关于税收政策执行绩效评价的几点思考

关于税收政策执行绩效评价的几点思考 税收政策是为执行而制定的，其内容是否合法、制度是否规范、措施是否可 行、调整是否及时、执行是否到位，直接影响着税收策政的执行效果。因此为 促进税收政策的科学化、精细化，为深化税制改革和重大税收政策调整提供依 据，为贯彻落实国务院全面推进依法行政的要求，为提高征管质量、提升服务 水平，有必要对税收政策的执行实施绩效评价。笔者结合多年基层税务工作的 经验，对税收政策执行绩效评价的理念及实施谈一些粗浅的感想，以作抛砖引 玉。 一、税收政策执行绩效评价的概念和目标。 税收政策执行绩效评价作为税收政策反馈体系中“制定宣传执行 分析评价反馈调整”的重要一环，虽然在各地税务部门中有 所实践，但目前尚未明确定义。笔者初步认为税收政策执行绩效评价概念可以 这样表述：即通过建立科学的评价标准、考评体系和管理体系，对税收政策执 行的效果进行评价，以评判是否达到税收政策设定的目标（初衷），为了解和 掌握税收政策执行情况，及时发现政策执行中存在的实际问题，进一步对政策 进行优化提供决策依据。 税收政策执行绩效评价目标是指根据税收政策制定的精神和初衷，在执行 税收政策后所需达到的目的，笔者认为绩效目标一般应包括： 一是税收政策执行导向评价。对当地经济、社会、民生的影响，是否符合 科学发展观原则，体现创业创新的要求，优惠政策的落实是否与政策制定的初 衷相符。 二是税收政策执行对税收收入的影响评价。 三是税收政策可执行性评价。税收政策本身是否存在的问题和缺陷，包括 与有关法律、法规、部门规章以及规范性文件存在冲突，存在政策空白，需要 予以补充或完善地方；某方面规定含义模糊，是否需要加以解释或明确等。 四是税收政策执行贯彻落实情况评价。主要包括税收政策执行是否到位或 是否存在违规执行等。 五是其他需评价要素。 在针对某项政策进行绩效评价时，应根据该项政策的特点来确定具体的评 价目标，因此对于不同政策的执行其评价目标应是不尽相同的。如对于某项税 收政策以保障财政收入为主，则在选择评价目标时以上述第二款目标作为评价 的侧重点，其他款目标为辅；又如某项政策以实现创业创新为主，则评价时以 上述第一、三款目标作为侧重点，其他款目标为辅。 二、税收政策执行绩效评价的指标体系 税收政策执行绩效评价的指标体系就是充分运用信息化手段，以税收数据、 统计指标、调研结论为基础，将税收政策执行结果进行量化，选择恰当的评价 方法建立起税收政策执行绩效评价模型，并进行分析、评判的过程。在选择具 体绩效评价指标和评价方法时应注意： 一是评价指标的选用与评价目标切实相关。如在开展民政福利企业税收政 策执行绩效评价时，根据该项政策评价的目标，相应的具体评价指标可以包括 该项政策对税收收入的影响值、对福利企业的影响值、对残疾人员的影响值、 对减免税成本效益的影响值等。 二是评价指标的选用要具有采集性。在选取评价指标时应考虑该项指标在 现实工作中的可采集性，一般来说越是微观的且直接相关的指标越容易采集， 反之则很难采集或采集的准确性较低。同时，指标的设定还要与税务机关的行 政层次相结合，微观的指标可设定由基层税务部门采集，而较宏观的指标由较 高层次的税务部门采集。 三是指标的选用要做到宏观与微观相结合、深度调研与广泛了解相结合。 指标的设置要全面反映税收政策执行效果，就需要多层次、多方位、点面结合 予以反映。 四是选用评价方法时要做到定性分析与定量分析相结合。单纯的进行定性 分析，在评估过程中不可避免的倾向于用主观判断代替事实分析而有失偏颇。 而如果完全的否定定性分析的作用，全部实行定量分析，在实际操作中也是不 可行的，因为一些指标是无法直接用数量表示出来。 可用于税收政策执行绩效评价的一些较典型的指标评价方法有： 一是公众评判法，是进行定性分析最普遍使用的方法，对于无法直接用指 标计量其效益的支出项目，可以选择基层税务干部、企业人员、有关专家进行 评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益。该评价方法对难以定量分析 的绩效目标，如对社会、民生目标的评价，具有民主性、公开性的特点，但应 用范围有限且有一定模糊性。 二是成本效益分析法，即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对 比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方 案，该方法适用于成本和收益都能较准确计量的项目评价。如评价下岗失业人 员税收优惠政策时，可以不同的减免方式减免的税款作为成本，以减免后对目 标的影响（如下岗失业人员的用工指数）作为收益，就可以计算出不同减免方 式实施的成本效益情况。 三是数据对比法，将某一类税收政策执行后的不同时期纵向历史数据进行 对比分析，或不同地区横向数据作出比较，通过对差异及变化情况的分析，可 以得出政策执行是否到位及执行后的影响。如在开展税收收入的这个目标评价 时，就可以运用此方法进行评价。 四是综合指数法。当税收政策执行绩效评价涉及到多个具体目标评价时，就 需要运用综合指数法，各具体目标评价值乘以一定的权数比重，计算出综合经 济效益指数，得出最终的绩效评价结论。 三、开展税收政策执行绩效评价试例 笔者通过分析我市 05、06、07 年民政福利企业的数据(见附表一)，试对新 民政福利企业税收优惠政策在我市的执行情况进行绩效评价。 附表一 ： 年份 05 年 06 年 07 年 企业户数 377 户 377 户 335 户 销售收入(亿元) 83.9 117 101.84 实退增值税(亿元) 3.27 4.42 3.2 实退所得税(亿元) 0.96 1.31 0.43 实退两税合计（亿元） 4.23 5.73 3.63 全部从业人员 16759 人 19003 人 21384 人 其中：残疾人数 7510 人 8182 人 8381 人 全部人员劳动报酬(亿元) 2.02 2.47 3.43 其中：残疾人劳动报酬(亿元) 0.71 0.88 1.08 每万元减免税按排残疾人数（人） 0.18 0.14 0.23 每万元减免税支付残疾人报酬 （万元） 0.17 0.15 0.30 （以上数据由台州市民政局提供） 第一步：明确新民政福利企业税收优惠政策执行绩效评价目标：是否更有 利于鼓励企业安置残疾人员就业。 第二步：确定具体的绩效评价要素。 1、对残疾人员就业及报酬的影响。 2、对安置残疾人员企业的影响 3、对税收收入的影响。 4、对每万元税收减免成本效益的影响 第三步：建立评价指标体系，进行评价（见附表二）。 附表二： 年份 分值 计算方式 07 年与 06 年增减百分 比 得分 企业户数 0-10 分，基 础分值为 5 分 5+507 年与 06 年增减百分比 -11.14% 4.44 对安置残 疾人员企 业的影响 销售收入(亿元) 0-10 分，基 础分值为 5 分 5+507 年与 06 年增减百分比 -12.96% 4.35 对税收收 入的影响 实退两税合计 （亿元） 0-20 分，基 础分值为 10 分 101007 年与 06 年增减百分比 -36.65% 13.67 其中：残疾人数 0-15 分，基 础分值为 7.5 分 7.5+7.507 年 与 06 年增减百 分比 2.43% 7.68对残疾人 员就业及 报酬的影 响 其中：残疾人劳 动报酬(亿元) 0-15 分，基 础分值为 7.5 分 7.5+7.507 年 与 06 年增减百 分比 22.73% 9.20 每万元减免税按 排残疾人数（人） 0-15 分，基 础分值为 7.5 分 7.5+7.507 年 与 06 年增减百 分比 61.69% 12.13对每万元 税收减免 成本效益 的影响 每万元减免税支 付残疾人报酬 （万元） 0-15 分，基 础分值为 7.5 分 7.5+7.507 年 与 06 年增减百 分比 93.73% 14.53 合计 100 得分超过 50 分 评价为合格 66.00 第四步：得出绩效评价结论。通过附表二的分析，可以初步认为新的民政福 利企业税收优惠政策的绩效评价的总体结果是合格的，相比原税收政策对残疾 人员就业及报酬、税收减免成本效益起着推动作用，但由于大幅减少了对民政 福利企业的减免税支出及减免税方式的变化，影响了部分企业安置残疾人员的 积极性。 四、开展税收政策绩效评价需突破的几个难点 由于税收政策执行绩效评价还刚刚起步，在认识、制度、实践、人才储备 等方面都存在一定的难点，相关的环境基础还很不完善，因此有必要在这些难 点上进行突破，为绩效评价工作的顺利开展铺平道路。 （一）要突破对绩效评价认识上的困境 当前税务人员对税收政策执行的绩效管理理念尚未认识到位，在外无竞争 压力，内无制度约束的情况下，缺乏追求政策绩效的内在动力。一方面体现在 制定政策的上级税务部门对政策法规执行效果反应迟钝，有些政策“暂行”往 往暂行十年、二十年，相当多的条款已与现实情况相脱离；另一方面体现在最 了解政策执行效果的基层税务部门只重视政策执行，觉得政策的调整与制定与 己无关，对上级部门下达的绩效评价任务往往应付了事。因此要改变各级税务 人员对绩效评价漠视思想： 一是要先转变税务人员对绩效评价的理念。各级领导要高度重视，加强组 织领导，将开展好绩效评价作为促进税收政策精细化、科学化和民主化管理的 一项重要的内容来抓。通过开展内部培训等方式使全体税务人员充分认识开展 绩效评价工作的意义，促进上下联动，齐心合力做好这项工作。 二是要在制度上加强绩效评价的监督工作。制定绩效评价相关制度，对开 展税收政策执行绩效评价的基本要求、评价的标准、评价的方法和实施程序、 评价的结果及考核措施等加以规范。将绩效评价工作开展与对各级税务部门年 终考核相结合，使开展好绩效评价工作成为各级税务部门的内在需求。 三是重视绩效评价工作的结果，坚决消除只评不用、评好评坏一个样的怪 圈，让参与评价的税务人员充分体会绩效评价意义，增进该项工作的责任感和 荣耀感。 （二）要突破数据收集的困境 收集必需的资料和数据是开展税收政策执行绩效监督工作的基础，绩效监 督的具体分析评价工作必需建立在充足、真实的资料数据之上才具说服力。目 前在收集税收政策执行绩效评价数据时存在一定的困难，表现在：税收政策的 执行与社会经济、民生紧密相连，涉及到的数据量多、面广、相当复杂；缺少 有效的上下级税务机关之间数据互动机制，税收政策实际执行中存在的一些问 题并没有被及时、全面地收集汇总。要改变这种现状，应从以下几点着手: 一是要加强信息化建设。通过充分利用计算机网络，加强信息技术在税收 数据收集中的广泛应用，从而从复杂、多样的数据中去粗存精，是收集充足评 价数据的必然途径。要构建数据收集平台，建立数据录入、核实制度，保证数 据的真实、准确、完整；顺应税收信息化建设的需要，提高税务人员信息化素 质。加强国税部门与地税、工商、财政、科技等部门的联系，广泛采集相关信 息。 二是建立信息传导机制。基层税务机关是税收政策法规的执行机关。对于 政策法规执行的效果和存在的问题，以及是否适应形势发展的需要，是否需要 进行调整、修改和完善，基层税务部门也最有发言权。因此应建立基层征管机 构、税政法规机构之间的信息交流机制。税政法规机构对基层征管机构根据绩 效评价要求获取的信息，按照各自职能进行汇总、分析、加工，以电子数据形 式进行逐级上报。 三是要循序渐进、积累经验。数据收集工作难度相当大，因此在开展绩效 评价时，应考虑数据收集的困难程度，可以先行选择一些在数据收集上简单的 一些评价指标开展试点工作，不断积累经验。因此可考虑一些规模较小、容易 量化的项目指标开始实行绩效评价，然后再逐渐推广到较复杂的评价指标。 （三）要突破评价人才匮乏的困境 由于税收政策执行绩效评价工作尚处于起步阶段，要顺利开展这项工作必 须加强对相关税务人员的培训，主要包括三个方面：一是绩效评价基础知识的 培训；二是实施税收政策绩效评价分析方法方面的培训，开展绩效监督的方法 较多，如成本收益法、最小成本法、历史比较法等，实施人员要根据评价对 象的具体情况及其所具备的条件，选择适宜的方法完成绩效评价工作；三是完 成绩效评价报告方面的培训，包括绩效评价报告的具体内容、结构和结论等， 力求完整、客观、公正地反映评价结果。必须努力丰富税收政策执行绩效评价 队伍的专业背景，制订专业人员的可持续发展规划，为人才库储备充足的人力 资源。 （四）要突破绩效评价形式化的弊端 近年来，我国各个政府部门在公布绩效评价结果时，总容易引起公众的质 疑。如早几年开展的万人评政府机关活动中，各地机关的执政满意度大多超过 90%，甚至达到 95%以上，各地税务机关开展的纳税人满意度调查也大多高达 95%上， 而这些评价分值明显与实际存在一定的差距，造成评价结果可信度低，严重削