审计执法中的法律适用与衔接

审计执法中的法律适用与衔接 发表于中国审计2005 年第五期 国务院财政违法行为处罚处分条例（以下简称条例）的出台，是审 计法制进程中的一件大事。在审计法的指导下，准确领会条例立法精 神，处理好与相关法律法规的适用与衔接，是提高审计机关依法行政水平的关 键所在。但由于不同的法律法规规范社会关系的范围和角度不同，或制订时间 有先有后，或法律环境发生变化，或立法技术存在缺陷，相关法律法规之间难 免存在不一致之处。认真研究这些差别，准确把握法律法规的适用规则，无论 对于提高执法水平，还是完善审计法制体系，都十分必要。 一、审计执法主体的衔接 法律由谁来执行在法律实施过程中居于重要地位，确立执法主体及其权限 是设定执法权的关键所在。国务院全面推进依法行政实施纲要提出，建立 健全行政执法主体资格制度；行政执法由行政执法机关在其法定职权范围内实 施。条例进一步明确了审计机关在财政违法行为处罚中的主体地位和权限， 但审计机关仍要注意执法主体的法律授权，防止越权。比如，基于公共财政体 制的建立，条例基本取消了对行政事业单位的罚款处罚，但会计法第 42 条、第 43 条规定了对私设会计账簿，伪造、变造会计凭证等行为“由县级 以上人民政府财政部门”责令限期改正，可以对单位并处 3000 元或 5000 元以 上 5 万元或 10 万元以下的罚款。条例则无此规定。对于此类违法行为， 会计法赋予了财政机关的执法主体地位，审计机关能否直接作出处罚决定？ 回顾审计执法的历史，由于初创时期法律体系的不完善，或出于执法效率的考 虑，加上审计处罚与经费挂钩的原因，一些地方审计机关在发现一些违法违纪 问题时，有时会依据相关的财经法规直接处罚，而没有考虑审计执法主体资格 的获得。这一点在新税收征收管理法实施前关于税款处罚的争执中集中得 到了说明。 在现代法治国家，行政主体合法是行政合法的首要内容。行政职权是行政 主体实施行政管理活动的资格及其权能，因而行政职权必须基于法律的授予。 再以金融审计为例，商业银行法第八章中多处规定，对金融违法行为，由 “中国人民银行”予以处罚。审计机关直接依据商业银行法规定的罚款种 类和幅度进行处罚，就是越权行为。在新形势下，审计机关必须树立“有限责 任政府”的观念，克服无所不能的执法意识，不超越审计职权行使的限度。这 并不会导致违法行为被放纵，因为审计法及相关法律法规赋予了审计机关 向社会公告、移送处理、检查审计意见落实情况的执法主体资格。条例第 30 条就体现了这一精神。 二、审计处罚的法律适用 如何正确适用各种不同的法律规范，维护法制的协调统一，是提高审计质量的 关键。在法律规范发生冲突时，立法法规定了正确适用法律规范的适用规 则。比如，“同位价的法律规范具有同等法律效力，在各自权限范围内实施。 ”但有时同位价的法律也会有不一致之处，比如同是国务院颁布的条例，审 计法实施条例第 49 条规定，对拒绝、妨碍检查的，可给予 5 万元的罚款，但 处罚处分条例第 21 条对此类行为却没有赋予罚款权，那么针对这一行为， 能否罚款？按照“新法优于旧法”的适用规则，根据立法环境的变化和立法精 神，就不应处以罚款。这一规则同样适用于审计法实施条例第 53 条，该条 规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，有违法所得的，处以违法 所得 1 倍以上 5 倍以下罚款。没有违法所得的，处以 5 万元以下罚款。处罚 处分条例却无此规定，而只规定了处分权。这些不一致之处，在审计法 及其实施条例的修订过程中应该得到重视。 “特别法优于一般法”是法律冲突时的又一适用规则。比如行政处罚法作 为一般法，规定了违法行为的处罚时效是 2 年，而税收征收管理法对税收 违法行为的处罚时效规定为 5 年。因此，对审计发现的税收违法行为追诉时效 就是 5 年。再如行政处罚法规定了行政处罚的简易程序，而审计法明 确规定了审计程序，审计执法就不能适用简易程序。由于审计法规定的各 种时限过长，对一些紧急事项显得有些繁琐。针对无行政处罚，事实确凿并有 法定依据的项目引入简易程序值得考虑。 三、审计报告的法律衔接 如何确认审计报告的法律效力问题，通过 2000 年南部县工程决算审计一案，理 论界对此作过深入探讨，在此不再赘述。审计报告及相关文书在现有法律法规 体系内如何衔接也值得研究。 比如，根据 1999 年中央两办关于经济责任审计的两个暂行规定要求，审计机关 对被审计的领导干部所在部门、单位违反财经法规的问题应作出审计决定或者 向主管机关提出处理处罚意见，向同级人民政府提交任期经济责任审计结果报 告。由于文件规定与审计法并无冲突，因此，对同一任期经济责任审计事 项，审计机关既要依据审计法出具审计意见书、审计决定书，又要向人民 政府提交审计结果报告。审计署令第 6 号审计机关项目质量控制办法（试行） 又以审计报告取代了审计意见书。如何划分几种公文在内容和体式上的区别， 也是一个实践中难以把握的问题。操作不当，极有可能造成公文的泛滥和内容 的重复。从精简文件的角度来说，依据审计法出具的审计意见书（或审计 报告）就是具有法律效力的文书，在内容加以改进，抄送有关部门完全可以作 为经济责任界定的法律依据。 更值得注意的是，经济责任审计项目如果与上级审计机关统一部署的财政财务 收支审计项目相重合，那么，对同一个被审计单位，则要出具财务收支审计的 审计意见书（或审计报告）、审计决定书，又要出具领导干部任期（或离任） 的审计意见书（或审计报告）、审计结果报告，其繁琐更是降低了工作效率。 因此，在规范性文件的制订过程中，也要注意和相关法律法规的衔接。 再如，在审计处罚过程中，审计机关以审计报告征求意见稿代替了行政处罚 法第 31 条规定的处罚告知程序。由于行政处罚法是新的一般法，审计 法是旧的特别法，这就涉及到“新法优于旧法”和“特别法优于一般法”二 条适用规则不一致时如何解决的问题。总体上说，审计行为并不与立法精神相 违背。但在告知当事人依法享有的权利上，似有不完善之处。比如复议权利是 在其后的审计决定中告知的，没有处罚前告知。审计报告对违法问题的社会公 告，是否是一种比警告更严厉的声誉罚？是否会造成对被审计单位声誉、商誉 或商业秘密的损失？是否应事前告知？被公告人如何享有行政、司法救济权？ 这些在审计法律体系构建过程中也应该得到重视。 四、与原有处罚规定的衔接 在条例实施过程中，如何做好与同时废止的国务院关于违反财政法规处 罚的暂行规定（以下简称暂行规定）之间的衔接也十分重要。其中要特 别注意的一个重要的法规适用规则就是“法不溯及既往”原则。 法律规范的溯及力是法律规范对它生效前所发生的事件和行为是否适用的问题。 法律规范只能对其生效后的单位和个人的行为起规范作用，不能要求人们遵守 还没有制订的法律规范。一个单位和个人违反财政法规，其对后果的预测是根 据当时的法律规范作出的。如果允许法律规范具有溯及性，人们就无法知道自 己的哪些行为将要受到惩罚，也就没有了行动的自由，社会经济活动也就无法 正常运转。 法不溯及既往，立法法第 84 条对此作出了明确规定。但仅此还不够，还要 注意另一个重要适用规则：“从旧兼从轻”原则。这是法律法规适用的惯例， 比如刑法第 12 条对此就有更加明确的规定。 “法不溯及既往”和“从旧兼从轻”原则对于条例的正确实施十分重要。 在 2005 年审计工作中，审计机关查阅的一般是 2004 年或更早时期的账目。从 “法不溯及既往”原则出发，我们对 2005 年 2 月 1 日前发生的财政违法行为还 不能完全放弃引用 1987 年暂行规定的相关条款。比如在对违法行为责任人 的追究中，条例加大了处分的力度。如果条例关于对责任人处分的规 定与暂行规定不一致，则只能是遵守“从旧兼从轻”的原则，依暂行规 定或与条例相比中的较轻处分。再如罚款，条例基本没有赋予财政 部门、审计机关对行政单位财政违法行为的罚款权，那么对于 2005 年 2 月 1 日 前发生的财政违法行为，我们从“从旧兼从轻”的原则出发，就不能再适用 暂行规定的条款，也就不能对行政单位进行罚款处罚。这样处罚才更符合 当前公共财政体制的实际，符合条例的立法精神。 由于条例在这方面的规定没有刑法明确，因此这两条原则尤其值得我 们在法律法规的过渡期中加以注意，以免在行政诉讼中败诉。 五、面对法律冲突时的选择 虽然立法法确立了不同效力等级的法律规范冲突时的适用规则，但仍不能 完全解决法律规范之间的冲突问题。在审计执法中，审计人员不仅要面对立法 技术缺陷，也要面对由于中央利益和地方利益存在一定的矛盾，或改革中的创 新，一些地方出台的地方保护政策、优惠政策、或改革措施等与法律、行政法 规的冲突。比如，法律规范之间的首要适用规则是“上位法优于下位法”，面 对地方性法规与上位法的冲突，审计机关就面临着更困难的选择。2003 年，河 南省某市中级人民法院在审理一起种子纠纷中，审判长依据“上位法优于下位 法”的原则，直接做出了地方人大通过的地方性法规与种子法相冲突的条 款自然无效的判决。河南省高院通报指出，人民法院依法行使审判权，无权对 人大及其常委会通过的地方性法规进行评判（详见 2003 年 11 月 20 日法制日 报）。这一案例值得我们引以为鉴。作为执法人员必须知道，我国立法、行 政、司法之间有分工，但没有制衡，行政机关和司法机关都要对人大负责，受 它监督。审计执法中面对同样的问题，必须遵循裁决机制，申请上级机关逐级 报请有权机关作出裁决，通过裁决机制、改变和撤销机制实现法制的统一。在 实际生活中，出于效率的原因，回避法律法规冲突，直接依据其一做出审