不宜一刀切式的取消市直管县

不宜一刀切式的取消“市管县”模式，实行三级政府架构 张 健 “省直管县”模式存在不少弊端。全国各省情况复杂多样，一刀切式实行“省直管县”三级政 府架构效果未必就佳，我国还不具备全面推行“省直管县”模式的条件。 （一）多年来，我国所谓的“省直管县”实践，并不是行政体制和财政体制合一的“省直管县 ”，说明我国还不具备全面推行“省直管县”模式的条件。 真正意义上的“省直管县“意味着在政治、经济、文化、社会等一切方面的管理均一并由省直 接管理到县,但截至 2012 年，全国只有四个直辖市由于其特殊的情况，做到了这一点，海南省、浙江省的“省直管县”改 革比较接近这个目标，但也不具备广泛推广的意义，其他进行“省直管县“改革的10多个省份只 是在财政体制方面进行了改革，所以”省直管县“模式还处于初级形态，说明我国还不具备全面 推行“省直管县”模式的条件。由于缺乏一系列的配套措施，在改革过程中出现了大量滥用权力 的现象。突出表现在以下几个方面：1浪费财政资金。主要是政府机构和人员设置不科学不合理 ，造成机构臃肿，人员过度增长，浪费财政资金。受来自于社会公众日常习惯支配的文化环境的 影响，我国县级政府内部机构形成了“只进不出，只上不下”的人事流通机制，一方面凭某个单 位或部门的一个文件或指示就增加机构和编制，另一方面是县级政府对控制财政供养人员的增加 几乎毫无作用。2. 对专项转移支付资金的使用缺乏有效监督。实行省直管县后，地级市虽然在理论上负有监督责任 ，但因为资金的传递不再经由市级政府，其实质上的监督责任在弱化，直接由省级政府对转移支 付资金进行监管，这无疑增加了监督链条的长度，省级政府又基于其管理幅度的增加，无力较好 地履行监督职能，使得这些专项转移支付资金没有很好地被监管。3.地方政府间竞争加剧。省直管 县改革后，随着市县分治，市与县之间的关系将直接由领导与被领导的关系演变为两个平等的行 政主体之间的竞争关系。县与县、县与市的竞争将更加激烈。许多县级政府对微观经济过程的行 政干预不但没有随着市场经济的发展而逐步弱化，反而现出了干预力度不断加大，手段趋于多样 化的态势。一些县为了提升县政府及县级领导干部在省级政府的知名度和受重视程度，利用扩大 的行政审批和审核权力，搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，出现违反国家政策、程序的 现象，有些甚至直接违反国家法律法规，造成大量低水平重复建设和资源环境问题，不仅不能推 动县域经济健康发展，反而使行政县背上沉重的负担。 （二）“省直管县”，未必能够提高行政效率。 根据管理学的原理，管理幅度和管理层级相匹配。管理层次与管理幅度呈反比关系。当管理对 象规模扩大时，有效办法是增加管理层次。所以正确处理管理层次和管理幅度的关系是我国行政 体制改革的关键。目前中国省级区划面积太大，管辖人口过多，面积在30万平方公里以上的有8 个 ，人口在5000万以上的有9个。除香港和澳门特区外的32个省级行政区平均下辖89 个县级行政单位 ，其中有16个下辖 100个以上的县级行政单位。如果实行“省直管县”后，大省和小省管辖的县差 别会很大。尤其是对于经济比较落后的内陆大省来说当前四级政府能够保证政府的社会动员效率 ，进而也使政府能够借助强大的行政执行力去顺利实现各种社会管理目标和应对复杂的突发事件 。而如果将政府级次改设为三个级次，政府纵向密度将下降，极可能造成政府对社会管理的失效 ，进而会严重威胁中国社会持续稳定的发展。 （三）浙江模式和海南模式说明，行政层级减少也未必能够提高行政效率 浙江的成功经验似乎表明其能成为全国范围推广“省直管县”改革的一般模式，但实际上浙江 模式并不太容易在全国推广。第一，浙江省有11个地级市和 90个县，在数量上恰好处于全国平均 水平。但不可忽视的是，中国目前一些省的人口和县的数量过多，从而对实现“省管县”构成障 碍；第二，浙江的成功与其特殊的地理环境有关。浙江省从省会杭州到各市、各县的距离较其他 省、自治区较近，省级政府的行政权力作用范围相对较大；第三，浙江省在实行县财省管时选取 的都是经济比较强的县，即“强县扩权”，这些强县扩权前基本上不存在财政问题，其扩权后经 济发展更加快速稳定与其扩权前的良好经济态势有很大关系。浙江的地级市少，且经济实力弱小 ，而浙江经济的特色是从家庭工业和乡镇企业开始发展起来的，县域经济的实力反而强，在这种 情况下，实行省直管县，并下放管理权限是一个符合省情的合理选择。而中国的其他省份少有浙 江这样的强县，在效仿浙江模式的基础条件上就会有所欠缺；第四，浙江省虽然在财政上“省管 县”，但在行政体制上依然是“市管县”，这就极大地束缚了县级政府的自主权，也使“县财省 管”打了折扣；第五，其实浙江的经验不是推行了省直管县，而是从一开始就在实行省直管县而 没有实行真正的市管县体制。总之，浙江的做法有其独特的条件和环境，难以在全国推行。 同样，海南“省直管县”的实践证明减少行政层级也未必能够提高行政效率。首先海南实行的 是完整的“省管县”，不仅实现了财政层面上的，更是实现了行政层面上的“省管县”。但是， 海南建省只有22 年时间，省小县少，由最初的一个市级行政区升格为省，从一开始就实行“省管 县”。因此，海南省情况特殊，具有先天优势，这不是一般省份可以比拟的；其次，在过去20多 年里，许多法律法规规定的市县政府权限，也不断被省厅上收，由此形成省里管得太细、权力过 于集中。因此，尽管海南政府层级较少，行政机构却并不因此具有更多的自主权；最后，海南岛 经济发展水平相对滞后，“省直管县”的优势在经济发展方面难以体现出来。 （四）市管县实施时间短，城市增长级的作用还未发挥出来 1980年代中国在区域发展规划中运用增长极理论着重于发展城市中心方面。1982年，中共中 央发布了51号文件，做出了改革地区体制，实行市管县体制的决定。增长极理论认为，在地理空 间上经济增长不是均匀地发生。佩鲁认为，增长极形成与发展过程会产生极化效应和扩散效应。 极化效应促成各种生产要素向增长极的回流和聚集；扩散效应促成各种生产要素从增长极向周围 不发达地区的扩散。在发展的初级阶段，极化效应是主要的，当增长极发展到一定程度后，极化 效应削弱，扩散效应加强。极化阶段持续的时间可能相当长，例如15 25年。很多国家的实践表明，增长极理论指导的区域发展政策没有引发增长极腹地的快速增长， 反而扩大了它们与发达地区间的差距，政治不安定因素可能增加，城乡差距扩大。因此，不能把 问题都归结到市管县体制的头上，认为把市管县改革为“省直管县”体制，问题就会迎刃而解。 把市管县体制下出现的县乡财政困难、农村经济发展慢、城乡差距加大等等问题完全归咎于市 管县体制本身，这是有误区的。应该清醒认识到，推进城市化是我国经济、社会发展所必需的， 也是经济社会发展的必然结果。在整个体制、政策长期来向城市倾斜，财权层层集中，而财力下 移又缺乏压力和动力的条件下，即使是省直管县，恐怕也难以避免县乡受压的结局。省直管县， 减少行政层级未必能够带动经济增长和农村经济发展，促进城乡经济平衡,关键是看其条件和外部 环境。 按照城乡统筹发展的要求，以工补农，以城带乡的政策不是权宜之计，从以工补农和以城带乡 的具体方式或途径来看，市管县仍是一种重要的方式。发挥中心城市产业集群对“三农”的辐射 和拉动作用仍是必要的，也是经济发展过程中不可逾越阶段。中心城市过去经济实力较弱“，小 马拉大车”，辐射作用较小，没有起到应有的作用但并不等于今后仍是如此。我们应该用发展变 化的眼光看待问题。尤其是经过多年的发展，中心城市的实力和辐射作用大大增强。统筹城乡发 展，中心城市必将起到不可或缺的重要作用。对于讲求政绩的政府官员，在短期内看不到政策的 显著效果，就急功近利的轻率改变既有的城市化路径，将会给我国的工业化造成障碍，也不利于 国土空间的优化和节约。一定程度上对增长极政策的实施起到阻碍。我国当前城市化率还很低。 在这种情况下，如何给城市化留出必要的空间仍是不可忽视的重大战略问题。从这一点出发，我 国不应一刀切式的轻易取消“市管县”的模式，盲目在全国各地普遍实行三级政府架构。 （五）在委托代理关系下，影响行政效率的不是政府层级的多少和管理幅度的大小，而是各级 政府能否真正转变为服务型政府，在于官员队伍为人民服务的精神的提高。若是各级政府不转型 ，权限又过于集中，即使是实施省直管县体制其行政效率也难以提高。用发展的眼光看问题，无 论是省直管县还是市管县体制，都只是不同行政管理方式和运行方式。它们都要为推进国家的经 济发展服务。它们是一种互补的关系，不存在非此即彼的替代关系。也可以说省直管县是对市管 县体制的一种修正和完善，而不是彻底否定。 （六）应该继续实行市管县体制的几种情况 首先，中心城市带动好的地方，应该允许这些地区作为试点。只要这些地区的市管县有利于公 共服务能力的增强，就应允许这些地方继续维持既有体制；其次，对于一些条件不成熟的省区则 应继续发挥市管县体制。对于经济落后且辖区面积又大的地区，如中、西部的一些大的省区，则 不能马上推行省直管县，可以