_大部制_改革_概念界说_现实考察与未来走势

第 5卷第 1期 2 0 0 9年 1月 沈阳工程学院学报(社会科学版) Journal ofShenyang Institute ofEngineering(SocialSciences) Vol5 No1 Jan. 2009 收稿日期: 2008-05-11 基金项目:江苏省社科联研究资助课题(08-B-11);南京市软科学研究规划项目(200802026) 作者简介:臧雷振(1985-),男,江苏宿迁人,硕士研究生。 “大部制”改革:概念界说、现实考察与未来走势 臧雷振 (江苏省行政学院法政教研部,南京 210004) 摘 要:通过理论分析,合理界定了“大部制”这一全新概念的内涵与范畴,并提出“大部制” 改革的现实背景与理论渊 源。此次改革是在我国改革开放以来实行的五次政府机构改革及电子政务建设卓有成效的背 景下进行的,在信息化时 代探索新一轮改革的路径模式,要充分发挥电子政务在“大部制”改革中的工具媒介和推动 作用。 关键词:概念;大部制;电子政务;未来走势 中图分类号:D630. 1 文献标识码:A 文章编号:1672- 9617(2009)01-0027-04 党的十七大报告提出“大部制”改革的新思路,为 我国行政管理体制改革指明了方向。本文力图从“大 部制”改革的要领和内涵入手,结合电子政务建设,分 析和探索“大部制”改革的实践路径。 一、 “大部制”概念界说与科学内涵 实施“大部制”改革是一项极为复杂的系统工程, 其明晰、科学的理论基础是保障这项改革顺利实施的 关键。有关“大部制”这个“现实的哲学”的诠释有国 家行政学院教授汪玉凯的定义:在政府的部门设置中, 将那些职能相近、业务范围雷同的事项,集中到一个部 门进行管理。1中央机构编制委员会办公室左然的定 义是:所谓“大部制”就是相当于西方国家把一些职能 相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部,把原 来的部委或改革为内设的职能司局,或改由部委管理, 并具有一定独立地位的机构;每日经济的分析专栏 认为:“大部制是指政府各级部门在机构设置上,加 大横向覆盖的范围,将类似的职能尽量集中在一个大 的部门中,部门的管理主要是从宏观上管理,制定战略 和大的政策” 。2 纵观这些定义,总体上是从组织结构角度出发解 释“大部制”,强调了我国行政管理体制改革的重要内 容之一,蕴含人们对行政管理体制改革的期望与要求 及衡量标准。但是,如果实行“大部制”只是简单地把 职能相近、业务雷同部门合并或拆减,“大部制”改革 就难以跳出历史的拘囿与窠臼,也难以成为我国政府 改革的里程碑。 1997 年世界银行报告:变革世界中的政府以专 栏形式对澳大利亚采取的改革方案建立大部制 (或整体型政府)进行了分析,而我国的大部制改革也 是在借鉴外国经验的基础上进行的,因此,我们参照澳 大利亚在“联合政府报告”(The ConnectingGovernment Report)中给其“整体型政府(whole - of-govern- ment)”所下的定义:“整体型政府是指公共服务机构 为了完成共同的目标而实行的跨部门协作,以及为了 解决某些特殊问题组成联合机构。所采取的措施可以 是正式的也可以是非正式的;可以侧重政策的制定、项 目的管理或者服务的提供。 ”整体政府的含义非常广, 既包括决策的整体政府与执行的整体政府,也包括横 向合作或纵向合作的整体政府;整体政府改革的实施 可以是一个小组、一级地方政府,也可以是一个政策部 门。3这一定义的确定从行政管理的对象和能力的提 升角度出发,反映出对行政权力的规制和重新定位的 诉求,体现对改革价值追求的把握。可是这一定义基 于“绵密而精细的资讯体系、组织体系、和人事行政体 系之上,对于目前的绝大多数国家政府而言,仍属相当 遥远的目标,”4要依赖一个主动积极的公民社会,持 续而有力地进行政治参与监督和行政参与监督,这在 我国还具有相当的差距。如若照搬西方整体政府的定 义,所面对的各项挑战是无比巨大的。不过,当每一个 国家都在面临国内外环境大幅变迁、全球化压力、人口 结构不断老化、财政收支逐渐恶化、失业情况更加严重 等共同趋势下,对其加以借鉴又有其积极意义。 按照科学定义概念的一般要求,从实践与理论的 双重视角出发,通过分析借鉴国内外相关概念的主流 定义,我们认为,现阶段我国进行的“大部制”改革的28 沈阳工程学院学报(社会 科学版)第 5卷 科学内涵应该为:在横向与纵向整合政府机构的基础 上,实现政府权力的规制与重构,并以法律为保障支 撑,保证社会公共服务的有效展开,回应多元化社会建 构需求,缔造一个结构优化、职能定位合理、队伍素质 优良的良好政府。这一内涵的界定表明:首先,府际协 作是方向。 “21世纪末期的众多事件已经清楚的证 明,政府无法再独立运作下去了,协调合作是这个游戏 的名词”,5这概括了现代政府改革的外部特征。 “一 个国家不能选择它的政府形式。它可以选择的只不过 是细节和实际组织”,6通过对组织结构的重构打破 改革的僵局。其次,从行政权力再分配和法律保障角 度出发,通过制度的规范达到改革的法理正当性与可 持续性。再次,从政府设立的目的确立组织机构的建 立,“政府是一个问题,应和其他事务问题一样加以处 理。第一步是明确政府所需促进的目的,第二步是研 究什么样的政府形式是最适于实现这些目的”,6应 按照公共服务的基本规律科学设置公共服务机构。 二、 “大部制”改革:现实背景与理论 渊源 在通讯技术和电子计算机推动下,人类社会出现 了自工业革命以来的另一波新的变迁,其主要特征是 信息传播和信息交流方式的变革,在生产、管理、生活 形态、工作性质、公司组织、政治体系、经济制度、社会 风气、文化等方面出现了分权化、分散化、规模化、多样 化、异质化的五大趋势。7正是由于信息技术的兴起, 经济政治的自由化、全球化的挑战及电子化政府的冲 击,给公共管理领域也带来巨大的思想变革:从 20世 纪 80年代新公共管理理论的兴起及与之相对的登哈 特夫妇的新公共服务理论的滥觞,再到当代的罗斯布 鲁姆的多元公共行政观方兴未艾;而在实践领域,这些 理论将随之同舞的世界各国政府再造运动打上深深的 烙印。当然付诸实践的理论在受检验的过程中也被不 断的修正,使之“形成既专化又普化的特征” 。8 因为面临社会需求的复杂化和多元化、公共服务 需求的增加、政府财政的窘困和组织的弹性化及自主 化等困境,找到解决这些问题的切入点,成为世界各国 面临的共同难题。回顾西方各国政府长达二十年之久 的新公共管理改革之后,在现代公共部门的第二轮改 革中,改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立 单一职能的机构转向整体政府。这其实早在 20世纪 初美国著名的行政学理论家卢瑟哈尔西古利克通 过对美国早期改革的研究就提出:“相关的工作应该 作为一个单元来完成、所有的机构应该合并成一些部 门”等原则。9而有“民众行政理论家”美誉的帕金森 也早已在组织活动中发现这样一个事实:组织结构所 完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么 联系,管理层次的增加也与工作本身无关,即帕金森定 律,管理层次的减少并不会出现部分人所担心的造成 政府管理不力的现象。所以压缩层级,减少中间管理 层次,对政府部门的调整合并成为当今世界各国政府 改革的主流。 这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被 称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常 明显,在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国 家也日益显现。10在英国称为合作政府(Joined-Up Government),其目的是“为了获得水平和垂直的协调 性的思维模式与行动范式” 。英国工党提出合作政府 是试图建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合 起来的治理结构,包括中央与地方政府、公共组织、私 人组织以及志愿者团体,通过将这些机构联合起来实 施整体战略,最后建成一个无缝隙的、以公民为中心的 政府。11在澳大利亚和新西兰被冠以整体型政府 (whole-of-Government)的名义,而加拿大是水平政 府(HorizontalGovernment)。美国的模式被命名为协 同政府(Collaboration Government),协同政府的主要使 命是在州以及地方政府建立以公民为中心的一站式服 务体系。由于各国在此次改革中的几乎惊人的一致行 动,从西方到东方,掀起一股政府改革的热潮。所以 OECD将政策一致作为这场改革的主要目标,在寻求 政策一致的过程中,要互相调整不同国家的政策领域, 推动不同国家的合作以保持地区以及国际发展战略和 标准的一致。 目前,我国正处于新型工业化道路转型的特殊历 史时期,公共行政需求是混合型的,传统官僚科层制压 抑了人的能动性与创造性,“在韦伯看来,非人格化 是官僚组织的特殊德性,他将组织内部的每一个人 员均视为如同机器中的一颗螺丝钉,他或她没有任何 自主控制权”,“这种深深植根于传统管理途径中的 非人格化观点被视为是实现效率、效能和经济最大 化所不可或缺的要素,但是其在公共部门中强烈的 职能取向却忽视了人在组织中的主要性”,12这种 “非人格化”的“螺丝钉”说法追其根源可以看到亚当 斯密在国富论中首次提出劳动分工理论的影子, 但却忽视了交易费用(科斯第二定理)的影响。这对 政府能力提升带来严峻的挑战,层级之间命令、指挥产第 1期臧雷振:“大部制”改革:概念 界说、现实考察与未来走势29 生的府际协调问题和层级之间成本的增加,阻滞了现 实公共服务需求和市场经济的发展。 纵观全球,适应信息时代的政府改革正成为一种 趋势,反观国内,促进经济社会进一步和谐发展也亟需 政府职能的转变,所以此次“大部制”改革一方面是在 全球政府再造的背景下,另一方面也是我国经济社会 发展的需要,更是解决前几次改革所产生或彰显出来 的顽疾与诟病的关键步骤。 三、 “大部制”建设及进一步改革的实 践路径 在信息时代实现“大部制”改革,打造兼容的政治 系统,必要的工具媒介是实现这一目标的重要因素,现 阶段最可行的媒介就是充分发挥我国已经取得初步成 效的电子政务建设成果。正如理查德豪克斯(Rich- ardHeeks)所说,电子政务与行政管理机构的改革具 有其特殊的内在关联,电子政务系统的建设能够支持 行政管理机构的改革;行政管理机构的改革能够影响 电子政务系统的建设与管理。13这种特殊内在关联在 当下即表现出我国将要推行的“大部制”改革与电子 政务的契合。通过以先进信息生产力为基础的流程再 造,实现扁平化的组织结构,因为“行政现代化不仅要 充分运用信息技术,而且还要科学地重组政府架构与 职能、统一处理过去由部门各自处理的共通性事务、减 少职能重叠与重复操作的情况,从而使各部门的分工 更加合理、相互间的合作更加顺畅、使整个政府功能配 置更加科学、行政管理更加统一;减少资源投入,简化 行政程序、优化行政业务流程和提高行政效率。电子 政务的应用,为这些方面的行政现代化提供了充分的 技术保障。 ”14 电子政务实现信息对称与双向互动,推动信息公 开,监督、民众参与、变政府的“暗箱操作”为“阳光操 作”,成为政府治理变迁的强有力的催化剂与推进器。 “电子政务不仅是在传统政务的基础上给政府等公共 部门增添了为民众和社会各方面服务的一种新的手段 和方式,不仅是改善了行政系统的服务能力,而且其作 用更表现在促进行政系统的转型上。随着电子政务的 进一步发展,它还将继续改变传统的政务流程、组织方 式、运作方式。进而对社会政治生活和公共管理、政府 与公民的关系乃至国家与地区的综合竞争能力等带来 深远的影响。 ”15建设电子政务一方面是适应当今世 界信息化发展的大趋势,另一方面也不可忽视的看到 其对传统政务的变革与推动,以及实现全面整合与无 缝隙对接,超越部门界限,达到信息的兼容、共享与交 换的“良政”目标。同样“大部制”建设也是为适应现 实治理的挑战,是对公共治理需求的回应,最大限度地 避免政府职能交叉重叠、政出多门、多头管理,达到公 共利益的最大化,行政成本最低化的目标。二者的发 展都需要去条块分割化,通过跨部门、跨行业、跨地区 的整合及高层次的协调保障,协同共建“小政府”的 “大部门” 。 “大部制”适应了市场经济的发展和科学 设置部门的管理需求。 基于西方发达国家电子政务应用所带来的良好政 府管理绩效,我国曾把电子政务作为医治效率低下、减 轻财政负担、降低行政成本和提高政府服务质量的灵 丹妙药而在实践中普遍推行。但我国建设电子政务的 初衷并没有如愿以偿,而是表现出电子政务绩效不佳, 电子政务投资回报率低下等通病。究其原因,主要是 对电子政务的理念缺乏正确的认识、电子政务发挥作 用的基础条件较差以及体制性障碍。电子政务建设并 没有对传统行政方式进行实质性的改革,也没有带来 实质性的触动;忽视了现代科学技术应用与政府行政 改革的有机结合。技术与政务分割,导致行政改革缺 乏技术动力的支撑、现代信息技术缺乏有效发挥作用 的体制环境的“结构性困境” 。14“大部制”改革通过 机构职能权限的重新界定与分配,符合电子政务的发 展要求和提升趋势,推进跨部门电子政务建设,增进部 门流动沟通,政府机构组织形态由金字塔式的垂直结 构向错综复杂的水平的网状结构转变,最大限度避免 部门之间孤立实施、各自为政、封闭冲突的问题,解决 信息孤岛和数字鸿沟问题;避免电子政务发展中的无 序和盲目现象,避免低水平的重复建设,促进电子政务 发展整体推进。根据行政生态学理论,行政环境与电 子政务的互动和功能依附关系是不言而喻的,“政务 环境与其电子政务的发展呈正相关关系”,政务环境 “会影响电子政务总的就绪水平,更会影响电子政务 实际的应用效果” 。15 无论是电子政务建设还是“大部制”改革,都有着 共同的愿景,为实现以人为本,为公众提供高质量、低 行政成本、 “一站式”的公共服务。这种契合为实现电 子政务与“大部制”改革的良性融合奠定了基础。另 外,以电子政务增加政府改革的内涵,达到外在形式的 变革与内在效益的改善,也改变以往数次变革内涵的 缺失。因此,电子政务为“大部制”改革提供了手段和 实现平台,使“大部制”改革成为可能;“大部制”改革 既是电子政务的建设内容,又是电子政务应用的基础。30 沈阳工程学院学报(社 会科学版)第 5卷 即“大部制”改革是我国电子政务深度发展与应用的 前提,电子政务不是要对已有的传统业务流程实现自 动化处理,而是要对改革后的业务流程进行固化;电子 政务是实现“大部制”改革、推进“大部制”改革的载 体,没有电子化的手段就难以实现流程的优化、跨部门 的互动与资源的共享。 四、结语 以电子政务为手段,以“大部制”为目标,使“大部 制”建设及今后进一步改革跳出历史拘囿成为我国政 府改革的里程碑。在现有的资源条件下,积极探索改 革的有效途径,更大限度的发挥电子政务对传统政府 管理体制的变革与职能的转化,创新业务结构和流程, 整合相关资源,更好的实现战略目标和提高竞争力的 工具作用,打破传统的组织界限,把建设转化为效益, 真正建立一个行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高 效的低成本的行政管理体制。同时,通过“大部制”的 有效保证,规范电子政务的建设与运行,也实现电子政 务良性纵深发展。 参考文献 1 中央大部门建制改革方案初稿已完成. 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