人保部力推的控费新举

社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。 医疗保险作为其中的一个重要部分，其基金必须切实管好用好，确保安全完整、 保值增值，这是政府的重要责任。近年来，我国不断出现医疗保障基金被挪用 的情况。宁夏挪用医疗保险基金第一案，石嘴山市医疗保险管理中心以收承兑 汇票为名，不将医疗保险基金纳入社会保险基金财政账户，最终导致 多万元资金被挪用。另外据消息称上海医保基金的统筹部分已经透支，目前靠 挪用个人账户资金在支撑，迫于压力，上海推行医保总额预付制，逼得医院频 频推诿病人，导致医保患者看病难。医保基金之所以容易出现问题，关键还是 因为医保基金的相关法律不够完善，制度不够健全，监管和运营不分开，使用 不透明，基金保值增值水平低。 人保部力推的控费新举医保总额预付正逼得医院频频推诿病人。 今年 2 月底，上海市民秦岭给市委书记俞正声写信，诉说肺癌晚期的父亲被多家医院 推来推去、两个月内被迫辗转五家医院的痛苦。当事件背后医保额度的“推手”浮出水面， 人们发现这绝非孤例。 类似的例子近期已经频繁发生，最近的一个极端案例则是人保部钦选的总额预付 7 个 试点市(自治区)之一河北省保定市，通过层层下达指标、超支医生垫付的办法控制医保额 度，导致医院大面积拒收职工医保病人，引发社会关注。 本报记者获知的确切消息是，上海医保基金的统筹部分已经透支，目前靠挪用个人账 户资金在支撑。 质疑声也将这一医保控费新举推入困境总额预付是否该继续？如何继续？复旦大 学医院管理研究所所长高解春则认为“必须搞”，但管理应走向精细化。 双重困境 除了人保部 2011 年选定的 7 个总额预付试点，全国许多地方都采用了类似的预算办法： 根据上年度基金使用情况，加上一个合理的增长率，作为医疗机构一年的报销总盘子，以 此控制医保花费。 一旦额度紧张，推诿病人就成为最简单的办法。每年 1-3 月是上海医保年度的末季， 也是推诿病人的高发期。而上海申康医院发展中心的考核指标，对此并拿不出有效的办法。 “挑选病情不那么严重的病人，一样可以完成工作量。”研究上海医改的上海社科院 研究员胡苏云直言，这样一来重病号就成为最大的受害者。 更为诱惑的是，收治病情较轻的病人，可以加快病床周转率，一方面缩短了“平均住 院日”这一对三级医院考核严格的指标，另一方面增加了医院的经济效益。 总额预付还有一个“死穴”就是管不到自费项目和自费病人的花销，而这两块是推高 总体医疗花费的主力。 胡苏云透露，从上海综合性医院的住院费用看，医保病人和自费病人的贡献各占一半； 一些专科医院自费医疗收入达 60%甚至更高。 胡认为，只有医保支付成为医院的“生命线”时，总额预付才能够最大限度地发挥威 力。但国内目前的状况，一是普遍以药养医，药品收入对医院更为重要；二是医保统筹层 次太低，对优质医疗资源集中的大城市医院而言，自费病人将长期是一个主要服务群体。 据统计，上海市级医院的业务总收入中，医保费用支付仅占 35.5%。在目前情况下力 推医保总额预付，几乎必然导致推诿病人和医疗费用居高不下的双重困境。 控费博弈 医保基金捉襟见肘的窘境，使得总额预付势在必行，目前，上海医保基金的统筹部分 已经透支，目前靠挪用个人账户资金在支撑。 从筹资看，上海的缴费比例已是全国最高标准，不太可能通过多缴费来增加基金。从 待遇看，上海乃至全国医保都是起付线偏高而保障偏低。 既不能“开源”也不能“节流”，医保基金应对压力的惟一途径，就是提高使用效率。 为此上海医保与医院展开了漫长的博弈。 2002 年，上海开始在所有医保定点医疗机构试行“总额控制”的医保预算管理。 “一开始都拼命超支，以便获得更大的额度分配。”胡苏云说，2009 年 7 月，仁济、 市一、华山三家三甲医院首批开展总额预付试点，改用“超支分担、节余奖励”的办法。 当年仁济医院实现结余 250 万，获得奖励 3300 万。按照约 10%的毛利计算，这相当于 医院多做 3 亿元的医疗收入，也就是该院两个月的业务量。 如此高额的奖励，显然会助长推诿病人的倾向。从今年开始，上海把总额预付推广到 全市，并且取消奖励，改为节余自留。 总额预付的效果也开始显现。仁济医院著名的泌尿外科，一年 7500 台手术，占全院手 术量的 25%。实施医保总额预算后，住院均次费用下降了 11%，均次药费下降了 5%。“能 用 X 光检查的，就不做 CT，更不做核磁共振。”时任该院院长说。 2010 年，在病人数量增长 10%的前提下，上海的药品费用增速从往年的 10%降至 3%- 4%。 但是，将医保总额预付给具体的医疗机构，需要具备的条件非常多，比如患者与医院 相对稳定的联系，医保和医院的谈判机制等，或许我们还未完全具备。 中欧国际工商学院客座教授蔡江南认为，只有当病人与医疗机构最好是大型医疗 联合体保持一种稳定的联系时，后者才能够承担医保总额预付带来的风险。 亟待精细管理 复旦大学医院管理研究所所长高解春认为，由于医疗费用是由医患之外的第三方(医保)支 付，必然存在浪费的倾向，而后付制很难防范这种道德风险，因此总额预付制度必须推行， 但同时也必须完善。 镇江卫生局局长林枫指出，预付制实质上是预算制，它要求总额预算下按某种方式付 费。作为与总额预付配套的精细化管理，分别有按工作量、按人头、按病种付费。 按工作量支付可能诱导医院挑选病情简单的患者进行诊疗，按人头预付比较适合医患 关系相对固定的基层医疗机构，按病种付费最为先进，但要求很高的管理水平。 镇江很早就实行了“人头点数法”，对医疗机构而言同一个病人只计算一个人头，财 政补助与医保支付按此标准给与，而不是单看就诊人次和开药数量。 高解春表示，除了上述付费方式的改革，医保的精细化管理还要做“分类给付”，比 如同样的症状，拍 X 光片和做 CT 的报销比例不同；CT 检查结果呈阴性和呈阳性，获得的 医保给付也不同，这样还能大幅提高医保基金使用效率。 精细化的给付方式，需要科学的核定为基础。据悉，上海已委托复旦大学数学学院， 为各家医院量身定制个性化的数据模型。 高则指出，分类给付也适用于针对不同的医疗机构付费。比如对一些康复机构，给予 一定比例的报销来分流患者，既能提高医保基金的使用效率，也让像秦岭父亲那样的重症 病人安心享受到临终关怀。 不过相关举措，都有赖医改的长期努力。 一个令人吃惊的社保基金漏洞在上海出现自 2000 年底该市实施医疗保险政策后，所有 退休职工的个人医保账户里，都被少计入了退休当月的医保基金。此事涉及约 50 万人，资 金超过 2000 万元。 发现这个秘密的，并非医保基金管理者或审计部门，而是一位退休职工。 110.9 元背后的悬疑 张铁彪原是上海一家化工企业的副总会计师，2004 年 9 月退休。40 年的会计生涯，让 他对数字异常敏感。2005 年 5 月，在一次求医的过程中，他发现自己医保卡的“个人账户” 里少了钱。 按上海市城镇职工基本医疗保险办法(下称“医保办法 ”)，该市的医保基金包括两 部分统筹基金、个人医疗账户。后者又由两部分组成：一部分是在职职工自己交的， 通常是工资的 2；另一部分来源于单位。这部主导上海医保政策的法规中明确规定：在 职人员交的“基本医疗保险费”，全部计入本人的个人账户。 为解开卡上少钱的谜团，2005 年 5 月 24 日，张铁彪登录上海市医疗保险局主办的医 保网，查看自己的个人医保账户。每个参保人员都有这样一个账户，并可以在网上查询。 张铁彪的又一个疑问产生了 在账户中的“(2004 医保年度) 个人账户清算信息” 一栏里，详细地列出了张铁彪的缴费 情况。他于 2004 年 9 月退休，这意味着他的个人医保金至少要缴到当年 8 月医保办 法中规定，上海职工退休后个人不再缴费。然而，8 月份显示的缴费额却是“零”。更让 他惊讶的是，退休后的 2005 年 3 月，缴费额为“80”元。 张铁彪打电话向市医保局查询，是不是搞错了。对方没有给他明确解释，称可能是他 的理解有误。 两天后，张铁彪再次进入自己的账户，发现账户信息变了。2005 年 3 月显示所缴的 “80“元被移到了 2004 年 4 月份，其他缴费数目则依次后移。 张铁彪的第一感觉是， “医保网的做法很不严肃”。对照自己的工资单后又发现，他在 2004 年 4 月的缴费跟其他月份一样，均是 110.90 元，而不是更改后显示的 80 元。 “所有退休职工都一样” 张铁彪再次致电医保局，得到的答复是：医保基金是“隔月记账”。每年的 4 月 1 日至 次年的 3 月 31 日是一个医保结算年度。也就是说，他个人账户上显示的 4 月份缴的 80 元， 其实是 3 月份缴纳的上一年医保金每月缴 80 元。 张铁彪似乎明白了一点但他猛吃一惊：既然是“隔月记账”，那么 8 月份扣的 110.9 元应该计入 9 月份账户中才对，但是 9 月份显示的金额是“零”。 “退休前一个月缴的钱不计入个人账户。 ”医保局个人账户部一位负责人告诉他， “不是你 一个人，上海市所有退休职工都一样。 ” 这位爱较真的老人找出了医保办法跟大多数人一样，他以前并未认真看过这 部充满数字和专业术语的法规。 医保办法说得很明确：在职职工交的基本医疗保险费全 部计入本人的个人医疗账户。其中并没有说，退休职工退休前一个月扣缴的钱就不计入。 张铁彪用会计逻辑来看这个问题：上海市每年的退休职工大约在 15 万人左右，以平均 每人少计 40 元算(最低水平 )，一年合计为 600 万元，医保至今已经实施 5 年，这意味着， 近 3000 万资金没有计入参保人员的个人账户。 92 号令与 47 号文打架？ 张铁彪与医保局几番接触后渐渐明白，是医保中心违反规定， “截留”了 50 万退休职工 缴纳的一个月医保基金。 他的意见也被上海市医保局重视。今年 3 月 31 日，市医保局工作人员邀请张铁彪会谈 此事，最终对少计退休职工一个月医保基金的事实予以承认。但他们认为，这是“政策衔接” 中出现的问题，将通过“完善制度”予以解决。 按市医保局的解释，问题发生的原因主要是市政府 92 号令与医保局 47 号文不协调。 然而张铁彪查阅后发现，47 号文中并没有关于“退休前一个月所缴医保基金不计个人账户” 的相关规定。在他看来，即便存在“不衔接”，部门文件也要服从政府法规。 医保局的另一解释是，由于是“隔月记账”，参保人员最后一个月的个人缴费因“重复” 难以计入。而张铁彪认为， “即便是真的不能计入，那也应该退还给本人。 ” 4 月 17 日，上海市医保局局长周海洋登门拜访张铁彪，对其关注医保基金的行为表示 感谢，对以前工作人员的态度请求谅解。对于反映的问题，周海洋承认“没有按政府规定做” ，但认为是制度设计的“重大脱节”。至于问题的解决，医保局已经进行了讨论，因涉及人 太多，情况复杂，因此补计存在困难。这次会面中，周海洋代表医保局提出，聘任张铁彪 为该局的“社会监督员” 。 次日，上海市医保局对张铁彪作出书面答复。答复认为张铁彪的意见是正确的，目前 正在进行“完善医保办法” 的“ 专项研究”。 但张铁彪仍坚持己见，指出医保局的会计流程存在问题，建议审计部门介入。 2000 余万基金流向何处 张铁彪尤其关心的两个问题是：被医保局“截留”的巨款哪去了？这笔钱是如何入账的？ 在他看来，这直接关系到此事是“执行政策中的疏漏”，还是有意为之。 医保局的解释是，这笔钱并没有流失和违规使用，而是被计入到统筹基金账户，仍在 医保基金的“大锅汤” 里。 对于这样的解释，张铁彪还是表示怀疑。按照会计学常识，个人账户与统筹账户是两 个不相干的账户， “如同一个杯子跟一支钢笔，是不能简单相加的”。 对于张铁彪所提问题，医保局近日经多次讨论，一度曾形成两种意见，一种认为应予 以纠正，将应计未计的医保基金补计入个人账户。另一种则认为应维持原有做法，并对医 保办法进行修正。 据医保局有关人士称，2002 年，上海市审计部门曾经对医保基金进行过审计，但当时 并没有发现这个问题。而根据市政府发布的上海市社会保障基金审计监督规定 ，审计机 关应当每年定期审计各项社会保障基金。 上海市医保局内部人员透露，张铁彪所提问题，在医保政策实施一年后就已发现，但 因当时医保局内部存有“争议” 未纠正。 今年 4 月，医保局负责人曾向张铁彪承诺，邀请他去查看医保基金的账目。但半年已 过，张铁彪仍未接到医保局的邀请。 对于张铁彪所反映的个人账户计入问题，一位不愿透露姓名的资深会计认为，无论是 “隔月记账”还是“ 计入标准” 差异，从会计专业角度来看，都是非常简单的问题，不存在技 术难度。 “问题的关键是，钱哪里去了？其依据是什么？有关的会计报表是如何反映的？” 医保局相关负责人称，已经将此问题上报至上海市政府，并希望审计部门能够介入。 监管法规迟到 6 年 从 2005 年 4 月 24 日查询个人医保账户信息算起，张铁彪花了一年半的时间，总算弄 懂被少计的 110.9 元医保基金是怎么回事。此间，他周旋于医保局各部门之间；为了解政 策，自学了 20 多个相关文件。在他看来是基本常识的问题，在医保局的专业人员眼里却似 乎都那样难以理解。为此他每次都要从头讲起，自称快变成了“祥林嫂” 随着事情日渐明朗，张铁彪惊讶地发现，作为主管全上海市每年逾百亿医保基金的医 保中心，没有建立规范的财务会计制度，甚至没有总账和明细账。据市医保局方面解释， 这主要是因为医保基金“不独立”，医保中心每次用钱只能向社保中心申请，并恳请对方为 此呼吁。此外，医保局还对张铁彪称，医保基金并没有独立的财政专户，只有临时账户。 与中国其他实施医保的大多城市筹集方式一样，上海市为了征缴方便，医保基金与养 老基金、失业保险基金等一起均由社保中心代征，然后再根据对方申请通过财政部门拨付 到医保中心。 作为社保基金的组成部分，全国对于医保基金没有专门的监管制度。1999 年，财政部 与劳动保障部联合出台社会保障基金财务管理制度 ，要求各地方结合实际情况制定实施 细则。此项法规被认为是规范社保基金运作的分水岭。 2000 年上海年鉴表明，1999 年，该市财政局会同有关部门起草了上海市社会保险基 金财务管理办法 ，原计划于 2000 年 1 月 1 日起施行。但不知何故，此办法一直迟迟未能 出台。记者截稿前获悉，10 月 30 日，中共上海市委代理书记、市长韩正主持召开市政府 常务会议，审议通过 7 年前即已出台草案的上海市社会保险基金财务管理办法 。办法明 确将社保基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用；并对基金预决算、筹集和 支付、基金结余、银行开户管理等作出了严格规定。 此外，2001 年上海市即有人大代表提交议案，建议制定上海市社会保险基金监督管 理条例 。尽管此法规早已被列入立法规划，但至今亦未面世。 对医疗保险基金运行法律问题的思考 摘 要：医疗保险基金的运行、保值和增值是医疗保险制度赖以存在和发展的基础，直 接关系到人民群众的切身利益和社会秩序的稳定。当前，作为医疗保险工作核心的基金管 理面临着新的考验，出现了基金被挤占、挪用，缴存不实以及基金管理中的违规等问题。 本文试图通过对医疗保险基金的性质、基金经办人员的身份认定以及医疗保险基金管理中 骗保行为性质的分析，从法律角度对基金运行提出可行性的建议。 关键词：医疗保险基金;运行风险;法律分析;制度完善 医疗保险基金是根据国家的有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障而建 立起来的专项专用资金。当前，在医疗保险基金运行过程中，由于法律制度的缺失，各种 违规行为比较隐蔽，督查力度不够，对不规范的就医行为监管不力，造成了大量资金流失， 给基金支付带来了较大压力。 一、对医疗保险基金运行风险的原因分析 1、医疗保险基金制度的立法不足。主要表现在三个方面：第一，立法层次较低。 依据宪法的原则，劳动法对社会保险制度作了一般性规定，仍缺乏权威性高、操 作性强的法律规定，而且存在大量的地方法规、规章，导致适用的盲目性和随意性。第二， 法律规范不统一。医疗保险制度在某一地区是统一的，但稍微跨越地区即不统一，甚至差 距很大，不能使医疗保险制度处于一种有序的状态。第三，医疗保险基金法律责任规范不 足。医疗保险基金的拒缴、欠缴保险费，以及挤占、挪用保险基金行为承担何种法律责任 及其制裁措施缺乏详细的法律规定。 2、处罚力度不够。当前，在医疗保险基金管理过程中，对违规行为的处罚更多的 是行政手段，没有上升到刑事处罚的高度。例如，定点医疗机构违规骗保行为发现被查处 时，最严重的处罚也只能是取消其定点资格;个人骗保数额较大的情况下符合一定条件时可 以追究刑事责任，但大多数骗保行为数额较小，不构成诈骗犯罪。机会成本低就会助长投 机行为，如果医院、患者通过违规手段获取了不当得利，却没有受到惩罚，或惩罚很轻。 现行法律没有明确规定作为上述行为的主体即医疗保险机构及其经办工作人员的性质和行 为客体即医疗保险基金及其财产制度的性质，不仅导致理论认识存在着争议，还导致刑事 司法实践出现偏差，削弱了医疗保险基金的法律保护力度。 3、缺乏有效的内部监督制度和征缴稽核力度。在医疗保险基金征缴方面存在着乱 收费、超范围收费的现象，而在管理使用方面，则存在着基金被挪用、挤占、浪费、流失， 甚至被个别经办人员中饱私囊。出现这些问题的一个重要原因是缺乏有效的基金运行内部 管理监督机制。根据有关法规要求，医疗保险基金应实行收支两条线，而这一规定并没有 得到很好的贯彻。医疗保险基金有一个显著特征，就是收支渠道复杂，资金来源多样，管 理和经办环节多，部分基金并没有完全被纳入预算管理范围，而由基金获取单位自行支配。 二、对医疗保险基金运行中存在的法律问题分析 1、对医保基金的性质和基金经办人员的主体身份的分析 一是医保基金的性质分析。我国医疗保险基金主要来源于负有缴费义务的单位和职工 个人缴纳的保险费用、医疗保险基金的投资收入和政府的财政补贴，由医疗保险管理机构 统一进行管理。医疗保险基金中的国家财政补贴部分属于国有财产;单位的缴费(除去纳入 个人帐户的部分)在一定范围内进行社会统筹，进入统筹的部分属于集体财产;职工个人帐 户部分(包括职工个人缴费和企业缴费纳入职工个人帐户的部分) 在一定条件下属于职工个 人所有。因此，医疗保险基金所包含的财产性质并不单一，既有公共财产，又有集体财产， 还有个人财产，其整体性质尚待法律进一步明确。 二是医保基金经办机构的主体性质及经办工作人员的身份认定。医疗保险经办机构是 劳动保障部门下属的独立的事业单位法人，它是在政府的指导和监管之下，履行医疗保险 基金的征收、管理、支付等职能。它的职能来源于医保行政主管部门即劳动保障部门的授 权或委托。因而，对于医疗保险经办机构进行的与保险费用征缴有关的检查和调查工作， 存在着能不能认定是具体行政行为和该行为应有谁承担责的争议。当前，医疗保险经办机 构管理医保基金的手段之一就是与定点医院签定相关协议，一旦出现医院违反协议，经办 机构可以作出处罚决定，而对这种行为是否属于行政法调整范围还存在争议。同时，医疗 保险经办机构的工作人员负有经办和管理医疗保险基金的职责，一般实行“专户储存、专 款专用”的管理原则，进行医疗保险基金的预算、筹集、支付、结余、决算等管理活动。 经办机构工作人员上述行为是否属于公务行为还存在争议。 一、注意事项 1. 申论考试是对应考者阅读理解能力、综合分析能力、提出和解决问题能力、文字表达能力的测试。 2.作答参考时限：阅读资料 40 分钟，作答 110 分钟。 3.仔细阅读给定资料，按照后面提出的“申论要求“ 依次作答。 二、资料 材料一：2006 年 8 月，上海揭发挪用涉及金额高达 32 亿元人民币的社保基金案，上海市委书记陈良 宇等一些政商界高官因此落马。但一些省市侵占挪用社保基金的问题仍然相当严重。 2006 年 7 月 17 日，上海市劳动和社会保障局局长祝均一因涉嫌违规使用 32 亿元社保基金而落马。 之后，利用这笔违规社保基金迅速起家的民营企业家福禧投资控股有限公司董事局主席张荣坤也被相 关机构调查。再后由于福禧公司曾是上海电气（集团）总公司改制的重要参与方，案情进一步牵扯到了上 海电气（集团）总公司副总裁韩国璋和董事长王成明。经过进一步调查，又查到了原市长和市委书记的秘 书，7 月刚调任上海宝山区区长的秦裕。最后查到了上海市委书记陈良宇的头上来。 2002 年 2 月，张荣坤成立福禧投资公司，旋即福禧投资公司以 32.07 亿元拿下了沪杭高速公路上海段 运营的 99.35的股权。当年 5 月 7 日他成为上海市慈善基金会名誉副会长，7 月 4 日，29 岁的张荣坤就 当上了上海工商联的副会长，迅速当选成为全国政协委员。 自此，一发不可收拾。之后的两三年，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到去年 6 月，福禧投资参与 管理的公路里程已达 200 公里，总投资超过 100 亿元。2004 年张荣坤的福禧投资跻身上海电气改制，最 终出资 9.6 亿元持有 8.15的股权成为第二大股东。 在 2006 年 7 月份之前，4 年时间里，张荣坤用借来的 32 亿元资金将公司打造成为一个总资产超过 100 亿元的巨无霸，这不能不称之为一个奇迹。 2006 年 8 月 17 日，张荣坤的福禧投资公司接到上海市第一中级人民法院的应诉通知书等有关法律文 书。 这份起诉书称，上海市企业年金发展中心通过委托资金运营和委托贷款等方式向张荣坤所属的沸点投 资公司借出大量资金，有超过 30 亿元的资金正是通过“委托资金运营 “的名义借出的。因为年金中心不是 直接给福禧公司借钱，而是借给福禧公司下面的子公司沸点投资。因此，沸点投资成为第一被告。 在起诉书中，年金中心要求沸点投资归还本金余额 34.5 亿元及有关收益、利息，并要求福禧投资公 司承担连带保证责任和抵押担保责任。 拔出萝卜带出泥。张荣坤的另外一个身份是上海电气公司副董事长。这次上海社保基金案也牵涉到了 上海电气公司。 2004 年，福禧投资成为上海电气第二大股东，令投资界许多人士大跌眼镜。然而，上海电气公司的 这个夏天注定是多事之夏。先是股东张荣坤因涉嫌 32 亿元非法贷款被公安机关“监视居住“ ，接着上海电 气执行董事兼母公司上海电气集团副总裁韩国璋因涉嫌非法挪用资金及受贿被中纪委“双规“ ，再接着就是 王成明因“个人问题 “接受审查。 2006 年 8 月 9 日，在上海市人大十二届常委会第 29 次会议（扩大会议）上，上海市市长韩正提及祝 均一案。韩正向上海市人大常委会通报称，祝均一存在涉嫌社保基金违规使用和收受贿赂等问题，市政府 决定，免去祝均一上海市劳动和社会保障局局长一职。 有关消息人士透露，无论是祝均一的落马还是王成明、韩国璋被双规，均与社保资金违规拆借给福禧 投资有关，而为福禧提供便利的祝均一在这个过程中收受了巨额好处费。 根据中国财政部一项调查发现，其实早在上海社保基金案之前，全国十个省区都被查出社保金的管理 存在问题且情况相当严重，由于社保金数额庞大，已变成地方政府随意挪用的小金库，资产流失突出。仅 今年上半年，中国就已经曝出一批社保基金案，如下：河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴 870 多万 元养老保险费为代价换取 6 辆轿车使用权案；黑龙江省阿城市社保局将 918 万元借给企业用做流动资金和 担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金 600 万元购买国信优先股案；四川省眉山市青神 县政府挤占挪用社保基金 1245 万元案；湖南省益阳市大通湖区北州子镇党委政府弄虚作假套取社会保险 基金 69 万元案等一批违规案件。 在上海市社保基金案曝光后，中央决策层已决心将地方社保基金的监管和运营分开，一些地方政府亦 正式设立社会保障监督委员会，加强社会保险基金的监督管理。有关社保专家指出，当前中国社保基金管 理模式的主要缺陷之一，是地方政府社保部门既当监管者，又同时成为委托人、投资人和资产管理者，角 色模糊不清，政企不分，容易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。材料二： 上海社保案尚未水落石出，浙江金华的社保基金又被曝挪用。一面是频频告急哭穷，养老金账户空账 运行，一面是几个亿的被挪用，这让人很看不懂，社保基金唱的是哪出戏？ 日前，有媒体报道指金华有数亿社保资金被交给金信信托委托理财，且有 6000 万元无法追回。 采访过程中，金华市相关官员极力声明这笔托管经费“非社保资金“ 此前 11 月 22 日，国务院常务 会议强调社保基金是“高压线“ ，任何人不得挪用。 “我既不能说有关系，也不能说没关系。“ 在回答这些“双规“官员与金华、金信和社保的关系时，金华 市宣传部门负责人措词极为谨慎。 材料三：社保基金被侵占挪用的事例早已有之。据不完全统计，1998 年以来，全国清理回收挤占挪 用基金 160 多亿元，至 2005 年底，还有 10 亿元没有回收入账。截至“十五“ 期间，劳动和社会保障部接到 挤占挪用基金举报案件 96 件。 对此，本报记者特别采访中国社科院劳动与社会保障研究中心副主任王德文研究员，透析社会保障金 频频被挪用现象的深层问题。 记者：从劳动和社会保障部日前查处的案件看，涉及到东北、华中、西南及华东地区，可以这样说吗 侵占社保基金案近年已覆盖了我国各大经济区域，是具有全国特点的较为普遍的现象？ 王德文：是的，劳动和社会保障部曝光的这五起案件反映了现行社保基金在征收、运营及监管等环节 上皆存在漏洞，这反映出当前的社保制度设计上存在明显漏洞和缺陷，亟须完善。 从河南省濮阳市和黑龙江省阿城市这两起案件分析，是出现在征收环节。我国现行社会保险金实行缴 费制而非征税制，这给征收部门提供了与企业做交易的机会，以不征收或征收来的基金不入财政专户的方 式来牟取部门或个人私利。 浙江温州案件属于征收上来并入了财政专户的社保基金，被劳动保障部门以投资的名义挪用，当前的 社保基金被挪用多发生在这个环节。 在中西部地区，四川省眉山市和湖南益阳市政府挪用和套现社保基金的案例非常典型。 由于这些地区社保基金大部分都入不敷出，需要中央财政的转移支付。由此，有些地方政府采取违规 手段，如编造退休职工的花名册等骗取中央补贴，用于填补社保基金的缺口或是干脆挪做它用。 记者：中央三令五申要求加强对社保基金的监管，为什么违法违纪案件还频频发生？ 王德文：挪用的实质就是违规投资，监管不到位是案件频发的重要原因。中国社保基金的统筹层次还 很低，虽然中央要求做到省级统筹，但实际上现在大部分地区仍然停留在市县级统筹的层面，基金的接触 面很大，这无疑增加了监管的难度，各地社保管理部门普遍面临队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需 要的困境。法律法规对社保基金安全性提出明确要求的同时，也对基金的增值保值提出了要求。于是，有 些地区就打着增值创收的旗号来进行违规挪用社保基金投资。 资本市场的风险和收益往往是成正比的，社保基金面临的两难选择是既要保证基金的安全又要追求比 较大的收益。对于作为百姓“养命钱 “的社保基金来说，安全性的意义远远高于投资回报率，一些地方政府 却无视民生，对于这笔钱念念不忘，挪做它用。 即使某些地方政府挪用资金的出发点是好的，试验成功能为社保基金争取更大的收益，从程序上讲是 违规的，未来的隐患非常大。所以，相关部门应该尽早扼制这些现象，尽快制定相应的法规来弥补漏洞。 记者：劳动和社会保障部提供的一份资料表明，目前，我国五项社会保险基金收支和结余总规模达到 18435 亿元，相当于 GDP 的 10，而且每年以 20的速度在增加。公共资金成了腐败分子的个人“提款 机“，成了小团体和其它利益小圈子共同分享的“ 蛋糕“，怎么样才能使老百姓的保命钱不被挪用？ 王德 文：劳动和社会保障部将会同监察部建立专项检查制度，对社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专 项检查，应该说这是一个好消息。当前的社保基金管理中出现的漏洞，亟待建立独立于劳动保障部门的第 三方监管机制。 记者：我也曾参与过多部门的联合监督检查，明显感到大家都在认认真真地走过场，其实是低效甚至 是无效率的，如何使监督检查真正有效、高效？ 王德文：你说的这种现象是存在的。目前社保基金有劳动保障部门、审计、财政、法律部门共同监管， 多头管理往往带来的是信息不畅，效率低下，为权力寻租提供了空间。 从操作层面讲，监管分三个层次，即事前监管、现场监管与事后监管。法律监管及各部委联合检查都 是事后监管，一旦社保资金被挪用再进行监管，监管明显力度不足。因而，未来要加强事前监管和现场执 行中的监管，使资金不被挪用和减少被挪用的风险。 记者：从当前社保制度层面看，这些丑闻的出现是否是必然呢？ 王德文：我国目前的社保基金管理为行政部门主导，由下属部门和行政机构对上级进行监督；此外， 还委托社保基金会和商业公司进行管理，在西方国家主要以政府委托商业机构进行管理。由政府进行管理 经营的缺点是容易造成监守自盗，滋生腐败。 记者：社保基金一方面要保值，一方面要增值，是否因为它的矛盾性给政府主管部门带来了压力和投 资的冲动？ 王德文：从基金运作情况看，我国社会保障基金的投资渠道单一、回报率低。2004 年社会保障基金 投资回报率为 3.3，小于国际上社会保险基金投资长期债券平均 6的实际收益率。 记者：那么说，目前正在做的是进行“轨道“ 建设？ 王德文：是的，当前要对基金管理、运营进行规范化、透明化和制度化建设，造成社保基金被挪用的 主要问题就是不规范不透明，为暗箱操作、权力寻租提供了空间。 监管要到位更关键的是，必须解决谁来监管的问题。制度上的不健全导致单位一把手说了算，监管部 门仅作为劳动保障局的一个下属部门来监管局长，这种监管是根本做不到的。 记者：社保基金当前暴露出的问题对于未来的意义是什么？ 王德文：应该说，社会保障在中国还是新鲜事物，社保基金被挪用的事情是社会保障体系在建设中出 现的阶段性问题，相信通过加强管理规范制度能使这种现象得到制止，它是过去问题积累到现在的总爆发， 能为将来的完善制度提供了有益的启示。转 材料四： 国务院总理温家宝 2006 年 11 月 22 日主持召开国务院常务会议，听取社会保险基金审计情况的汇报， 进一步研究社保基金保值增值的政策措施，提高资金回报水平，给人民群众带来更多实惠。 会议听取了审计署对 2005 年企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基 金管理使用审计情况的汇报。9 月份，审计署在对上海市进行专门审计的同时，组织力量对除西藏外的 29 个省、区、市本级、省会城市、计划单列市及部分延伸城市的三项保险基金进行了审计。这次审计覆盖面 广，工作比较深入，基本摸清了情况。从 29 个省审计结果看，社会保险基金的管理运用总体上是好的， 征收覆盖范围逐步扩大，基金规模不断增加，运营和管理进一步规范，维护了职工利益，促进了社会和谐 稳定。但一些地方存在政策执行不严、管理不够规范、甚至侵占挪用等问题，有的问题还比较严重，必须 引起高度重视。 会议指出，社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保险 基金必须切实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。社会保险基金是“高压线“ ，任 何人都不得侵占挪用。 会议要求，各地政府及有关部门，对审计发现的问题认真整改，侵占挪用的资金要限期归还，损失的 资金要采取措施补足，违法违纪问题要一查到底，并严肃追究有关人员的责任。 会议还指出，要努力完善制度，加强管理，确保全国社保基金的安全。要定期向社会公布社保基金的 使用和运作情况，同时进一步研究基金保值增值的政策措施，以提高资金回报率，给民众带来更多实惠。 会议提出，要抓紧完善基金运营管理办法。对养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险基金，必须 严格实行收支两条线管理，形成严格的制约机制。提高基金管理的透明度，定期向社会公布筹集、管理、 使用和运作情况，接受监督。同时，进一步研究基金保值增值的政策措施，加大支持力度，提高资金回报 水平，给人民群众带来更多实惠。 材料五： 据劳动和社会保障部基金监督司司长陈良介绍，目前社保基金的收支总规模已超过 2 万亿元。1998 年后，社会保险基金采取收支两条线管理，进入财政专户，由邮局或银行代为发放。征收方面，全国有 16 个省份由税务机关代征，其余省份由社保机构代征。 陈良说，社会保险基金在征收环节上不能设“过渡户“ ，保障社保基金不被地方截留，但有些地方目前 做得仍不规范。自 1998 年以来，劳动保障部会同其他部委共进行过 5 次大检查，其中 2000 年发现 170 多 亿元被挤占挪用，2004 年发现有 16 个省份有挤占挪用情况。 陈良认为，社保基金出现问题，首先是基金监管法规不完善。目前，对社保基金的管理只有劳动法 中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的 有效制约。其次管理力量和手段有限。有些地区的基层甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管 理人手极少，全国基金监管人员不到 100 人。如广东某市只有 1 个人管理着 1.7 万家企业的工伤保险工作。 此外，有些人法制、政策观念淡漠；还有监督不到位。 对于社保基金的管理，劳动保障部部长田成平表示，管理社保基金第一是确保安全，第二是实现增值。 他说：“这是老百姓的钱，你首先要保证基金的安全；但是老百姓的钱存在这里，像个人账户基金是 20 年 后、30 年后退休了才用的，必须随着社会的发展不断增值，才能应付未来的需要。“ “社保基金要增值， 应该多给它开辟一些投资渠道，但这个问题要逐步摸索，要持非常谨慎的态度。“田成平表示。 劳动保障部于今年下半年发出了关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知 ，要求严格管 理社会保险积累基金，除按规定预留必要的支付费用外，全部存入银行和购买国债，在国家做出新的规定 之前，一律不得进行其他投资。明确规定将社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管 理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用。 有记者近日从劳动保障部获悉， 社保基金管理条例现在已纳入立法日程，将争取与制订中的社 会保险法同步出台。 材料六： 中国劳动和社会保障部副部长刘永富表示，对这次审计查出的 71 亿违规资金，各地正在按照审计署 的要求，进行清理和纠正。 12 月 20 日，刘永富做客强国论坛，以“完善养老保险制度，促进和谐社会建设“ 为题与网友在线交流。 刘永富是在回答网友提问时作出上述表示的。 有网友提问：这次审计署审计出的社保基金问题，涉及的责任主体比较多，劳动保障部门应该承担的 责任比例有多大？ 刘永富回答称，对这次审计查出的 71 亿违规资金，各地正在按照审计署的要求，进行清理和纠正。 具体的、详细的原因还要待清理、纠正后才能汇总。 刘永富同时表示，但我们也提前做了一些初步的汇总分析，这个分析可能不太准确。违规的主体按照 数量的多少，涉及到经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务征收机构等。不管是哪个部门 发生的，劳动保障部门都有责任。因为我们是基金监督的主管部门，而且，我们一些部门自己还直接违规 了。材料七： 2006 年 8 月，审计署对 29 个省（自治区、直辖市） 、5 个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、 城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金（不含上海和西藏，对上海有关保险基金正在进行专项调查， 对西藏委托地方审计机关审计）进行了审计，主要审计了省本级和省会城市、计划单列市 2005 年三项保 险基金的管理使用情况。 此次审计的省本级、省会城市、计划单列市及部分延伸城市三项保险基金 2005 年收入 3128.46 亿元、 支出 2203.14 亿元，分别占全国当年基金收支总额的 50.7、46.5。截至 2005 年底，三项保险基金累计 结余 2918 亿元。 2005 年，全国三项保险的参保人数分别达到 15 716 万人、13783 万人和 10648 万人，比 2000 年增加 3230 万人、9996 万人和 240 万人；基金收入规模达到 6168.93 亿元，比 2000 年翻了一番还多，显著提高 了社会保障体系的支撑能力。 各地积极实施金保工程，规范资金管理，经过几年的努力基本实现了从基金申报到支付的信息化、网 络化和规范化。 2005 年，全国基本养老保险基金和失业保险基金的发放保障了 4367 万离退休人员和 362 万失业人员 的基本生活，减轻了企业负担。 按照国务院规定，三项保险基金应当及时足额征缴，存人国有商业银行，纳入财政专户管理，严格按 规定范围发放，专款专用；基金结余除购买国债和存入银行外，不得用于其他任何形式的投资。但一些地 方未能严格执行上述规定，此次审计发现的违规问题金额，在 1999 年（含 1999 年，下同）前发生的 23.47 亿元。 2000 年以来发生的 47.88 亿元。具体情况是： （一）1999 年前发生的违规问题金额 23.47 亿元，大多是涉及保险基金安全和完整的问题。其中动用 保险基金对外投资 11.48 亿元；购建办公用房、职工宿舍和其他房产 3.77 亿元；委托金融机构贷款未收回 1.89 亿元；用于规定范围以外的支出 1.25 亿元；经商办企业 0.68 亿元；弥补行政经费 0.33 亿元和违规担 保 O.22 亿元。另有原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财政专户存储等 3.76 亿元。当时三项保险基 金财务会计制度尚不健全，一些地方出于保险基金保值、增值的需要，出借和投资了一部分基金；有些社 保机构动用三项保险基金购建了办公或其他一些房产，既无法变现，也没有正常的资金来源归还基金。以 上问题虽经有关部门查处，但因种种原因部分基金至今不能收回。 （二）2000 年以来发生的违规问题金额 47.88 亿元。其中，扩大三项保险基金开支范围用于弥补“补 充医保基金“及借给企业等 16.69 亿元；用于委托金融机构贷款、对外投资等 5.44 亿元；用于购建办公房 及弥补行政经费等 0.32 亿元；未按规定实行专户管理 23.37 亿元。 此外，审计还发现一些地方基金管理不够规范。一是社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入 16.20 亿元交人专户；二是社保经办机构在决算中少计保险基金收入 8.12 亿元。 个别地方由于保险基金管理混乱，造成损失。如河南新密市将企业职工养老保险基金 637 万元存入两 家城市信用社，由于 2002 年 11 月信用社撤销，资金面临损失。宁夏石嘴山市医保中心自 2000 年以来， 会计资料管理混乱，账目不全，部分凭证缺失，该中心主任和财务科长采取截留银行承兑汇票的手法，将 某企业交给医保中心的 3190 万元医疗保险费转移到其亲戚、朋友名下。贵州铜仁地区社保局原负责人为 获取个人利益，未将本应用于弥补破产企业职工医疗保险参保资金缺口的医疗保险基金纳人财政专户管理， 而是存入该局在市农行开设的账户，并将其中的 1350 万元委托证券公司理财，至审计时仅收回本金 700 万元，其余 650 万元因该证券公司破产，资金难以收回。目前，涉嫌刑事犯罪的已移送司法部门处理。另 外，审计还发现，有些行业主管部门存在截留社保费的问题。如建行贵州省分行与工行贵州省分行少申报 缴费基数，在征得贵州省社保局的同意后，对已提取的基本养老保险费和失业保险费 6422.64 万元予以截 留。 1【答案提示】 材料一、材料二共同反映了我国社保基金被侵占和挪用问题。其中上海挪用涉及金额 高达 32 亿元人民币，上海市委书记陈良宇等一批政商界高官因此落马。但一些省市侵占挪用社保基金的 问题仍然相当严重。2006 年查处的侵占挪用社保基金的地区还有有河南省濮阳市、黑龙江省阿城市、浙 江省温州市、四川省眉山市、湖南省益阳市、浙江省金华市等，涉案金额不一。 这说明我国社保基金征收、监管和运营漏洞很多，而监管不到位是案件频发的重要原因，加强社会保 险基金的监督管理工作亟待加强。社保制度设计上存在明显漏洞和缺陷，亟须完善。法律法规对社保基金 安全性提出明确要求的同时，也对基金的增值保值提出了要求，这就使一些人经常以增值的名义违规投资， 危害社保基金的安全。各地社保管理部门普遍面临队伍、人才以及手段都跟不上现实监管需要的困境。当 前要对基金管理、运营进行规范化、透明化和制度化建设。 2【答案提示】属于行政监管的有 B、C 、D。 A 说明的是单位内部建立的一系列相互联系、相互制约的制度及实施相应的管理措施。属于内部监管内 容。 E 监督主体是社会组织(监事会)，其成员有政府代表、参保职工代表、参保离退休人员代表、企业代表、 工会代表、人大代表、政协委员及社会各界知名人士包括精通财经理论的人员组成，不是行政主管部门。 故不属于行政监管。 3【答案提示】 从审计情况看，地方各级党委、政府高度重视社会保障工作，能够认真执行国务院 关于保险基金征缴、支付和管理的规定，在规范筹资机制、保证基金按时足额发放、加强管理和监督等方 面做了大量工作，取得明显成效，如大力推进扩面征缴，基金规模不断扩大；各地采取有效措施，进一步 加强基金管理等。这些都促进了经济社会的健康发展，维护了社会的稳定。三项保险基金管理的总体情况 是比较好的。但是还有一些历史遗留问题尚未解决，部分资金的安全仍存在一定的风险。社保基金审出 71 亿违规；部分社保机构违规建办公楼，基金无法追回；2000 年来违规贷款投资超 5 亿。有些地方未能 严格执 行国务院有关规定，管理不规范的问题也比较突出。 4【参考例文】 社保基金的监督与管理 社会保障制度是社会的安全网和稳定器，是建设社会主义和谐社会的重要内容。社会保险基金必须切 实管好用好，确保安全完整、保值增值，这是政府的重要责任。近年来，我国很多地方出现社保基金被侵 占挪用的问题。根据财政部一项调查发现，早在上海社保基金案之前，全国十个省区都被查出社保金的管 理存在问题且情况相当严重，由于社保金数额庞大，已变成地方政府随意挪用的小金库，资产流失突出。 为此。中央三令五申强调做好社保基金的安全和增值，但侵占挪用问题却屡禁不止。随着一些高官的 纷纷落马，社保基金问题越来越引起人们的关注。 社保基金之所以容易出现问题，关键还是因为社保基金的相关法律不够完善，制度不够健全，监管和 运营不分开，使用不透明。因此，做好社保基金的监管工作，要从以下几个方面着手。 第一，社保基金监管，法律应该先行。 对社会资金被挪用问题，劳动和社会保障部有关官员认为，社保基金出现问题，首先是基金监管法规 不完善。目前，对社保基金的管理只有劳动法中有概括性规定。此外，还有一些文件和规定，但都停 留在部委一级，法规层次不高，缺乏对违规行为的有效制约。其次管理力量和手段有限。有些地区的基层 甚至没有计算机，只能人工记账。另外社保基金管理人手极少，全国基金监管人员不到 100 人。此外，有 些人法制、政策观念淡漠；还有监督不到位。由于社保基金投资管理的相关法律还没有制订，在正式法律 实施之前，要严格执行已有的政府法规，加大查处社保基金违法、违规、违纪的力度，坚决杜绝社保基金 管理者内部的监守自盗