从行政区经济区的冲突及其调解浅析区域政策与区域发展的关系

百度 ID gritty99 all right reserved 从行政区经济区的冲突及其调解浅析区域政策与区域发展的关系 摘要 现阶段我国行政与经济区划存在诸多矛盾。这些矛盾是由复杂的历史政治因素引起的， 对区域发展形成了一定的制约。要解决这些矛盾，重新划分行政区有一定必要，但要从本 质上弱化矛盾需要进行系统的行政体制改革与思想政策调整。 关键词 行政区划 经济区划 区域发展 矛盾调解 体制改革 政策调整 引言 行政区划会对区域经济发展造成一定影响是不争的事实。我国源远流长的行政区划历 史与当今集权有力的行政体系更是加重了行政区划对区域经济的影响。下面，请容我粗浅 地分析一下我国的行政区划与经济区划的冲突，冲突对区域经济发展的影响以及关于冲突 调解的一些简单看法。 行政区划与经济区划的概念 常见的区划包括行政区划、经济区划、文化区划等。 其中，经济区划是指根据社会劳动地域分工的特点、区域经济发展的特征或者国家社 会经济发展的任务对经济空间进行的战略性划分。其意义在于科学地描述与分析区域经济 问题； 有助于政府统筹规划，制定宏观调控政策，因地制宜地布局生产。 而行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分，通常 是以在不同区域内，为全面实现地方国家机构能顺利实现各种职能而建立的不同级别政权 机构作为标志。 经济区划的原则与行政区划的依据 简单来说，经济区划的原则有以下几点： 1. 地区专门化与综合发展相结合。专门化生产部门具有区际意义，其产品主要流向区 外，体现经济区的优势及在全国劳动地域分工中的地位和作用；综合发展部门主要为专门 化部门协作配套，为区域提供服务。 2. 经济中心与吸引范围相结合。按经济中心对区域经济影响范围的大小，可分为全国 性经济中心和地区性经济中心。一个国家拥有的综合性大城市的数量及其分布情况对全国 一级经济区的划分影响很大。区内主要经济中心与其吸引和辐射范围在生产和流通等方面 是否有稳定的经济联系，是划分经济区的重要依据之一。 3. 经济区划与行政区划相结合。 4. 区域经济的现状与远景发展相结合。一般情况下，一个经济区划方案与 10-20 年， 或更长期的经济发展计划相结合，一旦计划目标实现了，区划的使命也就完成了，结合下 一个中长期计划又要制定新的区划方案。因此经济区划是动态变化的，需要在结合地区经 济现状的基础对未来一段时期全国与地区社会经济发展进行科学的分析与预测。 而行政区划是根据历史渊源和行政管理需要，由国家权力机构和政府机关制定的。其 目的在于便于管理、发展经济和民族团结。行政区是政治经济社会实体，一般追求局部利 益和短期利益。 由此可见，进行经济与行政区划的主要目标分别是发扬区域优势，发展区域经济与维 护区域内的政治秩序。目标的分歧必然导致二者之间出现一些矛盾，甚至在实践中相互掣 中国区域发展 作业 2 肘。 我国的行政与经济区划矛盾根源 我国从元朝起就设立了行省制度，明清两朝承前朝旧制，进一步将行省划分细致以维 护开始由盛转衰的封建中央集权体制。清朝前期，各省级单元的划分已和今天极为相似。 民国期间的地方军阀混战在某种程度上也保留了各省各县相对孤立的状况，至新中国建国 时，各方利益仍有诸多牵扯。所以，新中国省县划分的雏形与其说是精心规划的结果，不 如说是对历史的延续以及对各地地方利益复杂现状的妥协。 另一方面，建国后高度集中的政治经济体制突出了行政的作用，排斥了市场的作用。 企业成为了政府的衍生品，相邻的行政区之前缺乏自主的经济交往，几乎没有形成现在意 义上的经济区，而是让行政区取代了经济区，形成了经济区与经济区的特殊的耦合体，即 “行政经济区” 。1行政集权在其初期带来的高效让我们一度忽略了经济区划的重要性与行 政区划的合理性研究。 改革开放后，中央政府向地方政府经济上的放权，使得地方政府有了相当的区域经济 管理权限，利益主体地位得到不断强化，客观上也促进了经济上的各自为政与地方保护主 义。 不同时代留下的隐患当我们今天蓦然回首时，发现当前的行政区划在很多地方已不能 和市场经济资助形成的经济区划相适应。相反，现行的行政区划与行政管理体制造成了很 多地方政府短视地各自为政，进行小规模重复建设，而没能与相邻地区形成真正的经济联 盟，共同规划区域的发展与布局，利用各自优势与集聚效应。在新的形势下，要实现又好 又快，可持续的和谐发展，调解这其中的矛盾已变得很重要。 矛盾的模型分析举例克里斯泰勒的中心地理论（地理学中第一个成熟的理论，仅 截取与行政区划有关的部分） 2 核心概念： 中心职能：中心地理论把城镇看作是零售中心和服务中心来探讨在职能、规模和分布 上的规律性，而服务职能一般要在其服务区域的相对中心位置来执行，故被称为中心职能。 中心地：指具有中心职能的地方。城镇存在中心职能，村庄也存在中心职能。 服务范围：中心地提供的职能都有一定的服务范围。 假设条件：均质平原和经济人 是一片无明显起伏、无边的大平原； 平原上的环境相同（尤其是土壤肥力、水分供应 等） ； 平原上的初始人口分布均匀； 区域的运输条件完全一样，没有可供利用的水渠， 全部活动通过陆路，影响运输的唯一因素就是距离； 行政原则下的中心地空间结构 不同等级中心地的分布首先受制于行政管理和政 治控制的需要，低级中心地及其低级中心的服务区域 必须完全被包括在高一级中心的控制区域之内，以消 除行政管理上的模棱两可的任何可能（如图，为了行 1 本段参考广西大学公共管理学院 温其辉 杨东港 浅析行政区与经济区的冲突及其协调 以广西北部湾经济区为例 2 参考克里斯泰勒德国南部的中心地（1933） 中国区域发展作业 3 政区划的便利与管理的有效性，高一级的行政区甚至会把低一级行政区机械的分割开，更 是无法顾及经济单元的完整性，顾很多时候行政区划会割裂经济联系密切的区域，而将彼 此相似性、互补性都不突出的小区域置于一个较大行政区的管理之下） 。克里斯泰勒认为在 自给自足的和偏僻的地区，行政管理是首要原则。 案例及分析 山东“半岛制造”基地 山东省政府出台了关于加快胶东半岛制造业基地建设的意见 ，提出战略目标：要 建成日韩产业转移的基地，成为世界级的制造业中心。 “半岛制造”的帷幕刚刚拉开，各城市已迫不及待地提出奋斗目标：“威海要建成中国 最大的轮胎制造基地；潍坊将成为中国最大的拖拉机制造中心；烟台将成为半岛新的造船 中心；青岛将成为中国名牌最多的城市” 青岛、烟台、威海、潍坊的产业布局相互 交织。如纺织服装业，青岛与潍坊不相上下，潍坊在产能上甚至超过青岛；汽车工业方面， 青岛与烟台几乎相当；船舶制造业方面，烟台与威海不分伯仲。如何协调产业发展成了一 个难题。地方保护，互相排斥。 山东近些年来飞速发展，取得了全国有目共睹的好成绩。然而，所谓的胶东半岛制造 业基地内部依然各自为阵，重复建设，无意义竞争，影响规模经济效益，最终各地都难以 实现快速优质的发展。在一个省的管辖之下，打着名义上的经济一体化区域的旗号尚且如 此，何况一些本来就将不适宜共同发展的经济区置于同一行政区之下的不合理区划。 四川广汉三星堆遗址开发艰难 在此，为大家举一个我家乡的例子。 四川广汉市是属于四川的工业强市德阳市的一个县级市。广汉有全国闻明的古蜀文化 遗址三星堆遗址。然而以发展重工业为目标的德阳市并未充分重视广汉的历史文化遗 址开发以及旅游经济的发展， 以致三星堆遗址得不到有效率 的开发，广汉与旅游相关的配 套服务设施也得不到应有的建 设，对游客的吸引力与接待能 力都得不到有效的提升。 其实，广汉市距离以服务 业为重要支柱，旅游业也很发 达省会成都并不远，与成都现 有的辖区连成一片，更加适合 与成都地区共同发展。然而， 经济与行政区划的矛盾与错综复杂的地方利益纠结在一起，使广汉成为了牺牲品。 矛盾的调解 谈到行政区经济区的矛盾调解，我们最容易想到的应对方法无疑是进行行政区划调整。 就我个人看来，现行的行政区划历史过于悠久且并未完全做到与时俱进，在经历了科技发 展与社会变迁后已不具备足够的科学性，有必要进行调整。 从我国的一些案例来看，行政区的调整在许多情况下都可以很快达到一些效果。如上 海浦东新区在经过行政区调整后使得区域内的土地、资金、竞争等诸多问题迎刃而解，得 以通盘考虑上海国际金融与航运中心、迪斯尼乐园等项目。 虽然对行政区划不甚熟悉，不过我相信行政区划的调整应该顺应以下几个规律： 1、去掉地级市一级的行政区划，直接实行省管县。纵观各发达国家，几乎都未设有相 当于市一级的行政区，而是直接采取高效的扁平式管理结构。再看我们的现状，地级市在 4 很多方面缺乏有效管理所辖各县的能力，在行政上、财政上都有被架空的趋势，继续保留 下去还会增加政府管理成本，制约行政管理效率。 2、省级行政区的数目应该增加。要实现省管县的目标，省级行政单位的管理有效性必 须提高，而与西方国家相比，我们的省级行政单位数目相对国土面积和人口数目而言偏多。 以和我们国土面积相仿的美国为例，美国联邦政府体系分为中央政府、州政府和地方政府 3 级。全国共有 50 个州，一个直属区 哥伦比亚特区。而和我们同为单一制中央集权 国家的法国面积仅略大于四川省，却分为了 22 个大区、96 个省和 4 个海外领地。不过， 鉴于过细的划分会割裂一些地区间的联系，增加行政成本，中国将来应该设 50 个左右的省 级行政单位为宜。 3、在划分时充分考虑中央城市群对区域经济的带动能力与片区内联系的疏密程度。尽 量不要割裂联系紧密，应该共同规划共谋发展的区域。另外，也不能片面地追求各行政区 面积与人口的一致。可以尽量以大城市以城市圈为中心，考虑将其辐射区域其放在一起。 然而，调整行政区划虽说是必要的，我们决不能指望靠它一劳永逸地解决问题，甚至 不能太乐观地估计其效果。首先,行政区划不能经受频繁的调整，一旦着手调整行政区划， 政策的延续性以及区域的联系都会受到一定的打击。在当今这个技术与社会生活都不断发 生变革的时代，经济区划的演变速度会大大地加快，而且从区域发展的不同的角度分析也 可能得出不同的经济区划需求。片面依靠重新划分行政区域轻则是治标不治本的、不现实 的，重则还会引起其他严重的问题。 要在不依靠不断调整行政区划的基础上协调经济区划与行政区划的关系，我认为关键 在于建立合理有效的地方行政体制。 通过行政体制改革与政策调整协调二者关系 进入大二以来，我越来越觉得中国的许多问题都是自己制造出的问题，要真正解决这 些问题，需要的是整个政府行政系统的一次系统而深刻的变革。就协调行政区经济区关系 的问题可以给出一个很好的说明。 首先，相邻的行政区之间不从大区域着眼，共同规划，共同繁荣，扬长避短，而进行 各自为阵重的复建设与不必要的竞争主要是为了实现各自的短期目标。而老百姓本没有什 么短视与长远可言，大部分有实力的企业从自身利益出发也不愿局限于一个小的行政区。 真正希望本地区尽量快，尽量多地建成大项目的主要是地方官员。而地方官员出于自己的 政治前途考虑，都希望在在任期间建成一批可以撑门面的政绩工程。我国的地方官员任期 比较有限，这会促使他们做出一些追求短期效益的决定。从经济区划出发，与相邻行政区 进行大规模的区域经济合作容易引发旷日持久的谈判，加之各行政区从一个项目中获得的 收益很难均衡，各方的经济博弈错综复杂，最终的功劳也不易受到上级政府与百姓的肯定， 这一切的综合作用使得许多地方官员在发展经济时倾向于孤立地发展自己所在的行政区， 且片面追求大项目与 GDP。市场经济与行政计划的矛盾变得难以调解。 许多地方的区域经济陷入这个大家都深知不合理却又无法自拔的怪圈的正是现在不够 合理地方行政体制与过于单一的官员考核指标造成的。这个问题要解决起来绝非易事，需 要系统调整我国现行的行政制度，不过一旦解决，许多其他的问题也会迎刃而解，从长远 来看，行政体制改革也是必需的。在我看来，要较彻底地解决行政经济区划不符的问题至 少应做到以下几点体制转变与政策革新： 1 建立多元化的地方官员考核指标体系，不能将 GDP 作为唯一的指标（这一点四川已 经开始试点） 。具体到这个问题上，应该兼顾本行政区与其所在经济区的协调发展程度，新 引进项目是否符合当地优势与区域经济区的发展，区域可持续发展能力等因素。 2 适当延长地方官员任期。设立地方官员轮换制度本意在与不让官员与地方势力勾结， 同时让官员自身产生一定紧迫感。但事实证明这种制度并不能很有效地实现既定目标。可 中国区域发展作业 5 以考虑适当延长地方官任期，迫使其考虑区域的长远发展，同时建立完善有效的监督机制 来弥补改革可能带来的问题。 3 在区域政策上更加明确行政区划应为经济区划让路，弱化行政区对区域经济发展的 约束，按照市场经济规律以及自然地理特点，突破行政区划界限。如果可能，试图明确经 济区的意义与地位