小金库的形成原因及其危害

杜绝“小金库”，营造良好的经济环境 摘 要 近年来，企业及行政事业单位财务规范化建设取得了显著成效，但个别单位 为了掩盖滥发福利、请客送礼、隐性支出等行为，私设“小金库” 或账外账的现 象时有发生。其目的多是为了谋取小团体或个人利益，逃避财务监督和群众监 督，从事违规违法活动。由于制度的缺失与监督不到位，部分人员在利益的驱 动下，就会利用职权剥离国有资产供少数人占有和使用。 “小金库”的存在严重 影响企业经济健康发展，这引起各级领导的高度关注。中央自 2009 年以来进行 为期三年的“ 小金库” 治理工作，在全国范围内集中治理“小金库”，充分表明国 家治理“小金库 ”的决心和信心，同时也说明 “小金库” 问题在各行各业蔓延，已 成为一种社会“ 公害” 。 【 关 键 词 】 ： 小 金 库 危 害 治 理 第 一 章 前 言 当 前 ， “小 金 库 ”已 成 为 阻 碍 社 会 经 济 健 康 发 展 的 一 块 绊 脚 石 ， 其 隐 藏 性 深 ， 危 害 性 大 ， 治 理 的 复 杂 性 及 难 度 也 较 大 。 今 年 来 国 务 院 下 大 力 气 ， 采 取 措 施 进 行 治 理 整 顿 。 对 遏 制 设 置 “小 金 库 ”的 行 为 起 到 积 极 作 用 。 特 别 是 2010 年 3 月 23 日 ， 国 务 院 子 昂 北 京 召 开 第 三 次 廉 政 工 作 会 议 上 ， 国 务 院 总 理 温 家 宝 明 确 提 出 了 继 续 开 展 “小 金 库 ”的 治 理 工 作 是 指 示 。 随 即 在 全 国 范 围 内 开 展 了 大 规 模 的 清 查 治 理 “小 金 库 ”工 作 。 如 此 高 频 率 、 多 层 次 、 多 部 门 ， 全 方 位 开 展 治 理 工 作 ， 深 刻 的 反 映 了 “小 金 库 ”的 严 重 危 害 性 ， 治 理 的 紧 迫 性 ， 治 理 的 工 作 的 艰 巨 性 。 党 和 国 家 对 治 理 工 作 立 场 、 态 度 的 鲜 明 性 。 第 二 章 “小 金 库 ”的 定 义 及 具 体 表 现 一 、 “小 金 库 ”定 义 2009 年 7 月 24 日 中 央 纪 委 对 设 立 “小 金 库 ”和 使 用 “小 金 库 ”款 项 违 纪 行 为 适 用 中 国 共 产 党 纪 律 处 分 条 例 若 干 问 题 解 释 的 文 件 中 指 出 ： “小 金 库 ”， 是 指 违 反 法 律 法 规 及 其 他 有 关 规 定 ， 应 列 入 而 未 列 入 符 合 规 定 的 单 位 账 簿 的 各 项 资 金 （ 含 有 价 证 券 ） 及 其 形 成 的 资 产 。 小 金 库 指 侵 占 、 截 留 国 家 和 单 位 收 入 ， 化 大 公 为 小 公 、 化 小 公 为 私 有 ， 未 在 本 单 位 财 务 会 计 部 门 列 收 列 支 和 私 存 私 放 的 各 种 资 金 。 二 、 “小 金 库 ”的 来 源 各 项 生 产 经 营 收 入 。 包 括 销 售 收 入 、 营 业 收 入 、 出 租 收 入 、 出 售 残 次 品 和 边 角 废 料 收 入 、 处 理 报 废 固 定 资 产 变 价 收 入 、 逾 期 押 金 收 入 、 销 售 不 动 产 收 入 、 发 售 股 票 申 请 表 售 表 收 入 、 股 票 发 行 费 收 入 等 。 各 项 服 务 和 劳 务 收 入 。 包 括 加 工 、 维 修 、 运 输 和 代 理 业 务 收 入 、 服 务 业 收 入 、 广 告 收 入 、 出 版 发 行 收 入 、 技 术 转 让 、 技 术 咨 询 、 技 术 服 务 、 技 术 培 训 收 入 等 。 各 项 价 外 费 用 。 包 括 价 外 收 取 的 基 金 、 集 资 费 、 返 还 利 润 、 补 贴 、 违 约 金 、 手 续 费 、 包 装 费 、 储 备 费 、 优 质 费 、 运 输 装 卸 费 、 代 收 款 项 及 其 他 形 式 的 价 外 收 费 。 各 种 集 资 、 摊 派 、 赞 助 、 捐 赠 等 收 。 股 票 、 债 券 等 投 资 收 益 。 各 种 形 式 的 回 扣 和 佣 金 。 各 项 行 政 事 业 性 收 费 。 各 项 罚 没 收 入 。 各 类 协 会 、 学 会 的 会 费 收 入 等 。 其 他 应 列 入 本 单 位 或 企 业 财 务 会 计 部 门 账 内 或 应 交 存 财 政 专 户 的 收 入 。 通 过 虚 列 支 出 、 资 金 返 还 等 方 式 将 资 金 转 到 本 单 位 或 企 业 财 务 会 计 部 门 账 外 的 款 项 。 而 这 其 中 最 主 要 的 又 包 括 以 下 两 种 情 况 ： 截 留 合 法 的 收 入 和 取 得 的 非 法 收 入 、 1、 截 留 合 法 的 收 入 。 一 是 截 留 经 营 收 入 、 规 费 收 入 及 罚 没 物 资 变 价 收 入 等 ， 化 “大 公 ”为 “小 公 ”， 进 入 “小 金 库 ”； 二 是 向 下 属 单 位 收 取 “赞 助 费 ”、 “水 电 费 ”等 款 项 进 入 “小 金 库 ”； 三 是 向 协 作 单 位 收 取 “手 续 费 ”、 “劳 务 费 ”等 进 入 “小 金 库 ”； 四 是 领 用 系 统 内 上 级 部 门 票 据 收 费 ， “分 成 收 入 ” 进 入 “小 金 库 ”;五 是 事 业 单 位 的 经 营 收 入 通 过 税 务 部 门 的 发 票 进 入 “小 金 库 ”。 一 些 事 业 单 位 从 事 经 营 活 动 ， 到 税 务 机 关 开 票 结 算 ， 价 款 亦 通 过 银 行 结 算 ， 从 形 式 上 看 ， 票 据 是 合 规 的 ， 结 算 方 式 也 是 规 范 的 ， 但 是 ， 个 别 人 钻 转 账 支 票 和 银 行 汇 票 可 以 背 书 转 让 的 空 子 ， 将 款 项 转 至 其 他 账 户 套 出 现 金 。 2、 取 得 的 非 法 收 入 。 一 是 乱 收 费 进 入 “小 金 库 ”， 如 学 校 违 规 收 取 的 “补 课 费 ”， 工 商 税 务 部 门 搭 车 收 取 的 “代 理 费 ”、 “咨 询 费 ”等 等 ； 二 是 个 别 执 法 单 位 向 服 务 对 象 索 要 “奖 金 ”及 办 案 “招 待 费 ”等 进 入 “小 金 库 ”； 三 是 少 数 执 法 部 门 在 对 有 关 单 位 的 违 法 违 纪 经 营 活 动 进 行 处 罚 时 ， 只 要 被 处 理 单 位 “自 愿 ”支 付 一 定 数 额 的 “赞 助 费 ”或 报 销 一 些 “办 案 费 ”、 “出 差 费 ”、 “招 待 费 ”等 进 入 “小 金 库 ”， 便 可 少 罚 款 甚 至 不 罚 款 ， 出 现 一 种 “黑 吃 黑 ”型 “小 金 库 ”。 三 、 “小 金 库 ”的 类 型 从 审 计 实 践 看 ， 许 多 单 位 为 使 “小 金 库 ”不 为 外 人 所 知 悉 可 谓 是 绞 尽 脑 汁 ， 煞 费 苦 心 ， 我 们 可 以 将 其 分 为 两 类 ： 一 是 设 账 型 。 有 的 设 立 在 单 位 财 务 部 门 ， 但 与 单 位 的 正 常 账 册 相 分 离 。 有 的 设 立 在 单 位 其 他 科 室 ， 避 免 在 检 查 时 容 易 被 发 觉 。 有 的 设 立 在 有 业 务 往 来 的 单 位 ， 即 把 一 部 分 收 入 通 过 不 正 当 的 手 法 转 移 到 有 关 业 务 协 作 单 位 的 往 来 账 户 ， 或 要 求 协 作 单 位 “想 办 法 ”在 有 关 的 项 目 中 提 出 ， 由 某 人 代 保 管 ； 或 要 用 时 直 接 从 协 作 单 位 支 出 。 有 的 设 立 在 有 缴 拨 款 关 系 的 下 属 单 位 ， 这 种 手 法 ， 通 常 是 主 管 单 位 利 用 与 下 属 单 位 的 特 殊 关 系 ， 借 下 拨 资 金 之 名 ， 巧 立 名 目 ， 虚 列 支 出 ， 让 “媳 妇 ”顶 名 领 取 “正 常 ”经 费 ， 由 “婆 婆 ” 用 于 不 正 当 开 销 。 “小 金 库 ”设 立 在 外 单 位 ， 比 设 立 在 本 单 位 更 难 发 觉 ， 知 道 的 人 可 以 更 少 ， 其 保 密 性 和 隐 蔽 性 更 强 。 二 是 不 设 账 型 。 有 的 是 现 金 一 收 一 支 ， 干 脆 不 设 账 册 ， 不 留 痕 迹 。 有 的 是 实 物 型 “小 金 库 ”， 即 用 实 物 代 替 货 币 收 取 某 些 费 用 ， 账 面 上 没 有 资 金 来 往 。 一 部 分 是 向 下 属 单 位 收 取 管 理 费 的 主 管 单 位 ， 假 借 “减 轻 企 业 负 担 ”之 类 的 美 名 ， 少 收 或 象 征 性 收 取 少 量 管 理 费 ， 要 求 下 属 单 位 上 缴 食 品 等 日 常 生 活 消 费 物 资 。 这 些 物 资 部 分 分 给 职 工 作 福 利 ， 部 分 送 “人 情 ”， 部 分 则 上 市 变 现 落 入 少 数 的 腰 包 。 另 一 部 分 是 服 务 行 业 如 广 告 业 等 ， 借 提 供 服 务 之 机 ， 收 取 实 物 作 为 服 务 费 用 ， 广 告 单 位 和 客 户 互 不 开 票 ， 互 相 逃 漏 税 款 ， 形 成 实 物 “小 金 库 ” 第 三 章 “小 金 库 “的 形 成 原 因 及 危 害 四 、 “小 金 库 ”的 形 成 原 因 1、 物 质 主 义 、 金 钱 至 上 的 价 值 观 ， 是 小 金 库 问 题 产 生 的 主 观 内 驱 力 。 市 场 经 济 利 益 多 元 化 ， 物 质 主 义 、 金 钱 至 上 等 一 些 消 极 的 价 值 观 念 ， 给 不 少 人 包 括 一 些 党 员 领 导 干 部 带 来 很 大 负 面 影 响 ， 个 人 主 义 、 享 乐 主 义 、 奢 侈 腐 化 等 观 念 和 现 象 不 断 蔓 延 。 为 满 足 日 益 膨 胀 的 个 人 需 求 和 私 欲 ， 一 些 单 位 和 部 门 的 领 导 干 部 ， 违 反 政 策 法 规 ， 骗 取 资 金 私 设 小 金 库 。 2、 社 会 生 活 的 庸 俗 化 倾 向 对 小 金 库 的 隐 性 客 观 需 求 增 大 。 当 前 很 多 地 方 社 会 生 活 日 益 庸 俗 化 已 经 成 为 不 争 的 事 实 ， 金 钱 作 为 政 治 、 经 济 、 社 会 活 动 润 滑 剂 的 作 用 越 来 越 突 出 。 不 管 是 公 务 还 是 私 事 ， 请 客 送 礼 、 疏 通 关 系 几 乎 成 了 必 有 的 环 节 ， 就 连 某 些 政 府 部 门 、 行 政 事 业 单 位 为 促 进 本 单 位 的 事 业 或 工 作 发 展 ， 也 需 要 经 常 给 上 级 或 有 关 部 门 送 礼 。 一 些 单 位 领 导 为 获 职 政 绩 、 提 拔 升 迁 ， 更 需 要 上 下 、 左 右 “联 络 感 情 ”、 疏 通 关 系 ， 这 些 开 支 大 部 分 都 不 能 按 正 常 的 财 务 渠 道 报 销 、 列 支 ， 于 是 便 想 方 设 法 套 取 资 金 设 置 小 金 库 ， 靠 小 金 库 满 足 此 类 支 出 。 3、 财 税 体 制 改 革 滞 后 ， 为 小 金 库 提 供 了 丰 沛 的 “水 源 ”。 我 国 现 行 财 税 管 理 体 制 仍 存 在 一 些 不 健 全 的 地 方 ， 造 成 了 大 量 预 算 外 资 金 和 非 税 收 入 ， 使 很 多 资 金 失 去 了 有 效 监 管 为 设 立 小 金 库 提 供 了 丰 富 的 资 金 来 源 。 有 关 数 据 显 示 ， 近 年 来 ， 我 国 预 算 外 资 金 迅 速 膨 胀 ， 2006 年 全 国 预 算 外 收 入 总 量 与 3.9 万 亿 元 的 国 家 财 政 收 入 不 相 上 下 ， 几 乎 是 国 家 财 力 的 “半 壁 江 山 ”， 也 成 为 小 金 库 的 来 源 。 当 前 包 括 中 央 和 地 方 都 有 政 府 性 基 金 、 行 政 事 业 性 收 费 、 社 保 基 金 等 大 量 的 非 税 收 入 。 这 些 收 入 一 直 以 来 既 不 是 以 税 收 的 方 式 征 收 ， 也 没 有 上 缴 国 库 ， 因 此 也 就 谈 不 上 有 效 监 管 ， 这 不 仅 弱 化 了 国 家 有 效 的 财 政 监 管 和 调 控 制 ， 加 重 了 民 众 的 负 担 ， 还 助 长 了 小 金 库 等 财 政 财 务 违 规 违 纪 行 为 。 4、 机 制 制 约 乏 力 ， 为 小 金 库 提 供 了 宽 松 的 生 存 空 间 。 与 当 前 民 主 政 治 建 设 进 程 和 领 导 制 度 改 革 相 联 系 ， 我 国 现 行 的 行 政 首 长 负 责 制 五 、 “小 金 库 “的 危 害 “一 把 手 ”负 责 制 、 事 权 、 人 权 、 财 权 还 都 比 较 集 中 。 在 资 金 使 用 上 ， 大 多 数 单 位 仍 然 由 单 位 负 责 人 或 个 别 人 说 了 算 ， 权 力 运 行 的 制 约 机 制 没 有 真 正 建 立 起 来 ， 最 后 形 成 “听 起 来 有 机 制 ， 看 起 来 有 制 约 ， 做 起 来 无 约 束 ” 的 状 况 。 外 部 监 督 不 严 ， 助 长 小 金 库 问 题 的 蔓 延 。 目 前 ， 经 济 监 督 部 门 ， 对 小 金 库 的 检 查 往 往 是 “运 动 式 ”的 突 击 战 ， 不 能 使 监 督 经 常 化 、 制 度 化 ， 加 入 小 金 库 具 有 较 强 的 隐 蔽 性 ， 增 加 了 监 督 的 难 度 ； 一 些 执 纪 执 法 监 督 部 门 对 小 金 库 问 题 ， 也 存 在 “集 体 违 纪 ”或 “没 有 装 进 个 人 腰 包 ”等 思 想 ， 往 往 认 为 是 “违 纪 不 违 法 ”， 在 处 理 上 采 取 了 比 较 温 和 的 态 度 ， 总 是 “高 高 举 起 、 轻 轻 放 下 ”； 再 者 ， 目 前 对 小 金 库 查 处 和 定 性 处 理 的 法 规 不 健 全 ， 缺 少 有 针 对 性 的 具 体 条 例 或 规 定 ， 使 大 量 的 预 算 外 资 金 逃 避 财 务 管 理 和 银 行 监 督 ， 游 离 于 有 效 监 控 之 外 ， 给 执 法 监 督 带 来 了 相 当 大 的 难 度 。 小 金 库 的 存 在 ， 导 致 国 有 资 产 、 财 政 资 金 流 失 ， 扰 乱 了 市 场 经 济 秩 序 ， 诱 发 了 各 种 腐 败 现 象 ， 破 坏 了 党 和 政 府 在 人 民 群 众 中 的 形 象 ， 亟 带 根 治 。 当 前 ， 全 国 都 在 进 行 小 金 库 治 理 ， 我 们 相 信 ， 通 过 深 入 治 理 ， 随 着 财 税 体 制 改 革 不 断 深 入 ， 小 金 库 问 题 一 定 能 够 得 到 根 治 ， 为 铲 除 腐 败 的 根 源 创 造 条 件 。 “小 金 库 ”的 泛 滥 扰 乱 了 正 常 的 市 场 经 济 秩 序 ， 影 响 国 家 宏 观 调 控 。 “小 金 库 ”的 存 在 ， 严 重 地 腐 蚀 了 党 员 领 导 干 部 ， 已 逐 渐 发 展 成 为 引 发 职 务 犯 罪 的 一 个 重 要 诱 因 。 个 别 领 导 干 部 或 管 理 人 员 视 “小 金 库 ”为 自 己 随 意 支 取 的 小 钱 柜 ， 从 中 大 肆 挥 霍 并 进 行 贪 污 、 挪 用 公 款 或 私 分 国 有 资 产 等 职 务 犯 罪 行 为 。 而 “小 金 库 ”中 的 资 金 来 源 之 一 的 回 扣 ， 本 身 就 涉 及 贿 赂 问 题 ， 不 仅 违 反 了 公 平 竞 争 的 市 场 规 则 ， 更 侵 害 了 职 务 行 为 的 廉 洁 性 ， 削 弱 了 党 和 政 府 在 人 民 群 众 中 的 威 信 ， 严 重 损 害 了 党 和 政 府 的 形 象 。 “小 金 库 ”资 金 在 性 质 上 属 于 公 款 ， 其 成 因 复 杂 ， 危 害 严 重 ， 已 成 为 一 些 党 政 机 关 、 企 事 业 单 位 中 的 一 大 毒 瘤 ， 必 须 重 拳 出 击 ， 严 惩 不 贷 。 第 四 章 “小 金 库 ”的 治 理 六 、 “小 金 库 ”的 治 理 在 深 化 治 理 “小 金 库 ”专 项 工 作 中 ， 党 政 机 关 、 行 政 执 法 机 关 和 司 法 机 关 应 加 强 联 动 合 作 ， 构 筑 治 理 “小 金 库 ”的 多 层 次 体 系 。 各 部 门 首 先 要 各 司 其 职 。 审 计 、 财 政 部 门 在 发 现 “小 金 库 ”问 题 时 ， 要 及 时 提 出 限 期 整 改 要 求 ， 并 进 行 复 查 落 实 ;发 现 私 设 的 “小 金 库 ”中 存 在 收 入 不 入 账 偷 逃 税 款 、 虚 开 发 票 甚 至 买 卖 假 发 票 等 问 题 时 ， 税 务 部 门 可 以 介 入 调 查 ;对 违 反 党 政 纪 律 和 相 关 规 定 的 领 导 和 责 任 人 ， 纪 检 监 察 机 关 应 予 以 处 分 ， 追 究 党 纪 政 纪 责 任 。 2009 年 8 月 ， 中 央 纪 委 印 发 了 设 立 “小 金 库 ”和 使 用 “小 金 库 ”款 项 违 纪 行 为 适 用 若 干 问 题 的 解 释 ， 对 设 立 “小 金 库 ”和 使 用 “小 金 库 ”款 项 违 纪 行 为 的 处 理 依 据 作 了 明 确 规 定 。 对 于 那 些 将 “小 金 库 ”资 金 侵 吞 、 挪 用 、 私 分 或 者 收 取 回 扣 等 涉 嫌 职 务 犯 罪 的 行 为 ， 则 由 司 法 机 关 按 照 法 律 规 定 追 究 相 应 的 法 律 责 任 。 具 体 可 以 概 括 为 以 下 几 个 方 面 ： 1.提高认识，增强法纪观念。产生“小金库”问题，实质上是一种领导行为。 单位主要领导不同意、不默许。 “小金库”就难以产生。要加强对基层领导干部、 财务人员的财经纪律和法规教育，通过各种途径宣传党的方针政策，增强法制 观念，加强职业道德，提高其遵章守纪的自觉性。通过案例剖析和对国家财经 政策法规的培训，使广大领导干部和职工深刺认识“小金库”的危害性。增强 自觉维护财经纪律的积极性和主动性，切实从思想高度上解决问题。 2.完善制度。规范管理。不健全的规章制度给“小金库”的产生提供了有 利条件，要针对产生原因，积极探索和建立避免“小金库”出现的长效机制。 严格实行“收支两条线” 、国库集中支付和部门预算管理等制度，进一步增强单 位财务管理和资金收支的透明度。一是根据“收支两条线”的有关规定，做到 各项收入度时足额进账、各类收入统一核算。是建立健全法律法规体系，完善 内部控制制度。建立健全与市场经济相适应的相关法律法规体系。完善单位内 部控制制度，强化法律法规的“刚性约束” ，从制度上、机制上、管理上堵塞漏 洞。从源头治理，用制度来保障。 3.加强警示教育，构筑思想道德防线。增强廉政教育的经常性、针对性和 实效性。加强会计法和有关财经知识的学习。机关事业单位各级领导干部 要从思想上“正本清源” 。充分认识“小金库”问题的严重性和危害性，自觉抵 制“小金库”的产生，同时也要培养财务人员强烈的事业心和责任感，坚持会 计诚信原则，强化职业道德教育，进一步规范财务管理和会计核算，遏制个别 人滥用权力私设“小金库”的连规行为。 4.加强票据管理。小金库收入往往利用正规收费票据使其合法化。应对收 费票据实行集中统一管理，重点加强对票据领用、缴销环节的监督，实行票款 分离，确保票据收入全额入账。同时在单位对收费票据、收费项目、标准和使 用票据种类等进行公示_对违规使用收费票据实行有奖举报制度，充分发挥群众 监督的作用。 5.屈化监督，加大处罚力度。要建立全方位的监督体系，纪检、监察、审 计、银行、财务等部门互相支持，协调配合，综合治理，要把治理“小金库” 工作作为一项长期、经常性的工作，常抓不懈，一抓到底。建立。一套各执法 部门能相互利用检查信息的有效机制，充分发挥各监督部门的作用，加强事前、 事中、事后的监督，加大处罚力度，对查出的“小金库”严格按照有关规定进 行处罚。同。时还要追究第一责任人和直接责任人的经济责任和行政责任，情 节严重构成犯罪的还要移交司法机关处理，彻底扭转过去那种只对单位处罚、 不对个人处罚。 各 部 门 要 加 强 合 作 。 发 现 “小 金 库 ”问 题 后 ， 对 在 自 己 监 管 范 围 内 的 问 题 及 时 调 查 处 理 ， 发 现 其 他 问 题 应 该 由 其 他 部 门 处 理 的