修改后俞洋行政管理

目 录 一、乡镇行政管理体制改革的背景.2 （一）农村税费改革.2 （二）社会主义新农村建设.2 二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端.3 (一)职能界定不够明晰3 (二)法定职权缺失3 (三)职能行使偏差4 (四)公共产品供给短缺4 (五)财政危机的普遍性和严重性5 三、乡镇行政管理体制改革的具体措施.6 (一)更新乡镇政府管理理念6 (二)规范乡镇政府的职责7 （三)整合乡镇范围内的公共资源7 (四)合理划分乡镇政府事权7 （五)理顺乡镇财税管理体制8 四、结论.9 参考文献10 2 浅谈乡镇行政管理体制的弊端与对策 内 容 摘 要 【摘要】乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府 相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革 中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通 群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会 发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需 要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的 问题。 【关键词】乡镇 行政管理 体制改革 一、乡镇行政管理体制改革的背景 我国农业税费的全面免除与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变 化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。 （一）农村税费改革 新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担，农业税费取消 以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但由于旧体制、机制的“惯性” 作用，彻底暴露了农村许多深层次问题和矛盾。政府管理职能没有从根本上摆脱计划经济 的影子，政府无所不包，无所不管；乡镇机构设置庞杂，权利重叠，职能交叉，办事效率 不高。随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。 乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设 施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。 （二）社会主义新农村建设 改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本 解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农 业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相 3 对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。 因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系 统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以 我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。 二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端 现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费 改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严 重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。 (一)职能界定不够明晰 地方组织法规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理 上级人民政府交办的其他事项” 。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻 落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规 定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。 而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级 政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门 相对应,“上面分系统,下面当总统”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡 镇政府成了全能的政府。此外,县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策,变动较 频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能 具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。 (二)法定职权缺失 作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政 权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不 完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在 20 个左右。这些权力性职能 部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权 力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致 乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的 扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过 4 重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能 水平降低。 (三)职能行使偏差 按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发 展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的 管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用 行政手段介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心 工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所 盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政 执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉 及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部 门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总 责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的 任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破 坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任 无限”的现象。 (四)公共产品供给短缺 乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以 来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现 为: 1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有 261 个乡镇、5. 4 万个村不通公路;在全国 104. 3 万公里的砂石土路面及无路面里程中, 农村公路就有 92. 3 万公里,占 88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人 畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能 力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农 田被毁等问题。 2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费 12 元,仅为城市人均卫生事业 费的 27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短 5 缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各 项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了 他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。 3、农村教育现状不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集 资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小 比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减 轻,但目前基础教育费用较高,农民无法接受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中 小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证, 教育质量下降。 4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的 环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村低保、五保户供养、 教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的 农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。 5、文化设施缺乏。文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文 化在低谷徘徊。 6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完 善,严重制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部 门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。 此外,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响 了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。 (五)财政危机的普遍性和严重性 乡镇政府的财政赤字和负债是全国性的普遍问题,在不发达地区尤其严重,已经出现难 以支撑政府机关有效运作的困境,有的地方已经影响到基层政权的稳定。据统计,目前全国 乡镇负债总额已达到 2000 亿元。经济落后,农民、农业、农村“三农问题”突出,是造成 乡镇政府负债的根本原因。 1、机构臃肿,人员膨胀。据 2004 年中国乡镇发展报告,全国乡镇机构平均超编 2 至 3 倍,平均每个乡镇内设机构 16 个,其人员平均数 58 人,超过正常编制 2 至 3 倍,平均每个乡 镇的下属单位 18 个,其人员达到 290 余人,超编严重,乡镇“人头费”支出约占财政预算的 6 7080%;再加上几乎所有乡镇都有小汽车、电话费等费用,导致非生产性支出大大超过财 政支撑能力,一个乡镇每年仅用于公车的费用都在 2040 万左右,机构设置过杂,人员过多,导 致乡镇政府运行成本过高,是造成乡镇财政危机的一个重要原因。 2、政府预算体系不健全,管理混乱。乡镇一级政府普遍缺乏预算意识,很多乡镇的预 算形同虚设,同时,政府运作的成本意识淡薄,缺乏降低成本的激励机制,尤其在管理效率和 效益上考虑较少。不少乡镇不仅多个部门和领导有财务审批权,而且有滥购、滥补、滥奖 的现象,各种乡镇公务消费如迎来送往的接待费、通讯费、交通费、干部培训等支出较高。 加上有的乡镇干部在追求个人利益过程中行为的失范,势必增大政府的管理成本,挤占乡镇 财政的公共支出。 3、升级达标,透支建设。从 20 世纪 90 年代初以来,各级政府经常开展名目繁多的达 标升级活动,实行“上级下指标,乡镇出资金”的方式,且多数农业生产性综合项目实行资 金“配盘制”,乡镇财政要承担相当比重,在乡镇财力有限甚至无力支付的情况下,只有 “透支达标”或“透支配套” 。此外,有的地方领导者的长官意志、主观随意性和行为的短 期化等行为,加重了乡镇财政的负担。 4、分税不公,职责过重。1994 年实行分税制以来,中央财权大幅提高,地方财权大幅 下降,中央和地方的财权、事权不对等。在地方财政构成中,省、市财政所占比重较大,基 层财政所占比重较小。目前,我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的 21%,而县乡财 政供养人口却占全国财政供养人口的 71%。地方的财政能力减弱,但地方承担的各种管理 事务、公共服务并没有相应减少,许多本来应该由中央、省市承担的公共产品和服务都由 基层政府承担了,而乡镇一级在财政分成方面又处于最不利地位,难免造成乡镇财政困难。 另外,社会救济是带有收入分配性质的职能,民兵训练和优抚是为了增强国防,属于全国性 公共产品,本应该都由中央政府承担。作为乡镇一级的地方政府,要使他们在没有或很小有 转移支付的情况下,完全依靠自己的财力为农村提供良好的公共产品是根本做不到的。 三、乡镇行政管理体制改革的具体措施 作为我国的最基层政府乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又 承担着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此， 进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。 (一)更新乡镇政府管理理念 7 众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人 的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立 正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政 府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经 济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理 转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共 利益。 (二)规范乡镇政府的职责 现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府 职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正 确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有地方组织法,尽快制定 规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及 实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、 界定乡镇政府的职能。 (三)整合乡镇范围内的公共资源 乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的状况,在 确保乡镇政府职权完整性和 相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府 有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制 的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社 会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按 照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理 顺条块关系,实现乡镇责权统一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。 (四)理顺乡镇财税管理体制 社会主义市场经济要求政府建立公共财政制度,按照一级政府设立一级财政。作为乡 镇一级的地方政府,必须建立健全独立的乡镇一级财政。一要完善分税制。按照财权和事 权相对称的原则,进一步规范完善分税制。应按照“分税分级”的原则,合理划分五级财政 之间的税种、收入范围和分成,让乡镇财政能够从税收中享有稳定的收入来源,并适当扩大 8 地方政府的税权,以增强乡镇组织财政收入的能力。二要加大财政转移支付的力度。就目 前我国农村的状况来看,除了少数发达地区的农村乡镇,在相当长的一段时间内,基层还主 要是吃饭财政,如果没有上级的转移支付,要依靠自己的财力为农村提供良好的公共服务是 根本做不到的。同时,现行财力格局决定了不同层级和地区间公共财政的支出能力,也决定 了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担。要通过理顺财税 管理体制,使农村公共产品供给由以农民为主转到以政府为主,缩小城乡差距,统筹城乡协 调发展。三要调整预算编制方法,健全支出监控新机制。要实行综合的财政预算,把乡镇的 各种收入统一纳入财政管理,细化支出预算编制,强化预算的约束力,提高预算的管理水平。 （五）探索乡镇深化改革的措施 强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改革的出发 点和落脚点。 乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色 的“独立性” ，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、 高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确 定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书 记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持 乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇 干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、 人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工 作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府 与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实 行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立 正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工 作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。 四、结论 深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有 利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管 9 理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置