性、方法具有参照性，从成 效上占优。就执法动机而论，传统机制下业务缺乏横向比较，因此动 机松散、执法严密差，而综合执法机制科室横向联系密切，竞争动机 强烈、执法频次高，行政效能因而有从量变到质变的飞跃。 2.4 降低资源成本 资源整合是建立卫生监督长效机制的不变命题。就传统机制的执 法成本进行分析，对同一行政相对人进行监督检查，重复出车率，时 间资源低效浪费，执法人员成本更是居高不下。常此以往下去，执法 资源整合的多效性不仅不能体现，资源成本的利用率也非常低。相形 之下，综合执法在资源整合和利用上发挥了极大的优势，将反复多次 执法归并为一户多户次执法，实现了机制创新和资源再利用，大大人 为性地降低了执法成本，在机制运用上占优势策略。 2.5 促进学术氛围 综合执法模式从根本上要求监督员熟悉、了解所有涉及的卫生法 律法规、规章、 标准、和业务知识，所内提出的口号是“ 精一门、会两 门、懂三门” 新模式的成功与否，关键的问题 就是加强各种业务培训， 提高技术水平、特别是信息技术水平。培养一支卫生监督业务复合型 人才，建立一支适应卫生监督事业发展需要的卫生监督队伍。该模式 的运行使培训从根本上改变了以往的被动学为主动学，改变了少数人 要为大家要。监督员自觉认真听，对执法中碰到的问题经常展开讨论。 2.6 落实公平考核 原有的条线执法模式，很难做到“公平”考核，因为各自的工作重 点、难点、及工作量不同。现以区域责任制的综合执法模式后，对所有 责任块的一线监督员都设定了一样的考核指标体系进行绩效考核，做 到相对公平、合理。有效避免了以往做多、做少、难做、易做、考官 难 考核的尴尬窘境。 2.7 体现公平竞争 管理学中的“ 雁群效应” 和“龟兔效应”在此模式中得到了充分展现， 对每个责任块而言， “块长”要做好团队的领头雁，不仅要认识自己肩 负的使命和责任，明确自己领导使命的角色。而且要与其他责任块公 平竞争，按照所内绩效考核方案，每半年“责 任块”要进行绩效排序， 对每个区域责任人都有压力和动力，使大家明白速度是重要的，但结 果更重要，变有速度而没有达成结果是无用的。 2.8 强化二级管理 原有模式对一些监督员的调动要考虑各种因素，现有模式对监督 员而言不论哪个岗位都要求是综合执法，尽管不可能让一个人对所有 法律业务知识都精通，但要求每位监督员都要朝着卫生监督业务复合 型人才方向。有利于人员流动，有利于调动监督员积极性，有利于年 轻监督员成长，有利于强化单位和科室的二级管理。 2.9 博弈挖潜创新 为了保持竞争力平衡，综合执法的参与者将会不断采取各种方式 促进卫生监督执法的成效。这种成效策略的选择必然是重复剔除各种 劣策略最终得到的占优策略均衡 【5】。在综合执法管理者的眼中，各种 责任人之间的对局与博弈恰好证明了综合执法的可行性与推动性。在 等同的时间、等同的工作量内，为了加大责任块内的竞争力，责任人 所采用的一种更为精简、超乎有效的方式进行资源重组和配置，从中 寻求的最优策略，这种最优策略推进了资源的博弈创新。综合执法使 卫生监督人力、物力在有限的环境下被无限地放大，通过竞争力不断 深化、竞争意识不断加强，促进资源能力的不断博弈提高。 2.10 灵活权责分配 灵活赋权和限权机制。综合执法与其说是一种赋权机制，更可以 说是一种限权方法。责任人对该属街道具有综合执法权，同时限制了 其对较为熟悉的其他街道执行卫生监督职能。因此，灵活采用赋权和 限权机制是综合执法的关键因素之一。对于赋权的所辖范围，综合执 法的管理者必须同时采用横向竞争和相对人举报等方式限制责任人 的集权扩大化。对于限权的管辖区域，管理者必要时可以运用人员流 动式的方法，增加卫生监督员的执法范围，以借此跳出固有的责任监 督框架，提高卫生监督机构的公信力和执行力。 3值得关注问题 综合监督执法有一定的优势，但其存在一定的局限性。 3.1 管理上防止交叉和脱节 条线科主任和监督队（组）交叉容易出现管理上的脱节和矛盾， 每个条线科主任都需监督队（组）提供资料、数据和监督质量评价。监 督队（组）向各不同的条线科主任提供不同资料和数据，所以很容易产 生脱节和矛盾。 3.2 防止引起行政过错 综合执法监督队（组）监督时容易做出行政失当和知法犯法行为， 卫生监督条线执法模式主要掌握和熟悉本条线的法规和条例，操作时 有一套行为指引，所以监督执法时不容易出错。现卫生监督队伍严重 缺人，特别 是专业人士，每个监督队（组）只有 1-2 个专业人员，同时 工作量和压力大，在监督执法时非常容易行为过当和过错，并容易做 出知法犯法的事情。如某区就出现外出监督时随意将卫生许可证扣押， 没有执法资格人员进行执法等情形。 3.3 防止业务指导过错 现专业知识的监督员有限，监督指导时容易出现过错，特别是各 条线卫生知识更不全面，根本无能力对相对人进行技术监督指导，有 时还会起反作用，严重打击相对人心中监督队伍形象，削弱政府威信。 综上所述， 综合执法模式无论在机制运用上，还是在实践效能评 估中都对卫生监督体制改革起着改良作用。卫生监督机构要不断探索 完善现有的工作模式和运行机制，建立健全一整套分门别类，有效规 范监管的程序、办法和措施，逐步做到科学监管、规范监管、有效监管。 【参考文献】 1 高 强部 长