关于管理情况的调查报告

赴株洲市区、攸县县城学习考察城市建设管理经验的 调查报告 零陵区专题调研组 4 月 17 日至 19 日，市委副厅级干部、区委书记伍军，区委副书 记、区 长侯选人唐烨在区委常委、组织部长李祥军，区委常委、宣传 部长廖兴盛的陪同下，亲率区相关部门组成了 57 人的党政代表团， 赴株洲市学习考察城市建设管理经验，先后实地考察了株洲攸县、株 洲中心城区（荷塘区），整个调研活动历时三天，采取听情况介绍、实 地走访、座 谈交流等方式，广泛接触了当地党政领导和相关职能部门 负责人，得到了一些有益的情况和启示，现将调查结果报告如下： 一、攸县城乡环境同治基本做法 攸县辖 21 个乡镇办事处，304 个村，总人口 80 万人。近年来，攸 县以超前的发展理念和超前的发展意识，将城市化建设纳入到全县 经济社会可持续发展的大局中去谋划、去实施，以创建省级文明县城、 卫生县城、平安畅通县为主线，投入规划设计资金近 5000 万元，聘 请国内顶尖的北京灵思公司、中国城市规划研究院、中铁五院等机构 权威专家帮助规划设计，城市建设和改造处处体现出“手笔大”、 “品位高”、“细节精”理念，为城市建设注入生机与活力。2009 年 以来，攸县坚持以“ 三创四化” 和“洁净攸县大行动”为抓手，先县城、 后镇区、再乡村，逐年梯次推进城乡环境卫生治理工作，成功创建为 “全国平安 畅通县” 、“省级卫生县城”，基本 实现了“ 五个看不见”，即 城乡公共区域可视范围基本看不见垃圾、主干道基本看不见车辆乱 停乱放、街面基本看不见私搭乱建厂棚、门面商店基本看不见商品出 店摆放，执法现场基本看不见大的争执纠纷，较好的体现生态效益、 经济效益、社会效益和生态效益，以超常的胆识正在一步步实现“瞄 准世界一流中等城市为目标”的大城梦想。 攸县的基本做法是： （一）坚持宣教开路，动员全员参与。突出抓好了三个方面：一是 开展大讨论。近些年来，攸县在全县范围内广泛开展继续解放思想大 讨论， 总结了规划建设观、大众公共观、生态环境观、礼义荣辱观等“ 十大观念” ，提 炼了“ 厚德从善、崇文重教、 诚信守法、尚勤敢超 ”的“ 攸 县精神”， 讨论 了“ 市民公 约”、“村规民约 ”，编 撰了公民教育系列读本 “六鉴” ，提出了“ 城镇客厅理论”、“农村公园理 论”的概念，即要求把 城镇当作客厅来呵护，把村庄当作公园来建设，在大讨论中深化和统 一了城乡环境卫生整治的认识。二是实施大教化。围绕学习和弘扬科 学理论、先 进文化、主流思想，培养全县人民养成讲文明、讲卫生、讲 礼仪、 讲科学的习惯，先后组织百人宣讲团深入乡村和企事业单位， 开展了 1200 余场“ 新观念面对面” 宣讲活 动；组织 10 万余名机关单位 和中小学习开展“ 万人诵读中华经典” 活动 ；广泛开展 “生活健康、健 康生活”系列大型群众文娱活动和基本常 识演 讲赛、抢答赛等活动， 努力促使城乡环境建设、“三创四化” 、“洁净行动”等理念和规范进村 入户，深入人心。三是组织大规劝。每月坚持由县级领导带头，机关 干部、群团组织、在校学生、离退休干部等参与，开展上街下乡进村 入户文明规劝活动，当场纠正车辆乱停乱靠、行人乱扔垃圾、商户占 道经营等行为。每年全县参与规劝和清扫行动人员达 10 万余人次， 发放各类宣传资料 30 多万份，纠正不文明行为 10 多万人次。 （二）突出创建引领，提升城镇品位。在工作中做到“四个坚持” ： 坚持多元化投入。通过财政投入、BOT 融资、搭建城建投融资平台等 方式，在加快重大项目建设的同时，着力推进各类公共设施配套。近 三年来，该县累计投入 15 亿元，改造街巷 122 公里，街面“刚改柔”75 万平米，改造城区下水道 58.6 公里、自来水管网 55 公里，新建公厕 45 座、垃圾中转站 10 座，新增公共绿地 35 万平米、路灯 4340 盏、果 皮箱 2500 只、侧挂桶 3160 只，深入实施城区“穿衣戴帽” 工程，建设 或改造了湘东大市场、洣江风光带、文化广场等一批市民休闲购物场 所，抓好城区标志性建筑、大街小巷、106“百里长廊” 和道路两旁、休 闲广场等场所的景观绿化、亮化建设，实现城市建设与改善人居环境 的有机结合。坚持公司化保洁。将城区 120 万平米主街道和 60 万平 米小街小巷清扫保洁权全部实行市场化运作；坚持城区住宅开发小 区化、小区管理物业化，将一批高档住宅小区的环境卫生全部交由物 业公司负责，有力提升了小区保洁、保安、保绿水平；将“牛皮癣” 治理 、除“四害”、主街道门店经营广告牌、余土清运、绿化养护、路灯维护 、街道清洗、市政设施维护等市政管理全部推向市场，实现公司化运 作、社会化管理。近三年来，共拆除违章建筑和厂棚 15600 余处，清 除违规户外广告 2150 处、总面积 38900 平米，清除积存垃圾 4.5 万 吨。坚持精细化管理。制定出台了城市精细管理办法、市场精细 化管理及考核细则、社区精神考核细则，将社区文明创建、卫生 创建纳入重要工作内容，对城区 12 个社区逐月开展督查考核，按季 度评选出文明卫生组和文明卫生户，实现城市管理和社会管理的有 效延伸，调动了市民参与城市创建的积极性。坚持市场化经营。攸县 在做旺做活城区经营的同时，注重通过党建帮扶集中办点镇区、对乡 镇土地经营净收入全额返还等举措，将镇区土地经营全面推向市场， 调动了乡镇经营镇村、管理镇村、建设镇村的积极性。近两年来，全 县每年有三分之一以上的乡镇拍卖了土地，乡镇土地经营收入、镇区 基础设施建设投入均超过了 1 个亿。 （三）开展洁净行动，美化乡村环境。攸县在实践中探索推行“四 分” 模式，实现 了农村环境卫生治理由点到面、由突击向常态的转变。 一是分区包干。将村级卫生区划分为村级公共区和农户责任区，村级 公共区包括主干道、主水系、村民集中活动场所和村级市场等，由村 集体出资，聘用专人进行日常保洁维护；农户责任区指各家各户房前 屋后的晒坪、水沟、绿化区等，各农户按要求落实包卫生、包秩序、包 绿化的“三包 ”责任，保持日常整 洁。二是分 类减量。每家农户配备一 个垃圾池，按照可回收垃圾、不可回收垃圾分户分类收集，并通过“回 收、堆肥、焚烧、填埋”等方法化整为零，就地从简处理，做到厨余垃 圾就地堆肥还土、可回收利用废旧物资集中回收、回收难度较大的“ 白色垃圾”焚烧填埋处 理。目前，攸县农户 配备垃圾焚烧处理池 13 万 多个，普及率超过了 80%。三是分 级投入。县财政每年预算乡（镇）村 洁净行动专项经费 2000 万元，采取以奖代拨的方式，1000 万元用于 支持镇区创建，1000 万元按每个村 25 万元的标准补贴到村，用于 村庄洁净行动；各乡镇根据实际情况，配套一定的工作经费，对重点 村、中心村、贫困村给予适当的支持；各乡镇居民和各村（居）村民自 筹一部分资金，负责镇区和村级公共卫生区的日常保洁，基本形成了 财政下拨、部门支持、乡镇配套、村（居）组自筹相结合的多元多级投 入模式。四是分期考核。强化激励措施的运用，实行月抽查、季考核。 县考核乡镇镇区，并抽检到村，考核结果通过县电视台向全县公布； 乡镇参照县考核办法考核到村，考核结果向全镇进行公开；村考核组 ，并延伸到户，各村对各组进行交叉检查评比，考核结果在全村进行 公示。 （四）建立工作机制，谋求长行久效。城乡同治，既要抓具体工作 ，更要抓机制建设。实践中，攸县探索了七项主要制度：一是对县直 单位推行结对共建机制。组织县直机关企事业单位和党员干部深入 农村一线，开展“ 城乡同治、结对共建”活动，扎实抓好礼仪教化、洁 净家园、济困维安、联合办公和五基规则五项工作，着力推动城乡同 规划、全民同教化、卫生同保洁、设施同建设、事务同管理、素质同提 升，整体提升农村基层党的建设、经济发展、社会管理水平。二是对 乡镇推行“重奖重罚”机制。县考核乡镇镇 区和乡村，每季考核排前两 名的乡镇，在享受县财政资金扶助的基础上，奖励 37 万元；排后两 名的乡镇，取消县财政资金扶助，同时处罚 37 万元。乡镇考核村， 给予 10003000 元不等的考核奖罚。村考核组，给予 100200 元不 等的考核奖惩。近两年来，全县已累计兑现奖罚资金 1000 余万元。 三是对干部推行绩酬挂钩机制。将各乡镇、部门单位和村、社区的洁 净行动目标细化、任务量化，纳入全县工作预安销号和绩酬挂钩内容 ，将县乡村三级干部 40%的工作津补贴用于工作预安销号、绩酬挂钩 ，把环境卫生整治作为一项重点内容，实行按月预安、按月考核、按 月落实。四是对业主推行量化考核机制。在主要街道、重点市场实行 百分量化日考核计分办法，对经营户卫生状况、经营秩序进行逐日考 核计分。在政府管理的门面、市场摊位租金以及环卫处的卫生规模中 ，抽取一部分作为奖补资金，将考核分与租金挂钩，分值越高租金越 少，分值越低租金越高，分值降至底线，取消承包资格，充分调动业 主参与环境卫生治理的积极性。五是对户主建立“大评小奖” 机制。对 各农户采用“大评比、小 奖励” 的办法进行激励，按清 洁、较清洁和不 清洁评定等次，评比结果张贴到户，或分组公示，对清洁户给予毛巾 、牙膏、雨伞等价值 1020 元的小额物资奖励。通过精神和物资激 励调动群众的自觉性、积极性。六是对村级推行定期联合办公制度。 各行政村以支村两委成员为主，乡镇办点干部参加，每月定期集中联 合办公不少于 2 天，处理村级重要事务，解决群众关切的突出问题， 打造宣传教化、便民服务、调处纠纷、村（民）务管理的综合平台，推 动了基层党员干部“办实 事、抓落实” 。去年以来，全 县联合办公 1013 5 件，化解各类矛盾纠纷 2533 起，帮助群众解决实际问题 2212 件。 七是对社会实行举报投诉奖罚制度。设立专线电话受理广大群众举 报和投诉，凡有环境卫生不清洁、秩序管理不到位、主管单位不作为 等现象均可直接检举投诉，一经查实，对被举报乡镇党政一把手和分 管领导公别处以 200 元/ 案的罚款，对村主要负责人处以 100 元/ 案的 罚款，同时给予举报人 100 元/ 案的奖励。 二、株洲和悠县两地城市管理主要启示 株洲市是国家“两型社会 ”建设综合改革配套 试验区，是长株谭 城市群的重要组成部分，辖 5 县、4 区、1 个国家级高新区和 1 个两 型建设示范区（云龙示范区），总面积 1.1 平方公里，总人口 380 万。 走进株洲市荷塘区、攸县，无论是中心城区、还是县城，无论是大街 小巷、还是乡村集贸市场，映入眼帘的是干净整洁和鲜花绿草。深入 中心城市街道、小区，宽阔的绿化带、随处可见的街道公园、高中低 立体结合的花草植物配置，整个株洲市区街道宽阔干净，绿化、亮化 和市政环卫设施配套齐全，市容市貌和环境卫生管理精细到位，户外 广告设置规范，街道立面整洁美观，交通顺畅有序，大街小巷看不到 垃圾和灰尘和野广告，夜幕下的株洲城，明亮的路灯、醒目的建筑轮 廓灯交相辉映、流光溢彩。很难想像，05 年以前还是“全国十大空污 染城市”的株洲市，通过短短几年的奋斗，先后荣获了全国城市环境 综合整治优秀城市、全国社会治安综合治理先进城市、全国造林绿化 十佳城市、中国优秀旅游城市、国家园林城市、国家交通管理模范城 市，还 被评为中国十大最具投资价值城市荣誉称号，实现了华丽转身 。纵观 株洲、倏县的城市管理经验，带给我们的主要启示是： （一）思想高度统一凝聚强大合力。城市化是一个阶段递进的过 程，必须通过统一思想来引领发展，否则就会停滞不前。株洲的领导 班子一致认为：“ 抓创卫和城市建设管理就是抓经济，就是抓发展，就 是抓民生，就是抓招商引资”。株洲除了是工 业 株洲，还应是绿色株洲 、文化株洲、休闲株洲。攸县在近年的“三 创四化 ”活动过程中，也统 一了“ 抓城市就是抓重点、就是抓发展、就是抓民生，就是抢占新一轮 发展的制高点”的认识 ，攸县提出了“ 建设 湘东南次中心城市和全省 一流县城的战略目标”，取得一定的成效后，攸 县县委、县政府又提出 “瞄准世界一流中等城市” 目标，这是顺时 之举、根本之计、长远之策 ，根本目的既在于目标的实现，更在于奋斗的过程。他们就是要用一 流的理念、一流的标准来加压鼓劲、凝心聚力，从而进一步坚定和统 一了全市上下抓城市建设的信心和决心，拉开了新一轮城市扩容提 质的序幕，步入了城市发展的新阶段。目前，抓创建、抓环境、抓城市 建设管理，已成为株洲各级各部门领导工作的主要抓手，汇聚社会资 源的首要平台，推动经济社会发展的重要力量。 （二）领导决心之大变为成功关键。株洲市把城市管理和创卫工 作作为促进发展、改善民生的战略目标来抓，锲而不舍，务实推进。 市、县 （区）都成立了以书记为政委、市长为组长、相关市级区级领导 为副组长的高规格创卫和城市管理领导小组。从 07 年开始，紧紧围 绕建设“以 现代工业文明 为特征的生态宜居城市 ”的总体目标，先后 开展了“三 创五改” （创 建国家卫生城市、全国交通管理模范城市、全 国文明城市，小街小巷改造工程、主次干道白改黑工程、10KV 架空 电力线入地工程、人行道板改造工程、主次干道临街建筑物“穿衣戴 帽” 改造工程）和 “四化 ”（美化，对城市主干道建筑“穿衣戴帽” 涮漆；绿 化，拆围墙透绿种树；亮化，整治广告、店牌；数字化，在城管方面推 行数字化）。为此，市委书记陈君文被市民称为“三大书记” （扫大街、 抓大项目、做大产业），市长王群把城市管理作为政府的重要职能紧 紧抓在手上，经常带领导各城区负责人进行明查暗访。市委、市政府 多次召开市委常委会、市政府常务会议、市长办公会和调度会，专题 研究创卫工作；主要领导经常深入创卫一线，现场办公，研究解决重 点、难 点问题。市人大、市政协多次听取创卫工作专题汇报，组织代 表、委员视察创卫一线。全市上下形成了各级领导带头，群众广泛参 与的良好局面。 （三）投入特别舍得打下坚实基础。近年来，株洲市在城市建设和 管理上的投入力度之大前所未有，近几年，株洲城市的发展可谓又好 又快，所需巨额的资金从哪里来？为了解决资金瓶颈问题，在财政资 金渠道外，株洲又培育了城发集团、国投集团、交发集团等 9 大融资 平台。如近年每年用于城市维护管理的财政经费达 12.5 亿元，占全 年财政支出的 1/3。除投 资 7 亿元实施“ 穿衣戴帽”工程外，该市还投 资 100 多亿元正在新建炎帝神农广场综合体项目，投资 1.2 亿元建成 了具有国际水准的城市规划展览馆，投资 3600 万元建成了城市数字 化管理平台，并由财政每年保证 1000 万元的运行费用。仅在 07 年一 年投入资金 58 亿元，占年财政总收入的 175 亿元的 33%，实施了湘 江风光带、道路建设、旧城改造、拆违透绿等工程建设。08 年，新建 75 座公厕、35 个垃圾转运站、40 个环卫工人休息室。09 年创建国家 园林城市，实施“ 大栽树，栽大树”工程、“ 拆围透绿，栽树造景” 工程， 全年新栽全冠大树 103 万余棵，建成区绿化覆盖率由 35%提高到 55%，绿地率由 25%提高到 45.5%，超过 了国家园林城市标准。09 年 和 10 年，每年拿出 2000 万元用于购置环卫清扫和清洗车辆。11 年 提出创建国家环保模范城市，城区所有公交车电动化，成为全国首个 电动公交车城。又投入 1000 万元从中联重科购置 24 台大型清洗车 辆，使市区环卫清洗清扫车辆达到 112 台，城市机扫和高压冲洗率 达 69.28%。除此之外，每年由 财政安排环卫 机械设备更新专项经费 2000 万元。由于资金保障到位，该市环卫清扫作业模式已由传统的 “扫路” 变为“ 洗路” ，达到发达国家城市水平。 财政上特别投入舍得， 真正使株洲城市建设做到了城市建设管理一年一个主题，一年一个 目标，保 证了城市建设的劲头不松、管理水平不降，形成了可持续发 展的良性循环。 2005 年以来，投入 30 多亿元，先后关停和搬迁严重污染企业和 落后生产线 113 家（条），完成 150 余家单位、10 余家工业企业锅（窑） 炉煤改气，1737 户餐饮单位煤改清洁能源。从 2007 年开始，平均每 年在创卫城市管理投入不低于财政总收入的 30%，仅在 07 年一年投 入资金 58 亿元，占年财政总收入的 175 亿元的 33%，实施了湘江风 光带、道路建设、旧城改造、拆违透绿等工程建设。08 年，集中财力 实施“五改 ”工程，改造小街小巷子 157 条，主次干道 砼改沥青路面 38 条，人行道改造 11 条，临街建筑“穿衣戴帽 ”改造 31 片，电力线入地 改造 10 条，极大完善了城市基础设施，提升了城市品位，为创卫奠 定了坚实基础。09 年创建国家园林城市，实施“大栽树，栽大树” 工程、 “拆围透绿 ，栽 树造景” 工程，全年新栽全冠大 树 103 万余棵，建成 区绿化覆盖率由 35%提高到 55%，绿地率由 25%提高到 45.5%，超过 了国家园林城市标准。同时，启动实施农贸市场建设和改造三年计划， 从 2009 年起，三年内由市、区财政出资 6000 万元，社会配套 6000 万元，对全市农贸市场进行全面改造、新建。2009 年新建、改造农贸 市场 20 个。2010 年抓“城市提质” ，成功 创建为全国交通管理模范城 市，进一步完善城市功能，提升城市品味。2011 年城区所有公交车电 动化，成为全国首个电动公交车城，又提出创建国家环保模范城市， 争取进入全国文明城市提名城市。财政上特别投入舍得，真正使株洲 城市建设做到了城市建设管理一年一个主题，一年一个目标，保证了 城市建设的劲头不松、管理水平不降，形成了可持续发展的良性循环。 （四）管理精细到位处处彰显水平。株洲城市管理实行“两级主体、 分级管理” 的体制，运行 顺畅高效。市城管局 负责指导、协调、考核各 县、区园林绿化、市容市貌、环境卫生、城管行政执法工作；负责城区 破路占道、户外广告、招（店）牌、停车场设置等审批和监督管理；负 责渣土处置管理和渣土运输行业管理；负责数字化城市管理监督、指 挥、调度和协调工作；负责指导各县市城市管理和城市管理行政执法 工作。将环卫保洁、绿化管养、城管执法等具体作业、执法事项全部 下放到城区。市里定标准，区里抓落实，责任明确、职能明晰，责权统 一，有效解决了相互扯皮推诿、都管都不管的状况。比如环卫管理体 制，早在 2000 年，按照“费随事转、人随事走 ”的原则，将环卫管理事 权下放到区，各区设立环境卫生管理处。2008 年，按照“管养分离、重 心下移、市场运作” 的思路，积极推进环卫 作业市场化改革，采取公开 招投标的方式，引入专业物业公司和清洁公司管理环境卫生。现有 11 家专业公司承担城区主次干道、小街小巷及辖区内无物业管理居 民小区的清扫保洁任务。实现了环卫保洁由政府包揽向市场调节转 变、由“以钱养人”向 “费随事转”的转变、由短期突 击向长效管理转变， 逐步形成的了一套灵活高效的管理机制。现在株洲城区主次干道已 实行 24 小时保洁制。比如城市管理执法体制，总体框架为“两级主体， 分级管理”，市、区两 级分别设立城管局。在 对城市“ 毒瘤”- 违法建设 的防控上，该市把规划的监管和违法建设的防控查处职能全部交由 区级政府行使。正因为由区政府负责组织实施违法建设防控查处，该 市违法建设得到有效遏制。 （四）重奖重罚跟进效果十分显著。 （五）做法切合实际值得好好总结。 （一）领导高度重视，党委政府决心之在前所未有。株洲历届市委、 政府都把城市管理和创卫工作作为促进发展、改善民生的战略目标 来抓，成立了以市委书记为政委、市长为组长、8 名副市级领导为副 组长、45 个市直部门及城区主要负责人为成员的创建工作领导小组， 领导小组下设办公室和 10 个专业组，办公室主任由分管副市长担 任。10 个专业组各由 1 名副市级领导牵头负责，主管部门主要负责 人为第一责任人。从市直部门到各区到街道办事处，均设立了创卫 领导小组和办公室。对照国家卫生城市标准，市政府与相关职能部 门、城市四区，各区各部门与各街道办层层签订了责任状，进一步 明确目标、细化责任、分解任务。市委、市政府多次召开市委常委 会、市政府常务会议、市长办公会和调度会，专题研究创卫工作； 主要领导经常深入创卫一线，现场办公，研究解决重点、难点问题。 市人大、市政协多次听取创卫工作专题汇报，组织代表、委员视察 创卫一线。全市上下形成了各级领导带头，群众广泛参与的良好局 面。 2008 年 9 月，攸县还在向邻县茶陵学习农贸市场管理经验，通 过近三年的努力，“ 三创四化” 使攸县城市建 设与管理破茧成蝶，该县 已成为全国县市区学习的典范。 （一）基础设施投入大手笔。近年来，攸县加快了城市建设进程。 在不到两年时间里，共启动城建项目 68 个，累计投入资金 15 亿元， 超过了前 5 年的投入总和。围绕“两江四岸、一城四区 ”发展格局，按 照“ 工业新城、城市新区” 定位，加快了攸州工 业园道路建设和设施配 套，基本建成 2 平方公里核心区；实施道路延伸扩容，全线启动 5 公 里长的内环路建设，带动城市外围扩张 3 平方公里；规划启动东城新 区建设，拉通迎宾大道，再造 10 平方公里新县城，基本构筑了现代 城市框架。 （二）城区卫生状况大变样。一幢幢别致的楼房鳞次栉比，一条条 柏油街道宽阔整洁，一处处休闲广场风景如画，一片片林木绿意盎然 漫步攸县城区，现代化的时尚气息扑面而来。 当我们走进攸州农贸市场时，行走其间，只见各类蔬菜、肉类等整齐 摆放在案台上，摊位宽敞洁净，让人眼前一亮。座谈会上，他们的县 长非常自豪地说，在攸县，最直观的印象是：可视范围内看不见白色 垃圾、街面看不见私搭乱建厂棚、市场和门店看不见店外经营、环境 整治执法看不见大的纠纷。 （三）交通秩序规范大整治。城区道路交通秩序集中整治是攸县“ 三创四化” 中的一大亮点。行走在攸 县，见 不到车辆乱停乱靠现象。城 区主要街道都设置有醒目的交通标志和标线，所有车辆均有序地规 范停放。特别是摩托车、自行车都整齐划一地停靠在指定区域，公交 车辆和出租车，没有一台发生随停随放现象。整洁有序的交通秩序， 给我们留下了深刻印象。 （四）村容镇貌改观大作为。我们一行由衡东县进入攸县，一踏入 攸县地界，令人耳目一新，驱车经过攸县桃水、大同镇，行驶在乡间 绿树成荫、整洁宽敞的柏油路上，看到是农家房前屋后干干净净、清 清爽爽。据了解，城乡环境卫生整洁工作启动以来，攸县针对农村地 区卫生习惯改变难、垃圾处理难、长期坚持难、经费保障难等问题， 探索了以分区包干、分散处理、分级投入、分期考核的“四分” 为主要 内容的新办法，实现了农村环境卫生由点的治理向面的治理、由突击 性行动向经常性保洁的转变。 （五）文明素养幅度大提升。据介绍，三年来，攸县提出了把城镇 当做客厅来呵护，把村庄当做公园来建设的发展理念，并组织开展多 场大讨论，深化群众对城乡环境建设的认识，城乡居民逐步养成了讲 文明、讲卫生、讲礼仪、讲科学的习惯。当我们考察组一行漫步在攸 县商业步行街、洣江风光带和万人文化广场时，没有看到一位攸县市 民乱扔垃圾、乱穿马路、乱占乱放。 二、攸县城市建设与管理的经验 攸县的“三 创四化” 不 仅促进了城市的发展，更提升了攸 县的知 名度，增强了攸县的发展后劲。通过调查，让我们深刻地感受到： （一）城市建设的提质取决于目标的提升。城市化是一个阶段递 进的过程，必须通过不断提升目标来引领发展，否则就会停滞不前。 这几年，在“ 三创四化” 活动开展的过程中，攸 县充分认识到，抓城市 就是抓重点、就是抓发展、就是抓民生，就是抢占新一轮发展的制高 点。他们先后提出了建设湘东南次中心城市和全省一流县城的战略 目标，拉开了新一轮城市扩容提质的序幕，步入了城市发展的新阶段 。实践 证明，战略定位影响战役推进，战略高度决定发展速度，敢想 才会敢做，敢谋才能敢超。在取得一定的成效后，攸县县委、县政府 又提出“瞄准世界一流中等城市” 目标，这 是顺时之举、根本之计、长 远之策，根本目的既在于目标的实现，更在于奋斗的过程。他们就是 要用一流的理念、一流的标准来加压鼓劲、凝心聚力，从而进一步坚 定了全县上下抓城市建设的信心和决心。 （二）城市建设的水平取决于管理的水准。在城市管理上，攸县 跳出“ 就管理抓管理 ”的旧框框，致力探索城市管理的 规范化、公司化 和社会化新路子，极大地提高了管理水平，彰显了城市品位。一是注 重整合职能，部门监管规范化。该县推行了城市规划、建设、管理分 设，并以此为基础，整合部门监管职能，出台了一系列规范性文件， 完善了以基建评审、招投标管理、资金集中拨付、变更调整联合签证 为主要内容的重点工程管理；加强了以城乡规委会集体审议、现场监 察代理、质量安全巡查、委托执法执行为主要内容的房地产开发管理 ，实现了重心下移、关口前移，规范了部门的行政行为。二是注重市 场运作，公共管理公司化。将公交线路营运权、出租车经营权、城市 地下弱电管网经营权、广告发布权面向社会公开招标，把环卫清扫保 洁、城市“牛皮癣”治理、城市灭鼠、城区建筑装璜垃圾清运、余土清 运全部推向市场，实行公司化管理，提高了管理效率和效果。三是注 重规劝教化，城市管理社会化。建立了县级领导带头上门规劝和城管 协管上街规劝制度，编订文明手册，教化市民，引导市民理解和参 与城市管理，提高了城市管理的社会参与程度。可以说，没有城市管 理水准的提高，就不可能有城市发展水平的提升。 （三）城市建设的作为取决于干部的作风。近年来，攸县全力推行 了主要工作预安落实销号制度，使抓落实从软指标变成硬约束。一是 上下联动抓预安。针对过去单纯由领导安排工作，下属被动接受任务 而导致主动性、责任性不强的问题，该县坚持“预” 和“安”相结合，先 由下级根据自身岗位实际，提出本月工作计划，再由上级通盘考虑， 统筹安排任务，将每季每月工作分解量化到具体岗位和干部。二是述 职考评抓销号。首先是“ 公开述 ”，县委每季分别召开“县级领导述职 会” 和“ 乡镇工作汇报 会” ，听取工作汇报，并对述职工作进行讲评。其 次是“ 群众 评” ，把群众 满 意度作为预安工作 销号的重要依据，积极推 进群众公开测评制度，干得好不好，由群众说了算。再次是“集中考” 。由县 委督查室统一对县级领导、县直单位和乡镇的预安工作进行考 核销号，并严格问责由于主观原因造成工作贻误的相关责任人。三是 绩酬挂钩抓考核。在全面推行主要工作预安销号制度的同时，攸县配 套出台了绩酬挂钩制度，从机关干部的津补贴、村干部的工资中拿 出 40%50%与预安工作 绩效直接挂钩，根据工作完成情况按比例 发放，逐月考核、按季兑现，极大地挖掘了干部潜能，有力推动了“ 三 创四化” 的 进程。 三、差异因素分析 我市与攸县城市建设与管理存在的差异，是由诸多因素造成的。经过 调查，我们发现主要是四个方面的原因： （一）发展的定位不同。攸县把规划作为城乡环境卫生整洁工作 的“ 第一菜 单” 来抓， 围绕“一流中等城市” 目标，投入 2000 多万元资 金，聘请中国城市规划设计院等顶级设计机构，完成新一轮县城、20 个乡镇总规修编，实现城乡建设规划全覆盖。同时，加大城区重要片 区、节 点和村庄建设的控制性详规编制，修订和完善市政设施、园林 绿化、垃圾处理、给排水等专项规划，强化基础设施配套建设，确保 新建一片，完善一片，从源头上减少脏、乱、差现象。 （二）政府的投入不同。一是投入力度不同。攸县在财力较为紧张 的情况下，千方百计挤出资金近 4 亿元，用于城乡基础设施建设。同 时，采用 BOT、BT 等模式引 资 5.3 亿元，包装房地产开发项目引导 社会投入 10 亿元，城投、腾投两大融资平台举债融资 7 亿元，全部 投入城乡基础设施建设。二是投入方式不同。攸县推行共创共建，采 取“ 责任包干、 对口支持” 的办法，要求部 门参与乡镇、社区创建，为 创建出钱出力。他们在党建帮扶办点的基础上，探索推行了集中办镇 区的模式，全县 20 个乡镇由县级领导牵头，部门单位参与，指导和 帮助各乡镇开展创建。财政每年安排 1000 万元专项资金用于帮助乡 镇镇区创建，在财政资金的带动和部门的大力支持下，乡镇镇区近两 年累计投入 2 亿元进行配套改造，促进了城镇基础设施的完善。三是 投入重点不同。解决城乡建设资金瓶颈，根本出路在于搞活城镇经营 ，努力让“资 源”变“资产” 、“资产” 变“资金 ”。近两年，攸县通过经营城 镇土地、特许经营权出让等直接收入达到 12 亿元。值得一提的是， 通过“ 三创 四化” ，城市品位的提升，他们县城的一块土地出让拍卖出 610 万元/亩的天价。同 时，攸县出台政策， 对乡镇土地经营的净收入 实施全额返还，用于支持镇区建设，10 个乡镇去年土地经营收入平 均超过了 1000 万元，调动了乡镇经营城镇、建设城镇的积极性。 （三）执行的力度不同。在宣传阶段，在利用会议、舆论宣传教育 的同时， 积极推行以言传身教为主要方式的宣传活动，每年全县参与 宣传和义务清扫行动人员达 10 万余人次，发放“门前三包” 温馨提示 等各类宣传资料 30 多万份，在全县上下营造了人人关心、人人支持 、人人参与创建的良好氛围。在规劝阶段。由县级领导带头，机关干 部、群团组织、在校学生、离退休干部广泛参与，每月至少开展一次 上街进村规劝，当场纠正车辆乱停乱靠、行人乱扔垃圾、商户占道经 营等行为，每年纠正不文明行为 10 多万人次。通过领导带头，抓反 复、反复抓，促进居民文明习惯的养成。在管理阶段。攸县的城管局 发挥了“排 头兵” 的作用。他 们的干部职工不管是烈日炎炎 还是寒风 刺骨，常年穿梭在攸县的大街小巷，对遇到的不文明行为，挺身而出 ，进行行为干预和严格地按章执法。值得一提的细节是，攸县的交警 在集中整治乱停乱放摩托车行动中，他们十分讲求方法。如在整治行 动的第一阶段，遇到违规停放的车主，将他的摩托车拖走后，不对其 罚款，仅仅要求写保证书，并对其进行教育；在第二阶段，还有摩托 车车主违反规则，就进行重罚。经过反复的管理，如今的攸县大街小 巷车辆停放秩序井井有条。 （四）管理的方式不同。近两年，攸县立足实际，在实践中进行了 管理方式探索创新。一是市场化保洁机制。将城区 92.7 万平米主街 道和 33.6 万平米小街小巷清扫保洁权通过邀标的形式，全部承包给 两个有实力、有经验的物业公司，实现了城区主次干道清扫保洁公司 化。同时，将“ 牛皮癣” 治理、灭鼠除害、建筑装潢垃圾清运、主街道门 店经营广告牌、余土清运、绿化养护、路灯维护等市政管理全部推向 市场， 实现公司化运作、社会化管理。二是制度化管理机制。出台和 完善了环境卫生管理办法、门前三包责任制、城镇镇容镇貌管 理办法等系列管理制度，制定了市场化精细管理及考核细则、社 区精细考核细则，实现城市管理和社会管理的有效延伸，调动了市 民参与城市创建的积极性。三是网格化责任机制。将城区划分为 5 个 管区，每个管区设立一个城管中队，配备城管执法员、市政监察员、 环卫监察员，实行定人、定区域、定标准、定职责、定奖罚，形成了网 格化的责任机制。各乡镇相应成立管理机构，推行城管执法下移，确 保管理常态化。四是定量化考核机制。将各乡镇、部门单位和村、社 区的创建工作目标管理细化、任务量化，纳入全县主要工作“预安销 号” 和绩酬挂 钩内容， 实行按月预安、按月考核、按月 兑现。科学的考 核机制使任务变压力，压力变动力，全县干群干事创业蔚然成风。 四、对策建议 打好城市提质战役和“五创” 攻坚战，必须统 筹规划，突出重点， 扎实推进。 （一）明确工作思路。坚持以科学发展观为指导，围绕创建湖南省 文明城市的总体目标，按照“高起点规划、高 标准建设、高效能管理” 的要求，进一步解放思想，把工作重心转移到城市规划和建设上来， 不断提高驾驭城市规划、建设的管理能力和水平。一是坚持“规划先 行”。要充分发挥城市规划这项政府职能，组织有关部门和专家进行 充分研讨和论证，依据我市国民经济和社会发展规划以及临湘的自 然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统一规划，统筹兼顾。二是 坚持“基础先行”。规划之意在于统，城建之基在于通。城市建设必须 要以城市总体规划为蓝本，超前、及早地搞好城市“水、电、气、网 ”的 基础设施建设，为城市的建设与发展奠定良好的基础，以促进和加快 城市开发与建设的速度。三是坚持“绿化先行”。依据城市总体规划的 要求和目前我市绿化现状，对城市的绿化结构进行进一步完善，充分 利用城区内河流、坡地等各种自然条件，点、线、面结合，科学规划城 市公共绿地系统和防护绿地系统，使绿化布局更趋合理，切实做到生 态建设与人居建设同步发展。 （二）完善配套设施。加强城市基础设施建设，全面提升城市功能 ，让市民出行更通畅、生活更顺畅、居住更舒畅。从今年开始，用 3 5 年的时间，着力解决八个方面的问题。一是着力解决城区道路问题 。完善城区路人行道、下水道和绿化配套，继续实施小街小巷提质改 造，及时修复破损的城市道路。二是着力解决公共停车问题。逐步缓 解步行商业街、临湘大市场、城区主街道“ 停车难” 的问题。同时，强 化人防的管理，兼顾停车的职能，今后小区的开发，都要考虑这个问 题。三是着力解决垃圾处理问题。建成无害化垃圾处理场，建好 10 座公厕和 5 个垃圾中转站，减少生活垃圾。四是着力解决城区用水问 题。加 强城区自来水管网配套和改造，尽快完成取水口上移迁建工作 ，协调 抓好自来水厂提质扩面工作。五是着力解决城区农贸市场提质 改造问题。重点整治北正街农贸市场、路中农贸市场、三角坪农贸市 场和五里牌农贸市