农村社会事业管理——农村民事纠纷与调解

农村社会事业管理农村民事纠纷与 调解 (2010.1.8) 日期：2009-12-28 作者 : 来源: 主持人：近年来，随着农村经济发展和农民思想观念的变化，人们越来越多的运用纠纷调解的方式来 解决民间的纠纷问题。究竟应该如何调解民间纠纷，是农村社会管理中一个重要工作。我们请南京农业大 学农民社会发展研究中心的姚兆余主任谈谈纠纷调解的话题。 1主持人：姚老师，首先请您给我们讲讲什么是民间纠纷？ 专家：民间纠纷是指村民之间有关人身、财产权益方面的纠纷和其他日常生活中发生的纠纷，主要指 婚姻、家庭、债务、宅基地、水源、地界、收养、赡养、继承、赔偿等方面的纠纷，以及由于轻微的侵占、 伤害、打架斗殴、小偷小摸、欺诈、轻微虐待等轻微违法行为而引起的纠纷。 2主持人：民间纠纷与刑事案件有什么不同吗？ 专家：村民之间发生这些纠纷，并不是根本利益的对立和冲突，往往是因为某种局部或者暂时的利益 引起的纠纷，与有着根本利益对立和冲突的刑事案件是不同的。但如果不及时调解，或者调解不当，会引 起矛盾激化，由口角转化为刑事案件。因此，及时调解和妥善处理民间纠纷非常重要。 3主持人：既然民间纠纷没有根本的利益冲突，那么，解决民间纠纷与解决刑事案件就不能用相同 的方法。姚老师，请您谈谈如何处理民间纠纷？ 专家：农村发生纠纷后，就要设法加以解决。一般有两种解决办法。一种是诉讼方式，就是当事人向 法院提出民事诉讼，通过法院加以解决。二是非诉讼方式。非诉讼方式又分为两种。一种是民间调解。农 民们在日常生活中，如果发生纠纷，村委会成员或者邻居好友劝说诱导，化解矛盾，平息纠纷。另一种是 行政调解。由与纠纷相关的地方管理部门进行调解，包括县和乡镇有关职能部门。比如，发生土地纠纷， 就要到土地管理所请求处理等。 4主持人：那么，这两种办法哪一种更适合解决农村民间纠纷？ 专家：其实，两种办法互有长短，各有利弊。现阶段，由于农民法制意识淡薄，加上传统的乡土意识， 农村发生民间纠纷后，多是通过非诉讼的方式解决的，尤其是通过群众性的自治组织人民调解委员会 加以解决。人民调解制度是目前我国农村运用最为广泛、最成功，并深受广大群众和基层社会欢迎的一种 纠纷解决方式，在我国乡村的纠纷处理中起了很大作用。 5主持人：姚老师，请您具体给我们讲讲什么是人民调解制度？ 专家：人民调解制度是依法设立的群众性的自治组织，采用民间调解方式解决民间纠纷的一项具有中 国特色的法律制度。通俗地说，人民调解制度就是在民间发生了纠纷时，不经诉讼，不上法院，由本地群 众性调解组织人民调解委员会依照国家法律、政策以及社会主义道德、习俗，在基层人民政府和基层 人民法院的指导下，弄清是非曲直，进行耐心细致的说服工作，教育纠纷当事人双方互谅互让，自愿达成 协议，消除隔阂，不伤感情，从而及时解决纠纷。 6主持人：人民调解制度是如何产生的？在新中国建立前是不是也有民间调解？ 专家：是的。人民调解制度是在对我国传统的民间调解进行改造和扬弃的基础上形成发展起来的。在 中国古代，人们为了避免“官府衙门”的欺压和“刀笔讼师”的盘剥，遇到纠纷时，就邀请亲友长辈和一 些办事公道、德高望重的人出面调解纠纷。这就是我们所说传统的民间调解。解放战争期间，中国共产党 继承了这种方法。为了与国民党统治区的调解相区别，于是就把革命根据地的民间调解称为人民调解。解 放后，在党和政府的重视和指导下，人民调解制度得到进一步的发展和完善，成为有组织、有领导、有章 法的人民调解制度。1989 年国务院颁布的人民调解委员会组织条例，规定人民调解是依靠人民群众 的力量实行自我教育、自我管理、自我服务，解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律 制度。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内 部团结，维护社会稳定。 7主持人：由此看来，我国的人民调解制度确实有很长的历史。姚老师，人民调解委员会在调解民 间纠纷时，主要是根据当地的风俗习惯，还是要遵循什么基本原则？ 专家：调解纠纷时，除了要考虑当地的民风习惯外，还要遵循这样三个基本原则或准则。一是要依法 调解。纠纷当事人对纠纷的是非曲直各有各的看法，各有各的理由，衡量和评判的依据只能是法律、法规、 规章和政策。只有以法律为根据，以事实为准绳，才能明辨是非，才能使双方当事人接受调解的结果。二 是要在双方当事人自愿平等的基础上进行调解。不论纠纷如何解决，都必须出于双方当事人的自觉自愿。 在没有做通双方当事人思想工作的情况下，不能勉强达成协议。因为勉强达成协议，表面上解决纠纷，实 际上没有解决，事后容易出现反复。三是要尊重当事人的诉讼权利，不能把调解视为起诉的必经程序，从 而侵犯了公民享有的诉讼权利。如果经过反复调解，仍然不能达成协议，可以告知当事人向人民法院起诉。 8主持人：姚老师，调解纠纷主要有哪些形式？ 专家：调解纠纷主要有直接调解、间接调解、公开调解、联合调解等形式。直接调解，就是调解人员 直接将双方当事人召集一起，主持调解他们之间的纠纷。这种形式适合情节比较简单的纠纷，矛盾冲突关 系只限于双方当事人之间的纠纷，以及涉及当事人隐私或其它不宜扩散的纠纷。间接纠纷有两层含义，一 是针对某些积怨很深、难度很大的纠纷，动员当事人的亲属、朋友的力量，共同做好当事人思想转化工作； 二是当纠纷出现时，不是直接找当事人谈，而是找给当事人撑腰的幕后人谈，先解决好幕后人的思想认识， 然后让幕后人去做当事人的思想工作。这是调解委员会在工作中经常运用的一种调解形式。公开调解，就 是邀请当地或者单位的群众代表，以及当事人的亲属、朋友参加调解，共同来做当事人的思想工作。这种 方法主要用于调解那些涉及广、影响大、当事人有严重过错的纠纷。公开调解对广大群众有教育示范作用， 能起到调解一件、教育一片的作用。联合调解，就是调解委员会主动联系其他地区或其他部门的调解组织、 群众团体、政府有关部门甚至司法机关，相互配合，协同作战，对纠纷实行联合调解。这种形式主要用于 调解那些跨地区、跨单位、跨行业的纠纷。 9主持人：采取哪一种调解形式，要看纠纷性质和复杂程度。姚老师，怎样才算是调解成功？ 专家：发生纠纷的双方当事人达成协议，即为调解成功。例如，2002 年岁末，广东省东莞市农民黄 某发现自己的菜地有几只鸭子在吃青菜，一气之下打死了一只鸭子。邻村村民叶某闻讯而来，认出被打死 的鸭子是他家的，于是双方动起手来，叶某被对方摔倒，造成骨折，住院治疗花去医药费 1 万多元。叶某 多次要求黄某赔偿医药费，但黄某坚持不给一分钱，于是双方又起纠纷。如果不进行调解，就有可能发展 成为恶性刑事案件。当地调解工作人员采用“背靠背”方式，分别做双方当事人及家属工作，耐心向他们 解释有关民事纠纷的规定。经过劝解，黄某最后赔偿了叶某医疗损失费 8000 元，两人最终握手言和。这 就是一个调解成功的案例。 10主持人：调解员在调解时，是不是要当事人双方达成口头协议就行了，不需要文字协议书？ 老师。不是这样。调解员调解纠纷时，应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，制作 调解协议书。调解协议书应当有双方当事人和调解人的签名，并加盖人民调解委员会的印章。 11主持人：如果当事人在达成协议后觉得吃亏了，又后悔了，那怎么办？ 专家：一般来说，人民调解委员会主持达成的调解协议，当事人双方应当履行。如果当事人达成协议 后又后悔，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。基层人民政府如果认为人民调 解委员会调解达成的协议，不符合法律、法规、规章和政策，应当予以纠正。 12主持人：姚老师，从您的介绍中可以看出，通过调解解决纠纷，比通过法院解决纠纷，似乎更适 合解决我国农村居民中出现的纠纷。（老师回答：是的），那么，您能不能给我们具体讲讲人民调解制度 有哪些优点？ 专家：任何制度都不可能是十全十美的，有优点，肯定也有缺点。相对而言，在农村实行人民调解制 度，是因为这种制度利大于弊。它的“利”主要表现在以下几个方面。首先，人民调解制度符合我国国情 和民情，有着深层次的文化底蕴。长期以来，我国农民生活在一个“熟人社会”里，大家“低头不见抬头 见”，因而恪守“和为贵”的传统观念，非常看重“和气”、“情面”。因此，当他们之间发生民事纠纷 的时候，他们既希望能够彻底解决民事纠纷，又能维持原来的邻里和亲情关系。俗话说得好：“一场官司 十年仇”，对簿公堂虽然给纠纷争执画上了句号，但纠纷当事人的情感、情绪因素往往留下后患，有的官 司遗留下来的甚至是一辈子仇、几辈子仇。其次，人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾升 级恶化，有利于社会的稳定。农村纠纷很多都是小事情引起的，但如果不及时控制解决，可能会造成更严 重的后果。我刚才说的广东省东莞市那个例子就属于这种情况。下面再给大家举一个例子。2002 年 10 月 17 日，山东省邹城市一村民采石时被炸死，其家属情绪激动，要将死者尸体抬到白灰厂厂长办公室，双 方剑拔弩张，很可能发生械斗。当地司法所当天下午就介入调解，到 18 日早 7 点成功解决了这起重大纠 纷，及时地避免了事态的进一步发展。如果这次纠纷通过法院诉讼解决，在立案、审查、庭审、判决的过 程中，很难保证情绪激动的当事人不会有什么过激的行为，造成更严重的后果。再次，人民调解是在自愿 原则上进行的，当事人在心理上易于接受，也有利双方旅行调解协议。农民不愿意诉讼，有很多具体的原 因。其中一个重要原因是觉得打官司必须在法院里有熟人，没有熟人就会吃亏，因此，只有在万不得已的 情况下才选择达官司。相对而言，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，低头不见抬头见，相互熟悉，让他 们处理纠纷比较放心，心里有底。 13主持人：农民朋友选择调解方式来解决纠纷，除这些原因外，还有经济方面的考虑。是吗？ 专家：是的。人民调解制度大大节约了经济成本。农民不愿意打官司，除了我刚才所说的担心没有熟 人打不赢官司之外，还有一个重要的原因就是通过诉讼程序解决纠纷的成本很高。为一些鸡毛蒜皮小事情 到法院打官司，需要花掉路费、食宿费、律师费、诉讼费、执行费，加上来回折腾的误工费，即使赢了也 得不偿失。为了说明这个问题，我再给大家举一个例子。江西省农民何某，生有一男一女，男孩 3 岁，经 常与邻居家一个 4 岁小男孩一块玩耍。一次，两个小男孩在堆油菜杆的地方玩火，油菜杆烧着了，邻居家 的男孩跑掉了，而何家的儿子被困在油菜杆堆里烧得大哭。何某妻子听到哭声，不顾一切从火中将严重烧 伤的儿子抢出来，抱到医院治疗。医生诊断后认为救活小孩的可能性很小，即使救活也是终身残疾。何某 夫妻顾不了那么多，借钱让医院抢救。花了 6 万多元，但最终还是没有抢救过来。事后何某要求邻居家赔 偿一半医疗费，但邻居只愿赔 1 万元，最多 2 万元。何某不愿意，村干部出面也调解不好。后来，何某在 一个律师的劝说下开始打官司，向法院上诉。他的邻居也不甘示弱，也请了律师。这场官司打了一年多， 仅支付律师费和请客送礼，每家就花掉 2 万多元，何某为了打官司，把自家的房子也卖掉了。法院最后判 决：每家承担一半医药费，扣除其中非医药费的部分，邻居家应出 2.5 万元。但邻居家打官司的钱也是借 来的，哪里拿得出 2.5 万元。没办法，何某向法院申请强制执行，结果邻居全家跑了，一直到现在也不知 去向。而何某一分钱没得到，还要支付法院的强制执行费。实际上，解决这个纠纷不一定要通过打官司， 如果两家当初听从村组调解，完全可以大事化小，小事化了。 14主持人：姚老师，您刚才提到人民调解制度也有一些不完美的地方，您能具体谈谈吗？ 专家：好的。人民调解制度尽管在我国实行了很长时间，但是在实际运用中还是存在很多问题。一是 只注重解决纠纷，不注重保护当事人的合法权利。在现实生活中，“和稀泥”式的调解相当普遍，调解者 往往把缓解矛盾、息事宁人作为优先考虑的目标，不但不鼓励当事人提出正当的权利要求，反而尽量压抑 当事人的要求。当事人的权利意识一旦觉醒，可能会导致矛盾激化。二是调解达成的协议无法律约束力， 一方不履行的情况经常发生。人民调解属于群众自我管理、自我约束，其处理结果缺少权威性、确定性和 强制性，调解达成的协议不具有强制执行的效力，只能依靠当事人的自觉履行。在一方当事人撕毁协议的 情形下，可能导致矛盾激化。三是调解委员会成员的素质偏低。从目前各地情况来看，农村调解委员会普 遍存在这样问题，就是调解员年龄偏大、文化水平不高，不精通法律知识，在调解纠纷时基本上依靠对地 方习俗的了解、以前调解的经验以及自身的威信，不能从法律上对纠纷做出分析和判断。四是法院指导与 司法审查工作没有落到实处。基层法院或法庭应当指导人民调解委员会的工作，并纠正人民调解委员会违 反法律规定的调解。但是，由于基层法院或法庭的工作任务较重，在一般情况下，不主动审查人民调解委 员会主持达成的调解协议，使不少调解不符合法律条文的规定。 15主持人：既然这样，就应该对人民调解制度进行改革和完善。您认为是吗？ 专家：是的。为了进一步完善人民调解制度，应该从以下几个方面进行改革。第一，在人民法院对人 民调解工作进行指导的基础上，将人民调解规范化为一种司法审查程序。这样，既可以使调解协议具备法 律效力，又可以避免人民调解可能出现的违法或者不公平的情况。例如，在我国台湾地区，对于乡镇调解 采用司法审查的程序，规定“调解成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核”，“调解经法院核定 后，当事人就该事件不得再行起诉”。这个做法值得我们学习。第二，加强对调解员的司法培训，以提高 调解的质量，保证纠纷调解的公平和公正。第三，规范调解程序，保护当事人的权利。目前，人民调解过 程具有较大的随意性，手段简单，程序单一，而且可能侵犯当事人的权利。因此，必须对调解程序作一些 原则性的规定，如要求调解员保持中立，不偏不倚；要求调解员在调解自己亲戚朋友的纠纷时采取回避制 度；对当事人公开调解过程，等等。这样，既能解决纠纷，又能保护当事