农村土地使用权流动研究

农村土地使用权流动研究 邓大才 【专题名称】农业经济 【专 题 号】F2 【复印期号】2000 年 01 期 【原文出处】 财经问题研究(大连)1999 年 10 期第 67 70 页 【英文标题】Studies on Circulation of the Right of Land Use in the Countryside Deng Da-cai 【作者简介】邓大才(1970-)，男，湖南汉寿县人，主要从事土地使用权问题研究。常德市 委办公室，湖南 常德 415000 【内容提要】 本文站在各个角度，对当前土地使用权流动所面临的困惑进行了深入的分析， 揭示了土地流动的主要障碍是土地使用权流动的内生机制和外部环境、条件 均不成熟。在分析的基础上提出了解决当前土地流动障碍的对策，并进一步 提出了土地证券化和土地股份公司制经营是土地流动和土地经营形式的发展 趋势。 This articlc deeply analyzed the baffle which the transaction of right to use land was currently confronted with from each angle,what opened out the main baffle of the transaction of right to use land was that the endogenous mechanism and external condition of these was immature.By basing on analyse,a article brought forward countermeasure that settled the baffle currently,and more brought forward that the securities and the management of joint-stock company were trend of the transaction of land and the management types of land. 【关 键 词】土地内生机制/ 土地反馈流转机制/土地产权双重两权分离/土地证券化/土地股 份公司制经营 the endogenous mechanism of land/the securities of land/the joint-stock company management of land. 中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(1999)10-0067-04 党的十五大和十五届三中全会，为土地使用权的流转提供了政策依据。但是土地依然无 法突破封闭，凝滞的局面，特别是土地延包 30 年的政策出台，并未出现改革初期农民获得 暂时使用权欢呼雀跃的情形，许多农民（特别是平原地区的农民） ，不仅不想续签合同，而 且现在就不想种地了，抛荒、弃田，退包的农户与日俱增。土地使用权出现了卖方市场， 按理说在中国当前的生产力水平下，土地使用权的供给不会过剩。出现这种逆政策行为， 原因是多方面的。 一、土地使用权流动的条件和环境不成熟 所谓土地使用权流动包含两层含义：一层是农民仅把使用权转让给其他农民或土地经营 公司，保留承包合同，收取一定的类似地租性质的收益；一层含义是农民把合同，土地经 营使用权一起转让，农民不再保留任何权利，不与土地发生任何关系（本文中讲的土地承 包使用权是指承包权和使用权统一于农户，也就是当前农民所拥有的各种权利；承包权是 指土地使用权已经转让给其他人经营，仅仅具有承包合同而已；使用权既可指承包者的使 用权，也可指经营者的使用权） 。当前无论是哪一层次的流动都处于一种“流而不动，动而 不流”的凝滞状态。 （一）从土地本身（体制和机制）来看：土地流动的内生机制不成熟 1.土地财产的性质不清楚，产权各主体存在不同程度的“搭便车”行为。虽然在产权方面 已廓清了土地所有权与承包权，承包权与使用权，占有权、处置权之间的关系，但是土地 作为一项财产，既为集体所有，承包农户又在 30 年的承包期内具有一定的生产决策权、再 租赁、再转让、抵押等处置权利，而且这种权利的长期化也正在研究。但是相对一个完整 的产权而言，承包者仅拥有土地的部分产权（承包使用权） ，这部分产权是否可构成农民的 财产权，没有法律依据。另一方面，作为同一个客体，集体所有的财产与承包农民承包的 财产能否共同享有，其产权如何分割，权利和义务如何分摊等不清楚。这就导致了承包者 不将承包土地作为财产看待，缺乏财产收益预期；欲购者也不将其作为资产看待，缺乏增 值预期；集体所有权主体也没有人格化的代表行使所有职权，维护所有权的权益。产权主 体各方都不同程度地存在“搭便车”行为，导致土地使用权流动没有内在的驱动力。 2.土地承包的反馈流转机制不活，缺乏土地使用权集聚。由于当前土地负担较重，土地 收益不高。许多务工经商的农民要求中断合同，可是当前的政策只强调其期限的原则性， 而极少考虑务工经商农户中断合同的要求。在横向流转不畅（即土地使用权在农民之间， 或者说土地使用权的二级市场不成熟不发达）的情况下，纵向变动（所有权与承包权、使 用权之间的流转） ，特别是反馈流转机制，即农民退包或乡村社区反租倒包的机制没有建立 起来而当前又没有土地经营公司或经营大户收购土地使用权，土地从而被固化了，这也成 为农村土地流转的障碍。 3.土地双重两权分离没有理论依据。前面已经讲过，土地使用权的流动应有两种情形： 一是土地承包权和使用权同时转让，二是只转让土地使用权，即土地在所有权与承包权分 离的基础上，再进行第二次两权分离，承包农户保留承包权，转让土地经营使用权，其转 让不超过第一次承包的期限，承包农户仅以一纸契约获得土地报酬，这种报酬如何支付， 其存在的理论根据是什么并不清楚，也没有任何文件规范。如果是生存、就业和社会福利 功能的体现，没有法律依据。如果是“租”的性质，其财产性又不明确。因此，土地双重两 权分离的理论基础不充分也是使用权流动的障碍。 （二）从土地使用权流转的条件来看：土地流转的外部条件不成熟 一是土地承包使用权交易（或）组织匮乏。土地使用权交易组织包括交易载体和交易规 则。交易载体是指交易的场所和监督管理机构。这就表明，农村经济体制不能适应作为生 产要素的土地正常交易，没有形成土地使用权交易组织外部条件。二是土地使用权流转的 监督主体缺位。虽然我国在县以上政府成立了国土局，乡政府也有国土站，但是这类机构 只负责国土的规划、耕地的定开型保护、用地的审批，而没有土地使用权交易的监督职能 和管理权限。由于监督功能弱化，土地承包权主体或土地使用权主体的利益经常受侵蚀， 不能为主体提供稳定的收入预期，这又阻碍交易组织的进一步发育。土地使用权流转的中 介组织匮乏。随着农村生产力的提高和城乡二、三产业的发展，进入二级市场的使用权数 量将会进一步增加，如果仍由农户漫无目的寻找转让对象来完成交易过程，势必因效率低 下而影响土地的流转速度，从而影响土地资源的合理配置。其一，往往是“有买找不到卖， 有卖找不到买”，土地交易局限在比较小的范围内，成交量小，成交可能性小；其二，交易 不规范，程序运作不到位；其三，许多交易主体想咨询却求诉无门；其四，土地大规模转 让或大规模经营需要大量的资金，而当前金融机构对风险大、回收期长、回报率低的土地 贷款不感兴趣，没有金融支持的土地使用权转让是没有活力的；其五，土地经营的保险体 制不健全。凡此种种表明，中介组织匮乏是土地使用权市场成熟，土地使用权流转和土地 财产制度完善的巨大障碍。 （三）从土地使用权的历史来看：土地承包权的价值性、商品性不明确、土地产权价格 无衡量标准，价格体系无法建立 一是土地承包权的价值性和商品性不明确。城镇土地有价，是土地使用权的价格，但在 农村，其土地与城市有所区别，在土地所有权与使用权之间设了一个承包权，这是世界各 国的土地制度中都没有的，所以承包土地是否是商品没有理论依据，也没有同类型的情形 可参照。二是土地使用权缺乏历史价格。我国农村土地制度，长期以来只进行土地的实物 管理，在整体上否定土地是商品，具有价值，这就割裂了土地所有权与地租、地租与价格、 价格与价值之间的内在联系，从而割断了历史的联系。三是土地使用权价格与国外土地价 格不可比。国外的土地流转有两种形式：一是土地私有，可以流转，如美国。二是土地国 有，使用权长期拥有，可以转让，如英国。而我国的土地使用权流转与国外的土地使用权 买卖有很大的区别。首先土地所有权不能转让，与美国不同。其次土地使用权没有长期化， 与英国不同。另外土地使用权与所有权中间还有承包权，与任何国家都不同。所以其价格 与国外不可比。四是土地产权价格单一，价格体系不完善。当前城镇土地交易和沿海地区 农村的土地流动，其价格是单一的使用权价格。这种单一的价格，在当前农村双层经营体 制下，无法满足土地流动的需要，更无法指导农村土地使用权价格。因此，土地承包使用 权、承包权和使用权价格体系不建立，内部价格不理顺，土地不可能会有序地大规模地流 动。 （四）从农民的实际来看：土地没有吸引力 一是土地的承载负担太重不敢受让。就农民人均纯收入增长率与负担增长率来看， 1988-1992 年，农民人均三项负担支出年均递增 16.9%，而农民人均纯收入递增速度只有 9.5%。1994-1996 年虽有反弹，但 1996 年的负担率也低于人均纯收入的增长率。就农民的 收入层次来看：根据资料分析，1998 年，农户人均收入在 400-500 元的农户其负担率为 16.7%，人均收入在 800-1000 元的农户，其负担率为 8.7%，收入在 1500-1700 元的农户， 其负担率为 6.7%，人均收入在 2500-3000 元的农户，其负担率为 4.9%。1998 年全国农民 人均纯收入仅为 2160 元，所以我国至少有一半的农民的负担超过 5%。如此重的负担，农 民不想种田应在情理之中，而想多种田的农户，也因土地承载负担太重望地兴叹，不敢受 让。二是农民对土地私有化预期不想转让。由于农民历来恋土情绪，加之当前有存量 资产的调整，国家实行战略收缩，国有资产大量退出竞争性领域。因此，农民看到这种趋 势，误认为土地私有化是迟早的问题。许多在城市已有稳定职业、稳定收入的农民宁可抛 荒或从事自然生产，或者“倒支”承包费用和税收，也不放弃承包土地。三是土地承包权的 义务观弱化不愿转让。四是土地对农民的生存保障和就业功能不能转让。由于当 前生产力水平比较低，土地产出率低，土地剩余产品少。加之，社会保障制度没有建立， 农村劳动力就业的社会化程度低，土地依然是大多数农民的生存保障和就业的主要途径。 因此，生产力水平和就业的社会化程度低也是土地使用权流转的巨大障碍。 （五）从农村的工作方式上看：土地仍未完全成为市场微观主体的生产要素，还是政府 控制农村、农业，乡村社区控制农民的主要手段 一是观念作崇不准转让。有一部分乡村干部认为土地使用权流转会出现私有化。二 是乡村社区违背土地承包政策无法转让。任意缩短承包期，频繁调整承包地，使农民 对土地承包权没有一种稳定感，不将其视为个人财产。三是违背农民意愿搞规模经营或农 转非强迫转让。有些乡村借口发展集体经济、搞农业产业化经营和规模化发展，违背 农民的意愿进行土地集中，强迫农民转让。四是国家面临两难选择态度暧昧。从长远 讲，土地使用权流转对促进生产要素的自由流动，提高土地的配置效率作用很大。但是， 改革成本由主持改革的政府承担，风险多、困难多、压力大。首先担心农村两极分化可能 会进一步加剧。其次担心农村的隐生失业显性化，将会进一步加剧农村的不稳定。再次捉 襟见肘的社会保障体制无力承担如此巨大的失业人口。最后政府的麻烦增多，不仅要为城 市下岗工人就业、生活烦恼，还要为农村失业人口操心。所以政府在土地使用权的流转、 土地使用权的长期化方面态度比较暧昧。 二、促进土地使用权流转的对策 土地使用权的流动是市场对以前土地经营方式的调整，是保持土地制度安排具有高效率 的内调机制。必须从政策和法律上予以规范和引导。 （一）明确承包土地的财产权，廓清集体与承包农户、土地使用者的关系 个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重 视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资 本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。据此，一是应制定财产法 ，或在 宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所 有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、 经营、使用，其产品为农民所支配。二是这种以财产权体现的承包使用权还可以实行第二 次分离，再次转让其使用权，承包者权以承包权获得租赁收益，从理论上明确土地承包权 具有收益的权利。三是明确承包农户与集体是契约关系。农民作为承包使用权的财产主体 享受财产权利的同时，不可避免地要承担义务。这种义务是对土地所有者政府交纳农 业税、集体交纳地租（三提五统） 。在这里所说的土租不是封建地租，或资本主义时期的货 币地租，其实是一种财产税。土地所有权主体也不能借口土地为集体所有，要求财产承包 主体履行义务而改变契约关系，任意加重财产主体农民的负担。一切税费以法律为准绳。 农民的地租限额只能以财产税为基础，但是可以加大农业税的税额，新增土地增值税。从 规范土地费上减轻土地负担。四是明确农民承包土地具有继承权。 （二）建立土地使用权市场，完善土地使用权流转机制 土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个 开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场，而不是杂乱无章，自由无度 的市场。为此，土地的规范化不仅是直接市场行为的规范，而且要求整个决策管理的规范 化，如强化政府的宏观调控，健全土地使用权转让的法律、法规，完善中介服务组织。一 是强化土地流转的引导，建立规范有效的土地承包使用权管理体制。二是健全土地使用权 市场运作的立法、执法和仲裁，保护土地市场的正常运作。三是缔造土地使用交易中介组 织，规范交易行为。 （三）规范土地交易收益分配，土地增值部分合理分摊 一方面是减轻土地的生产经营负担。另一方面是规范土地交易收益。土地交易收益必须 开征土地使用税、财产赠予税和所得税、土地增值税，税后剩余收益必须分别处理，对社 区之间、城乡之间的所有权交易收益归乡村集体，用来增加社区的积累，搞好社会的公共 设施建设。对土地使用权的收益除个人投入增值部分课以增值税外（增值税必须回归社区） ， 剩下的归使用者所有（包括出售就业和社会保障功能的收入） 。这些举措，对于规范土地使 用权流动无疑是有效的，有利于建立规范市场主体行为的自我约束机制，以及发挥这种机 制的社会环境，促进土地使用权市场更迅速、更健康地发展。 （四）完善土地经营的外部环境，维护土地经营者的权益 一是壮大集体经济，减轻土地承载负担。二是改革农村税费制度， “明税除费”。三是加大 机构改革力度，压缩“需求” 。 （五）加强土地的资产和价值双重管理，使土地取得价格形式，成为有价商品。要把土 地承包使用权、承包权和使用权一同纳入农地的管理体系 不仅需要实物量指标，而且需要价值量指标，实现土地价值化，运用价值来调节土地的 使用，把土地作为资产来管理，进一步完善土地承包权和使用权的价格体系。在国外，农 地货币计价的方法很多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年限法、长期趋势法 等。我国应根据马克思的地租理论、产权理论和土地价值理论确定土地的承包权和使用权 价格。同时，重点考虑土地的市场供求状况。 1.土地承包使用权价格，即两权一起转让的价格。设土地使用权价格为 P，地租量为 A， 农民生存就业的最低保障线为 B，在一段时间内的平均利率为 i，通货膨胀率为 r (1)理想状态下的土地承包使用权价格（一年的价格） 作为拥有土地、独立核算的村集体和拥有土地承包使用权和经营使用权的农户，应根据 上述公式