2009质监局讲稿之行政法学基础知识

2009 质检局讲稿之行政法学基础知识 一、行政主体的确定 判断行为主体是否具有行政主体资格，主要看它是否以自己的名义行使行政 权利，并以自己的名义承担法律责任。 1、行政机关一般都是行政主体。 （因为符合主体资格要求） （1） 中华人民共和国产品质量法第 8 条第 2 款：“县级以上地方产品质 量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作” （2） 国务院关于进一步加强食品安全工作的决定 （国发【2004】23 号） 第三部分第一项明确：“质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生 部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门。 ” 【注】行政机关的内设机构或内部机构不具有行政主体资格，他们以自己的 名义行使了行政权力，因袭发生纠纷，那么谁是被告？根据 1999 年最高人民 法院关于执行若干问题的解释的规定，这些 内部机构的行为视为其所在的一般行政机关的行为。因此，部委的司、局和工 商局的各科既没有资格以自己的名义行使行政权力，也不能以自己的名义承担 法律责任，此时只能以有资格的国务院部委、工商局委被告。 【例外】公安机关内设的消防局、消防处、消防科是可以成为行政主体的， 因为有消防法的特别授权。这就涉及到另外一个概念，法律法规授权的组织。 2、法律、法规、 规章授权的组织 法律、法规、规章授权的组织，是可以成为行政主体的。成为法律、法规、 规章授权的组织，必须符合以下几个要点： （1）被授权的是非国家机关的组织。包括企、事业组织，社会团体、基层 群众性自治组织等。 （被委托的组织只能是事业组织，不能是企业组织） 【例】江苏省纤维检验所，它也可以成为质量监督的行政主体。因为根据 棉花质量监督管理条例第 4 条第 2 款规定：省、自治区、直辖市人民政府 质量监督部门负责本行政区域内棉花质量监督工作。设有专业纤维检验机构的 地方，由专业纤维检验机构在其管辖范围内对棉花质量实施监督；没有设立专 业纤维检验机构的地方，由质量监督部门在其管辖范围内对棉花质量实施监督 （专业纤维检验机构和地方质量监督部门并列使用时，统称棉花质量监督机构） 。 【例】江苏省特种设备检测院。根据特种设备安全监察条例第 12 条、 第 21 条、第 28 条第 1 款的规定： 对一些特种设备（锅炉、压力容器中的气瓶（以下简称气瓶） 、氧舱和客运 索道、大型游乐设施以及高耗能特种设备）的设计文件，应当经国务院特种设 备安全监督管理部门核准的检验检测机构鉴定，方可用于制造。 对于这些特种设备的安装、改造、重大维修过程，必须经国务院特种设备安 全监督管理部门核准的检验检测机构按照安全技术规范的要求进行监督检验； 未经监督检验合格的不得出厂或者交付使用。 （2）只能是法律、法规、规章授权，除此以外的其他规范性文件都不得进 行授权，如果进行授权，也是无效的，只能视为委托。 【例】某地市人民政府制定的文件授权某高校对学生进行行政处罚，某高校 依据这一授权对学生实施了行政处罚，虽然在字面上使用了“授权” ，但由于市 人民政府的文件无权进行授权，因而只能视为市人民政府委托高校实施行政处 罚，无论在实施这一行政处罚时，是以某高校的名义，还是以市人民政府的名 义，承担这一行政处罚行为法律责任的主体都是市人民政府。 （3）被授权单位只能在授权的范围内行使特定职权。但是，如果超越了职 权，应该以谁为责任主体呢？ 【例】比如派出所，根据治安管理处罚法的规定，它只能进行 500 元以 下的罚款或警告。如果罚了 501 块，谁是被告？该派出所是被告 如果派出所做了行政拘留的处罚，谁是被告？以设立派出所的公安局或 公安分局为被告。 理论分析：在法理上，幅度上的越权是典型意义上的越权，而种类上的越权 属于“无权限” 。事实上，即使是在幅度上越权，被授权的机关也是没有资格的， 但是，在幅度上有没有越权，只有经过审理才知道，所以应有越权者自己承担 责任。 3、受委托的组织 受委托的组织，是指经过行政机关委托，以委托行政机关的名义在委托事项 范围内从事行政管理活动的非政府组织。这类组织不能以自己的名义实施行政 管理活动和对外承担法律后果。 【例】江苏省纤维检验所、江苏省技术监督稽查总队。刚才讲到，作为对棉 花、丝、麻等物品的检验，它是授权的组织。但同时，在行使行政处罚的只能 时，它是受委托的组织。 法条依据： 行政处罚法第 18 条规定：委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚 的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。 受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托 其他任何组织或者个人实施行政处罚。 技术监督行政处罚委托实施办法第 3 条：技术监督部门可以将下列职权 交由受委托组织办理：（一）对违法事实确凿并有法定处罚依据的行为实施现 场处罚； （二）对立案查处的案件进行调查取证； （三）执行技术监督部门的处罚决定； （四）执行技术监督部门委托的其他事宜。 【例】 （1）接受乡政府委托从事计划生育管理工作的村委会。 村委会的性质是基层自治组织，从事计划生育管理工作是接受乡政府的委托， 必须以乡政府的名义行使职权，而不能以自己的名义行使，因此，它不是行政 主体。 （2）税务稽查大队。是税务局的一个内部机构，无论以税务局的名义还是 以自己的名义行使职权，都有税务局承担法律责任。 （3）国家工商行政管理局商标评审委员会。 商标评审委员会虽然设在国家工商管理局，但根据商标法的规定，它有独立 的职权，是行政主体。 二、具体行政行为要点 1、程序问题 行政法可以说是一部集实体与程序于一体的法。程序正义是实体正义的必 经之路，具有重要意义。强调程序的意义在于，某些人有着一种“理性的自负” ， 认为有些事情不合法，即使自己没有权力，也要想办法处理掉，造成的直接后 果就是行为违法。哈耶克曾批判过实体正义是一件大而无当的皇帝的新衣，那 么，我们唯有果断抛弃这种不合时宜的“理性的自负” ，谦卑地从程序正义出发， 才能确保行为最基本的合法性。 （一）一般规则 首先，必须查明违法事实才能给予行政处罚。着重强调一点，根据取得 的证据作出应有的处罚。 【例】贵州省桐梓县农资公司诉桐梓县标准计量局案。农资公司购进化 肥 180t，后有人反映这批化肥有质量问题。工商局就去查了，结果样品检测是 合格的，工商局书面通知农资公司继续销售。后计量局到县农资公司仓库，对 仅存的 28.35 吨化肥抽样，检测发现远远未达到质量标准。计量局据此作出行 政处罚决定：1、对已销售 151.5 吨化肥的非法收入 49651.97 元全部予以没收， 并按非法收入的 20罚款 9930.39 元，合并执行罚没款 59582.36 元；2、对还 剩下的 28.35 吨化肥必须重新依质论价，挂牌销售等等。 ？该处罚决定有没有问题。 ：法院审理认为，计量局认定查封抽样的 28.35 吨化肥为劣质商品是正 确的，但据此推出农资公司已经出售的 151.5 吨化肥都是劣质商品，不具有准 确性，据此，计量局所作没收农资公司经销的 151.5 吨化肥非法所得、罚款共 59582.26 元，处罚不当，予以撤销。就对该问题，后来又经过二审和再审程序。 解决该问题的核心就在于查清一个事实：这 180t 化肥是否是同一批货。如果是 同一批货，同样的质量检验单，那就可以推断，否则就不可以。这就是查明违 法事实的重要性。 其次，保障当事人程序的权利。 【例】某药品行政处罚时，药监局在作出行政处罚决定前拒绝听取被处 罚人的陈述和申辩，导致的后果是什么？ 行为无效/有瑕疵/不成立！ 保障当事人的权利主要是指保障保障他们的了解权、陈述和申辩权、听 证权等。尊重和保证当事人了解权、陈述和申辩权，是行政处罚决定成立的法 定要件之一。 再次，对任何具体行政行为还涉及到送达的问题。必须严格按照法律规 定的时间和方式进行送达。未经送达领受程序的具体行政行为，不发生法律效 力。 【注意】不要认为具体行政行为一经作出就具有拘束力、确定力和执行 力。具体行政行为的这些效力是建立在行为已成立的基础之上的。 2、行政行为撤销、无效情形与一般合法要件 撤销具体行政行为的情形主要是：行为违法或明显不适当。行为被撤销的 效力可以溯及到该具体行政行为成立之日。但是根据法律规定的公共利益需要 或当事人是否存在过错等情况，也可以子撤销之日起失效。但当事人在撤销决 定做出之前一致要受该具体行政行为的约束。 无效的主要情形是行为存在明显、严重的法律缺陷。比如说要求从事将构 成犯罪的违法行为、许可当地企业制作、销售传播淫秽内容的光盘等明显缺乏 法律依据的行为。无效的具体行政行为子发布之时就没有任何法律约束力，当 事人可以不履行它所规定的义务，不承担法律后果。 一般合法要件主要是指：主体合法、合乎法定职权范围、证据确凿、适用 法律法规正确、符合法定程序、不滥用职权。要说明的是，具体行政行为表达 中的明显疏忽，不具有违法性。行政意思的表达错误，如书写错误、计算错误、 明显的遗漏以及数字化加工过程的错误，因为它不是行政意思本身的错误，所 以应当排除其违法性，可以由行政机关进行更正。如果给公民权益造成损害， 因为行政机关有过错的，应当给予赔偿，但是不应当认定为违法。 3、行政处罚中的自由裁量问题 自由裁量权设定的目的是为了适应复杂的社会现实，使行政行为的作出更 具效率、更加符合个案公正。但诚如美国 K.C 戴维斯所言：自由裁量权像斧子 一样，当正确使用时是件工具，它也可能成为伤害或谋杀的凶器。因此，必须 严格按照“合理人”的标准行使。下面举正反两例进行例证。 【例】2001 年 11 月 18 日，徐某从外地购进 330 瓶假冒的“小糊涂仙酒” 刚运下火车，质监部门发现后迅即予以查扣，对其作出责令停止经销假冒“小 糊涂仙酒”、没收假冒“小糊涂仙酒”330 瓶、处以该批假冒“小糊涂仙酒” 货值金额 50%的罚款计 8643 元的行政处罚。徐某却称其是购买者而非销售者， 遂起诉质监部门。法院审理认为，徐某购买的 330 瓶“小糊涂仙酒”，虽符合 白酒的技术指标，但不具有小糊涂仙酒的特性，即并非品牌为小糊涂仙的酒。 同时徐某所持有的商品已明显超过合理自用的数量范围，故认定其为销售者而 非购买者，因此判决维持了该处罚决定。这就是作为合理人的自由裁量。 【例】1994 年，王某向姚某购买购买青菜 60KG、芹菜 125KG、两种蔬菜均 以一元一斤计价。王某付清菜款后正遇计量局检查市场。经检查人员复称，发 现两种蔬菜共少 1.5KG，检查人员要求姚某按市场菜价双倍退款，姚某不允， 双方发生争吵。后计量局以“伪造数据为由”，对姚某作出罚款 300 元的行政 处罚。姚某认为少 3 斤蔬菜就要罚款 300 快太重，诉至法院。计量局认为其处 罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。根据计量法实施细则第 51 条 的规定：“适用不合格计量器具或者破坏计量器具准确度和伪造数据，给国家 和消费者造成损失的，责令其赔偿损失，没收计量器具和全部违法，可并处 2000 元以下的罚款。”2000 元的幅度应该是很大的，300 块钱对于 2000 元来 说是比较低的，但对应 3 斤菜，3 块钱的违法所得，300 块钱是相对较高的了。 合理人的标准有时是很难确定的，所以要强调的是根据现有的证据进行处 罚。证据要讲究确凿、充分，证据能证明多少事实，就处罚多少。考虑应该考 虑的因素，如小糊涂仙酒一例，相对人认为是购买，就要你去推断一个合理人 是否会一次性购买 330 瓶酒自用。同时要拒绝考虑不应该考虑的因素。买菜一 案，少一斤菜罚 100 块，真正的少一罚百，作为一般人而言能觉得重了，但当 时计量局考虑了两处不该考虑的因素：一是姚某长期贩菜，经济比较富裕；二 是做了没有证据的推断，认为他缺斤少两的行为应该不是一次两次。综上考虑 罚 300 块不为多。我们说，行政机关在作出行政行为时，必要的推断是可以的， 但要符合合理原则。这个合理原则与普通人的推断合理要求是不一样的，作为 执法主体，这种合理性的推断要建立在合法的基础上，而普通人的推断则不需 要。作为普通人买一斤菜发现少了一两，我们可以推断这个人卖菜可能经常这 样缺斤少两，甚至可以推断是这个行业的潜规则，不少小贩可能都这样，当作 为普通人作出这样的推断是，很可能还会赢得一片附和。但作为执法人员不能 如此，当进行复议或诉讼的时候，上级机关或法院首先将作出的是是否合法的 判断并在此基础上进行必要的合理推断，但这一切都建立在现有的证据基础啊 上，包括证据的量、关联性等。 其次，行政处罚还要注意“一事不再罚”原则。根据行政处罚法第 24 条的 规定是指：对当事人的同一个违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚。 法条我们都很明确，我请大家判断： 【例】某食品企业生产的食品不符合卫生标准，发生食物中毒，2001 年 2 月 13 日，市卫生局根据食品安全法第 39 条责令该企业停业，销毁导致食 物中毒的食品，没收违法所得、罚款 1 万元。2001 年 2 月 15 日，工商局根据 产品质量法第 49 条，吊销该企业的营业执照，是否可行？可以的，因 为与 2 月 13 号作出的处罚种类是不同的； 质监局作出没收违法所得，是否可以？不可以，卫生局已经作出了没 收违法所得的决定，质监局再次作出违反了一事不再罚。 总结：针对一个违法行为，一个或数个行政主体不能根据同一法律规范再 次作出处罚；但是，如果依法应当对同一违法行为并处书中处罚的，依法在给 予其中一种处罚后，在给予其他应并处的行政处罚是允许的。同时，针对同一 违法行为，一个或者数个行政主体不能根据不同的法律规范作出同一种类的处 罚，主要是指不能给予两次以上的罚款。 三、行政复议与诉讼中的问题 1、行政复议与诉讼的确定标准 （1）具体行政行为（11 类作为与不作为） 对抽象行政行为进行复议的条件是：范围上，只能是国务院部门的规定、县 级以上地方人民政府及其工作部门的规定、乡镇