农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案

农田水利设施产权制度改革和创新运行 管护机制试点实施方案 东平县水利局 2014年 9月 17日 目 录 1.试点背景 3 1.1当地经济社会发展总体情况 .3 1.1.1地理位置与行政区划 3 1.1.2社会经济状况 3 1.2、农田水利设施建设与管理状况 5 1.2.1小型农田水利工程现状 .5 1.2.2现行小型农田水利工程管理体制与运行机制 .5 1.2.3 基层水利服务机构和农民用水合作组织建设情况 .6 1.3试点任务及拟通过试点解决的主要问题 .7 1.3.1试点任务 .7 1.3.2解决的主要问题 .7 1.4开展改革试点具备的工作基础和条件 .8 2. 试点思路 .9 2.1指导思想 .9 2.2基本原则 10 2.3目标任务和实现途径 10 3.试点内容及对策措施 .11 3.1改革项目实施方式 11 3.2明晰和移交工程产权 13 3.3创新运行管护模式 15 4.预期成果 .16 5.保障措施 .17 6.进度安排 .18 3 1.试点背景 1.1 当地经济社会发展总体情况 1.1.1地理位置与行政区划 东平县位于山东省西南部，泰安县最西端，黄河右岸，地处东 经 1162451163944，北纬 35464036 1016之间。东临肥城，南接汶上，西和梁山县搭界，北与平阴 县接壤。县境南北最大距离 45km，东西最大距离 56km，总面积 1343km2。105、220 国道，济（南）菏（泽）高速，255、250、331 省道等公路干线贯穿全县，交通便利。城区在县境东部，直线距离 至首都北京 500km，北距省会济南 120km，东距泰安县区 75km。 东平县辖东平街道办事处、州城街道办事处、彭集街道办事处、 沙河站镇、老湖镇、新湖镇、戴庙镇、银山镇、斑鸠店镇、大羊镇、 梯门镇、接山镇、商老庄乡、旧县乡等 14个乡镇（街道办事处） ， 共 716个行政村，总人口 80万人，其中农村人口 66万人。 1.1.2社会经济状况 “十二五”期间，东平经济和社会各项事业跨入了快速发展的 轨道。工业形成了以化工、轻纺、建材、机械、制药、食品、农副 产品加工、矿产为支柱，门类齐全，结构合理，符合产业发展方向 的工业体系。农业加大了结构调整的力度，推进了产业化发展进程， 实现了整体效益的提高。 交通、通讯、电力等基础设施配套完善。105、220 国道，济 （南）菏（泽）高速，255、250、331 省道等公路干线贯穿全县， 程控和移动电话、数据通信、光缆传输、网络服务快捷方便，完成 了农村电网改造，实现了村村通广播电视。科技、教育、文化、卫 生、体育等社会各项事业正不断取得新的发展。 2013年东平经济发展健康平稳，注重提高经济增长质量和效益， 更加注重推动经济发展方式的转变和经济结构调整，全县经济保持 了平稳较快发展，经济运行质量进一步提升，转方式调结构取得明 显成效，民生状况进一步改善，各项社会事业全面发展。2013 年全 县完成生产总值 270.3亿元，同比增长 12%，其中第一产业增加值 31.8亿元，增长 6.1%；第二产业增加值 119.4亿元，增长 10.8%； 第三产业增加值 80.6亿元，增长 16.2%；三次产业比例由 13.9:51.3:34.8调整为 13.5:50.8:35.7；人均生产总值达到 31628 元。地方财政收入 7.6亿元，增长 10%，农民人均纯收入 8304元， 是 2007年的 1.7倍，年均增长 14.7%。经济总量由 2007年全省 95 位上升到 2010年的 71位，三年上升了 24个位次；规模以上工业企 业主营业务收入、利税、利润分别由 87位、98 位、87 位上升到 66 位、66 位、66 位，分别上升了 21、32、21 个位次。主要经济指标 增幅连年保持全县领先，部分指标增量、总量连年实现位次前移， 实现了持续跨越，综合实力明显增强。 5 1.2、农田水利设施建设与管理状况 1.2.1 小型农田水利工程现状 东平县现有二十里铺引湖灌区、无盐灌区等中型灌区 16处，有 效灌溉面积 35.5万亩，其中重点中型灌区 6处，有效灌溉面积 28.9万亩。现有塘坝 100座，蓄水 300万 m3；机井 8872眼，配套 8581眼，小型机电灌溉泵站 41座，排涝泵站 61座，小型雨水集蓄 工程 1200处。现有小型农田水利工程的完好程度在 80%以上。这些 小型水利设施的建设，为保障当地农业增产、农民增收、财政增收 奠定了坚实的基础，有力地推动了农业经济的持续、健康、快速发 展。 东平县共有小型水库 50座，集水总面积 164km2，总库容 1200 万 m3，灌溉面积 1.56万亩。其中小（一）型水库 3座，分别为西 沟流水库、东柿子园水库、石龙口水库，总库容 415万 m3、兴利库 容 219万 m3；其中小（二）型 47座、总库容 780万 m3、兴利库容 356.7万 m3。涉及东平镇、接山、大羊、老湖、梯门、旧县六个乡 镇。 全县共有机电井 8872眼，其中已配套 8581眼，装机容量 9.62 万 kW。现有纯井灌区灌溉面积 53万亩，井灌区的管道输水灌溉、 喷灌、微灌工程面积占该区节水灌溉工程面积比例为 75%。 1.2.2 现行小型农田水利工程管理体制与运行机制 近年来，严格区分加重农民负担与农民自愿投资改善自己生产、 生活条件的政策界限，发扬农民自力更生的好传统，在切实加强民 主决策和民主管理的前提下，本着自愿互利、注重实效、控制标准、 严格规范的原则，引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投 资并加强管理，对全县的小型农田水利工程进行了改制，管理形式 由过去的大多数集体统管为主，变为用水户协会管理、承包租赁管 理为主，村组集体管理为副的多种形式并存的管理体制。 1.2.3 基层水利服务机构和农民用水合作组织建设情况 2011年中央及省县一号文件出台后，东平县将基层水利服务体 系建设作为加快水利改革发展的重要手段，大力度、高标准推进工 作实施。2012 年，又紧紧抓住被确定为全省基层水利服务体系建设 试点县的难得机遇，创新思路，多措并举，东平县高度重视，将这 项工作摆上重要议程，成立了由县长任组长，分工县长任副组长， 水利、编办、财政、劳动和社会保障等部门和各乡镇（街道）主要 负责人为成员的领导小组，负责这项工作的组织调度和协调指导。 目前，东平县共成立水利站 14个，实行县水利局和乡镇（街道） 双重管理、以县水利局管理为主的模式，人员经费和公益性业务经 费纳入了县级财政预算。每个行政村设立 1名村水利员，按照“每 人每月 200元”的标准发放生活待遇补助，其中县级财政承担 7 25%，镇村承担 75%。组建了防汛抗旱供水专业服务队 14支，由水 利站统一管理，实行公益性服务与县场化运营相结合。按照“积极 稳妥、注重实效、政府指导、农民自愿、自主管理”的原则，大力 推进农民用水者协会建设，着力构建规范、高效、完善的用水合作 组织，共注册成立了 14个镇级用水合作组织，716 个行政村组建了 村级用水合作组织。 1.3 试点任务及拟通过试点解决的主要问题 1.3.1 试点任务 建立项目建设管理公开制度、探索完善项目建设方式、改进项 目管理方式、产权确权和移交、鼓励和扶持农民用水户协会等专业 合作组织发展。 1.3.2 解决的主要问题 1、解决农田水利设施建管脱节的问题。通过改革项目建设管理 公开制度及改进项目管理方式，可以解决过去那种农田水利项目建 设过程中，上级主管部门大包大揽，建设工程内容、标准与实际脱 节，群众对所建设工程不认可，不理解的矛盾。 2、解决农田水利设施建设管理投入不足的问题。探索完善项目 建设方式，充分发挥市场机制作用，鼓励、支持民间资本建设和管 理农田水利工程，并做好监管工作，完善项目建设方式，保证项目 建好管好用好。 3、解决产权单一，运行机制不活的问题。目前农村小型水利工 程由于管理体制理顺不清，产权归属不明确，国家、集体、受益户 三者的职责和义务没有明确的界定，导致这些工程建、管、用三位 脱节，管理、维护主体缺位。另一方面运行机制不活。大多数水管 单位性质不明，公益性工程缺乏财政支持，经营性部分又难以实现 良性发展，造成工程维修资金难落实，工程管理基础薄弱，效益难 以正常发挥，服务质量难以保证。形成了农民管不了、集体管不好、 国家管不到的尴尬境况。通过明晰和移交工程产权，可以解决上述 问题。 1.4 开展改革试点具备的工作基础和条件 1、东平县经过近几年经济的快速发展，县政府高度重视农田水 利建设工作，农业基础得到了一定程度的发展。已顺利完成山东省 第二批小型农田水利重点县（20102012 年）建设及新增小型农田 水利重点县（2013 年度）项目，各年度完成的农田水利项目管理规 范、到位，其中 2010-2012年度小农水重点县项目在历年的省级考 评验收中均为优秀等次，取得了较好工程效益，为下一步农田水利 工程的建设积累了宝贵的经验。 2、农田水利建设管理工作扎实。农田水利工程建设按照县政府 批准的县级农田水利建设规划、县级“旱能浇、涝能排”高标准农 9 田建设规划和相关规划，工作扎实认真，前期工作充分。通过近几 年农水利项目建设，我县增强了各级水利工程设计、施工技术力量， 在水利工程设计和施工技术方面日趋成熟，积累了丰富的工程建设 和管理经验，工程技术人员素质得到增强，精心设计，规范施工已 成惯例。 3、有一定的改革基础和经验。东平县于 2010年进行了以“用 水户参与式灌溉管理”模式为主要内容的体制改革。 “协会、用水组” 由受益的农户代表组成，代表所有用水农户的利益，协会、用水组 所有发生的费用和开支都是农民自己说了算。实行“一事一议”制 度，协会每年制定维修改造计划和经费计划，经用水户代表会议讨 论通过后，给各用水组分配维修改造任务，由用水组负责实施并接 受协会和广大用水户监督。实施田间工程用水户自主管理，将维修 管护任务逐年划分到用水者协会，管理和维修按用水户受益面积大 小划分到用水组、到用水户，设立明确标志，明确管理责任和措施 办法。 4、当地农民有积极性，愿意投工投劳参与工程建设；农民用水 户协会组织健全，具有组织农民参与建设和承担建后管护责任的能 力。 2. 试点思路 2.1 指导思想 以明晰工程产权为核心，以保障农民群众的合法权益为根本， 以保证工程安全运行为前提，以落实管理权、搞活经营权为重点， 放开建设权，出让资产权，转换经营权，充分调动广大农民群众及 社会各界参与农田水利工程建设和管理的积极性，发挥好农田水利 工程效益。 2.2 基本原则 一是坚持改革创新。通过充分发挥政府和群众的主动性和创造 力，尊重和保护农民和基层的首创精神，鼓励试点地区根据当地实 际大胆创新、先行先试。加快明晰农田水利设施所有权和使用权， 落实管护主体和责任，逐步构建与农村改革发展、政府职能改革相 适应的工程建设和运行管护机制。二是坚持协调推进。建立政府和 县场有机结合的机制，切实做好相关政策间的配套衔接，同步协调 推进工程规划建设、项目管理方式转变、新型建设与管护主体培育、 基层水利服务体系建设等各项工作。三是坚持因地制宜。充分考虑 试点地区的自然地理条件、经济社会发展水平等实际情况，区分不 同类型、不同规模的工程，尊重现实、尊重历史、尊重群众意愿， 科学规划工程布局、依法依规界定产权归属、合理选择工程建设和 11 管护模式，不搞“一刀切” 。 2.3 目标任务和实现途径 通过用水合作组织管理、委托管理、承包、租赁、股份合作、 拍卖等多种方式，逐步建立起产权明晰化、投入多元化、服务社会 化、适应经济社会发展的水利工程管护体制和良性运行机制，使农 村小型水利工程产权得到明晰，经营方式得到搞活，管护责任得到 落实，安全运行得到保障，管理水平得到提升，做到建、管、用相 一致，责、权、利相统一。力争到 2017年底，全面完成现有农村水 利设施产权制度改革和创新运行管护体制的工作任务。 3.试点内容及对策措施 3.1 改革项目实施方式 1、建立项目建设管理公开公示制度。推行项目建设管理公开公 示制度，及时公示项目招标、施工进度、经费支出、监督电话等情 况，接受项目区群众监督；推行农民质量监督员制度；农田水利建 设实行项目法人负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制的 “四制”管理。 2、探索完善项目建设方式。充分发挥县场机制作用，鼓励、支 持民间资本建设和管理农田水利工程，并做好监管工作。坚持多主 体、多元化、多渠道的有效融资原则的基础上，发展以财政引导、 财政补贴为主导的市场化融资方式；资金来源除财政引导、财政补 贴外还包括农户自筹资金、民间借贷和农村金融机构贷款等，融资 方式多是在税收优惠和财政贴息贷款的引导作用下市场化融资包括 股权融资、债券融资、商业性和政策性信贷融资、企业内部融资等。 3、改进项目管理方式。在分类明晰农村小型水利工程产权或经 营管理权的基础上，可采取承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合 作组织管理和委托管理等多种形式，灵活转换工程运行管护机制。 (1)承包。通过签订承包管理合同，由工程所有者将工程委托给 承包者进行经营管理，承包人所承包的业务范围必须是小型水利工 程的主要功能作用，并履行此功能相应的义务。承包合同按照统一 规范的范本进行签订。明确工程岁修、水源保护、建筑物管护、防 洪等责任。 (2)租赁。通过招标的办法与承租人签订工程租赁管理合同，由 承租人在合同期限内按所租赁的水利工程功能履行相应的义务，自 主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证租赁期满时重新核定 的资产达到合同规定值。承租期内允许继承，但不得擅自转让，如 转让须经所有者同意并重新签订租赁合同。租赁合同也必须按照统 一规范的范本进行签订。明确工程岁修、水源保护、建筑物管护、 防洪等责任。 （3）股份合作。通过资产评估，将工程资产划分为若干股，出 13 售部分或全部股份，由个或个以上股东按照章程或协议参与经 营管理。股东可用资金、土地、劳务、技术、设备等作为股份参股， 共同拥有工程所有权和经营权，实行按股分配，并留出一定比例的 公共积累，用于工程维修养护。 （4）拍卖。工程所有者将工程全部或部分产权、使用权或经营 管理权公开竞价出售，由多个参与者公平竞争，按照国家拍卖的有 关规定程序，最终拍卖给出价最高的购买者，由购买者自主经营管 理。对涉及当地人民群众生命财产安全、群众切身利益和对经济社 会发展有重大影响的水利工程，其所有权不允许拍卖，只能拍卖使 用权或经营管理权。 （5）用水合作组织管理。对村内联户、村集体兴建或跨村工程， 可按照受益范围组建用水合作组织行使经营管理权，按照章程民主 协商开展投工投资管护工程、供水调度及水费计收等管理工作。 （6）委托管理。由县（县）区水利部门或乡镇人民政府、村民 委员会将工程委托给村民小组、用水合作组织、企业和其他社会组 织进行管理。 3.2 明晰和移交工程产权 明晰已建农田水利设施的产权和资产收益归属权。研究探索将 财政投资形成的农田水利设施资产转为集体股权，或者量化为受益 农户股份的有效方法。在明晰产权的基础上，明确将财政资金支持 建设的农田水利设施产权移交给产权主体的相关要求，完善产权转 移管理的有关程序、办法。 1、由政府投资受益农户较多的小型农村水利工程。在用水户自 愿的基础上，实行多种形式的用水合作组织管理体制，组建用水合 作组织。对联户或自然村兴建的小型农村水利工程，成立用水合作 小组，协商解决出工、出资及水费计收等事务；对于跨村小型农村 水利工程，按照受益范围组建用水合作组织。由国家补助资金所形 成的资产明确划归用水合作组织所有。 2、社会各界资助捐赠兴建的小型农村水利工程。按照在地原则 其产权归集体所有，经营菅理权按照资助捐赠者的意愿进行划分。 对不能确定资助捐赠者意愿的资产，原则上将经营管理权划归工程 现有经营管理者。 3、经营性小型农村供水工程。组建法人实体，实行企业化运作。 单个人投资的工程，由工程投资者作为责任主体。多方投资入股的 工程，实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红。国 家对工程建设的补助资金所形成的资产，可由镇委托水利站等基层 农村服务组织持股参与经营管理，也可卖给个人经营。 4、以农户自用为主的小微型农村水利工程。实行“自建、自有、 自用、自管” ，其产权归个人所有，由县级水行政主管部门统一监制， 镇人民政府核发产权证。由国家补助资金所形成的资产明确划归农 民个人所有。农户自有工程多余用水，依据各地物价部门核定的水 15 价标准，允许农户之间按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则， 调剂余缺。 新建小型农村水利工程，必须服从本地水利发展规划，坚持以 农民自筹为主、国家补助为辅，多层次、多渠道筹集工程建设资金， 明晰工程建设和管理主体。 3.3 创新运行管护模式 1、小型蓄水工程。这类工程主要问题是没有专人管理和维修经 费。要解决这两个问题，就必须用经济管理的手段，借用资产承包、 租 赁、拍卖的办法实现工程所有权、经营权、使用权三者的分离。 一方面可以落实经营责任人，另一方面通过收取承包费、租赁费和 拍卖费落实部分小农水项目资产的维修改造经费，做到一举两得。 2、小型农田水利工程。小型农田水利工程范围广、受益村庄多、 只有动员受益农民参与项目管理维护，才能长期发挥效益。进一步 完善“用水户参与式灌溉管理”模式的运行管护机制。 “协会、用水 组”由受益的农户代表组成，代表所有用水农户的利益，实行“一 事一议”制度，协会每年制定维修改造计划和经费计划，经用水户 代表会议讨论通过后，给各用水组分配维修改造任务，由用水组负 责实施并接受协会和广大用水户监督。实施田间工程用水户自主管 理；将维修管护任务逐年划分到用水者协会，管理和维修按用水户 受益面积大小划分到用水组、到用水户，设立明确标志，明确管理 责任和措施办法。 3、小型提水工程和灌区末级渠系工程。这类工程可以参照小型 农田水利工程采用用水协会参与管理的模式，也可以通让懂技术的 人承包经营管理，通过明确承包管理费、承包管理责任，实现对提 水水源工程的管理。 4.预期成果 根据改革试点内容，出台东平县农田水利工程建设管理公开 制度 、 东平县小型农田水利工程建设管理办法 、 农田水利设施 产权确权和移交规章流程以及鼓励组建农民用水者协会的优惠政 策等来保证完成建立项目建设管理公开制度、探索完善项目建设方 式、改进项目管理方式、产权确权和移交、鼓励和扶持农民用水户 协会等专业合作组织发展这五项试点任务。 通过试点改革，可以改善水资源的利用环境，项目建设管理更 加透明，提高项目管理效率，改变农田水利项目由财政投资的单一 模式，搞活经营权，提高农民群众参与项目建设和后期管护的积极 性。 我县农田水利工程类型多样，需分类别进行试点改革，加剧了 试点改革的任务量和困难；财政基础薄弱，用于试点改革任务的财 政投入有限；农田水利设施由以前集中管理到现在分散式管理、个 人管理，后期政府监督管理工作会增加困难。 17 5.保障措施 1、加强领导，明确责任。农田水利设施产权制度改革和创新运 行管护机制试点是一项政策性强、牵涉面广的系统工程。县里成立 由县委分管领导任组长，县政府分管副县长任副组长，相关部门负 责人为成员的县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试 点改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县水利局，人 员从成员单位抽调，负责处理日常工作。同时，建立农田水利设施 产权制度改革和创新运行管护机制试点工作联席会议制度，由县委 督查室、县政务督查室及发改、财政、国土、农业、林业、水利等 部门参加。各县（县）区也应成立相应的领导机构，尽快研究制定 改革实施细则，指导改革工作。各级财政要安排必要的专项工作经 费，确保试点任务如期完成。 2、加强考核，严格奖惩。各级人民政府要建立绩效考核奖惩机 制，实行年度考核评比，推进改革稳步实施。发改、财政、水利等 部门要对试点工作做得较好的地区在项目资金上予以倾斜，对推进 不力的地