关于社区警务的一点思考

摘 要：社区警务又称为问题导向警务，是当代西方警务革命的核心。从揭示社区警务与警察公共关系在 理论层面、战略层面、实际操作层面的对比入手，阐述开展社区警务的现实意义。其次，从中西社区警务 内容方面作比较，分析了当前我国社区警务的优势与不足。最后，根据归纳出的问题和得到的启示，提出 加强和改进我国社区警务的途径。 1 社区警务与警察公共关系 社区警务在西方警学界是一个相对独立的理论学科，而运用公共关系的理论进行分析不难发现，其实质就 是警察公共关系在基层警务的具体应用。 西方的社区警务不是简单地指一定区域内的警察工作，它是一个集合概念，即是一种警务理论，又是一种 警务战略，同时又是指警察在社区的工作。 （1）在理论层面，社区警务理论是在借鉴和吸纳系统科学、犯 罪学、社会管理学、信息学等理论学科的基础上，深入探讨社区各类机构与团体在维护社区秩序、保障社 区安全等方面的重要作用，通过抑制社区成员违反社会规范的行为，以稳定社区的秩序，保持社区良好的 社会风气，维护警察在社区工作中的地位和作用，通过社区工作最大程度地体现警察的职能与价值，最终 达到减少犯罪、维护良好社会治安秩序的一种警务理论。 （2）在警务发展战略层面，社区警务强调遏制犯 罪的战略立足点不是打击，而是构筑一种有效的防控机制。其内涵包括：减少犯罪是警察工作的最终目 标；警察不是遏制犯罪的唯一力量，依靠社会公众力量抑制犯罪，形成全民皆警的新格局才是根本途径； 强调把警察工作重心移到案发前，在广泛发动公众的基础上，以防为主，先发制人。 （3）在操作层面， 社区警务是指通过警方和社区之间的一种相互作用的过程，建立紧密的联系，以共同发现和解决社区的治 安问题。 2 中西方社区警务内容比较 2.1 西方社区警务的内容 西方社区警务的内容，一般认为由四个部分组成。在社区组织开展预防犯罪的工作；开展社区巡逻， 大多恢复步行巡逻的机制，以有机会接触更多社区居民；提供广泛的社会服务，加强与社区居民的联系； 建立社区反馈机制，使警方可以直接从社区获得犯罪信息。 西方社区警务的主要措施有： （1）建立“警方社区咨询委员会” 。咨询委员会一般由社区警察、教会、学校及其他社区组织代表共 同组成，其主要内容是对社区存在的犯罪与治安问题进行调查；将调查的情况反馈给警方，并向社区公众 公布，与警方共同制定应对方案。 （2）推行邻里守望、校园守望、旅馆守望、商业区守望等社区联防活动，构筑社会治安防范网络。警方 负责划分邻里联防的区域范围，召集有关会议，帮助推选居民代表及邻里联防的负责人。同时，在街道、 路口、马路两旁和居民楼墙上设置或张贴邻里联防的标志图案，以威慑罪犯。社区警察还组织文娱、体育 活动，增进彼此的了解。 （3）标刻贵重财产。即督促所有居民，将私人贵重物品刻上标志（物主姓名或身份证号码） ，或进行拍照， 一旦物品被盗，比较容易进行追查，也使盗窃分子不敢轻举妄动。 （4）成立被害人救援中心。如强奸救助中心、虐待儿童安慰热线、老人帮助中心、警察咨询服务电话等， 这些组织是由警察牵头，与社区公众志愿者共同组建。 （5）创办社区刊物、发放宣传手册。通过这种方法向社区公众通报治安情况，教授防范知识等，有的还 开设预防犯罪课程使居民获得安全信息。譬如在家时遇到入侵住宅的可疑分子或夜间外出时遇到袭击者该 采取何种措施、面对直接的暴力威胁应如何处置等。 （6）进行青少年教育和保护。通过开展各种形式的道德、法制教育，以预防青少年犯罪，开展“校访计 划” ， “儿童安全庇护所” ，有的国家还为儿童提供预防犯罪的玩具。 （7）犯罪报告训练。即发动社区公众使用有效的方式报案，使居民成为警察的耳目。警方告知居民注意 发现可疑的人、可疑活动、可疑车辆或其他可疑目标。培训公民通过恰当的描述做出准确的报告。此外， 警察还告诉居民如何区分紧急情况和非紧急情况，如何报警等，以便警察快速做出反应。 2.2 我国社区警务的内容 人口管理工作，包括对常住人口、寄住人口、暂住人口、重点人口的管理，入境人员和公民因私出境管 理，户口和身份证管理等；治安管理工作，包括公共场所管理、特种行业管理、枪支、弹药和爆炸、危 险物品管理、调处治安纠纷、查处治安案件等；安全防范工作，建立健全群防群治组织、推行物防技防 硬件建设、防火防灾工作等；发现和提供违法犯罪线索的工作，包括协助侦破发生在本警务区的刑事案 件、排查线索、抓逃犯等；群众工作，包括保证每周 30 小时在警务区工作、组织开展法制、安全教育、 助残扶困；接处警工作，包括接受 110 指令和接受群众举报的处警。 3 当前我国社区警务的优势和不足 3.1 我国社区警务的优势 （1）拥有一支专职的社区警力。在我国，依城市街道、农村乡镇设立的派出所以及设在铁路、交通、民 航、林业等系统的专门派出所是从事社区警务的专门机构，责任区民警则是社区警务的主体，将派出所辖 区按人口数量和治安复杂程度分为若干社区，由外勤民警分块承包每一小块责任区的群众工作和管理防范 工作，这是当前我国社区警务的基本运作方式。 （2）严密的人口管理。人口管理是我国社区警务的又一基本经验，改革开放前，我国公安机关依托户籍 制度实现了严密的人口管理，针对人口流动的新的社会形势，我国公安机关又提出建立一警一区责任制的 派出所工作新思路。通过严格的责任制，使人口管理这一中国社区警务的有效手段重新焕发出活力。 （3）强有力的社会基层组织。遍及城乡的社区警务室是人民警察联系和依靠群众的桥梁，它使“依靠社 会公众遏制”犯罪这一社区警务的原则有了具体的实现形式。 3.2 我国社区警务的不足 （1）服务助民的工作开展不够。 西方的社区警务工作包含有大量的社会服务的内容，这与我国公安机关提倡的为民服务极为相似，但其不 是把这些工作作为“目的” 、 “宗旨” ，而是作为一种方法，一种手段。与之相比，我国社区警务的工作要 比西方宽泛得多，一名责任区民警同时承担着打击和防范的双重职能，尤其是 110 快速反应机制推行以来， 基层派出所承担了较多的接处警、快速反应工作，社区工作、服务助民工作有所削弱。特别是在外来人口 管理方面，面对大量外来人口涌入城市后给城市治安管理工作带来的负面影响，公安机关多采取控制性的 管理措施，把外来人口置于管理的对立面，为外来人口提供服务的工作没有完全展开。 调查表明，目前我国派出所服务助民工作占全部工作量的 25%，而欧美警察占 36%，二者之间有相当大 的差距。 （2）与社区公众的交流互动不够。 社区的警察公共关系是社区警察与公众相互作用的过程。警察与社区公众有共同的利益需要，即维护公共 安全的需求。基于这一共同的认识，警察应尽可能地通过警务活动和社区公众紧密地联系在一起，使警方 与社区有机地结合，成为一体，把警务工作变成社区的一个有机组成部分，同时尽可能地创造条件让社区 公众参与警察的工作。西方的社区警务十分重视警察与社区公众的互动关系，并通过诸如犯罪报告训练等 方法推动公众的参与。而我国的社区警务工作在这方面还没有发挥出其应有的优势，民警在工作中将个人 作为主体，单向宣传的工作做得多，群众意见听得少，缺乏与群众共同解决社区治安问题的意识，使很多 发动群众的工作流于形式。 （3）社区警务的手段一般化。 目前，我国基层民警的工作大多沿用一些传统的工作模式，工作中缺乏因地制宜的针对性和大胆的创新。 现代公共关系手段发展日新月异，广大公安民警应该很好地进行研究和借鉴，以期把工作基础筑牢、把基 层工作做好。 4 加强和改进我国的社区警务的途径 （1）提高认识、转变观念。应该看到，社区警务战略是一个国际趋势，也是经过实践检验的行之有效的 警务方式，各级公安机关应提高对开展社区警务战略的认识，彻底转变以打为主的观念，真正树立打防结 合、以防为主、标本兼治的战略指导思想，不断完善和巩固我国独具特色的社区警务发展战略。 （2）重视警察公共关系工作的开展。良好的警察公共关系是社区警务的基本目标趋向，也是社区警务发 挥威力的源泉所在。警力不可能无限增长，即使在现有条件下，警力增长的比例也永远赶不上人口增长的 比例。我们应该吸取西方 20 世纪 60 年代警务改革中的经验教训，深刻认识警力的增长、装备的现代化不 是社会治安治理的根本，根本在于发挥公众的力量，营造全民皆警的氛围。因此，广大基层派出所应明确 自己的职责，调整警力部署，让民警有更多的时间深入社区开展工作。在群众工作上，应鼓励责任区民警 发挥聪明才智，因地制宜，创造性地工作，探索出更多更好的社区工作方法，不断丰富我国社区警务的内 涵。 （3）在保护与服务中实现对流动人口的管理。流动人口管理工作是改革开放后我国公安工作面临的新问 题。长期以来，在流动人口的管理上存在着一种误区：就流动人日给城市带来的冲击、压力强调多，而就 流动人口对社会、经济发展做出的贡献以及社会对流动人口应该承担的责任和义务考虑较少。在具体管理 中有重限制、轻保护，重管理、轻服务的倾向，尤其是一些地区对流动人口采取一种歧视态度，沿袭计划 经济时期的办法来管理流动人口，重“堵”不重“疏” ，这种管理模式实际上是对社区警务理论的背离。 我们不能将社区警务理论片面地理解为常住人口的社区警务，而应将其置于全社会的大背景下，常住人口 居住的区域是社区，流动人口聚居的地方也是社区，警务管理思想和实践是一致的。在流动人口管理中， 公安机关是主力军，但必须取得党委政府等有关部门的支持和配合，而具体工作最终要落实到街道社区和 用工单位。流动人口管理的核心精神应该是：管理与服务相结合，在对流动人口合法权益保护中实现管理。 发动流动人口、依靠流动人口，唤醒它们的主人翁意识，自觉自律，共同参与社会治安的综合治理。 （4）发挥社区警务方式对警务活动的监督作用。社区警务双向互动式的警务机制对公安机关和人民警察 的工作具有较强的监督作用。公安机关应该注重并充分发挥这一作用，一方面，可以尝试建立一种社区公 众评价派出所和民警的工作制度，并将结果与派出所和民警的考核挂钩。科学的评价方法可以激发民警从 事社区警务的热情，督促社区警务各项工作的落实。另一方面，应建立派出所与社区的定期对话制度，让 社区单位、群众包括外来人口对派出所工作公开发表意见，提出建议，并将这一制度规范化。这不仅有利 于监督，同时也是警