建立机关事业养老保险制度思考

关于建立机关事业单位 养老保险制度的思考 目前，机关公务员和事业单位人员的养老 保险，仅仅处于试点阶段，试点地区运作模式 不一。显面易见，机关事业单位养老保险改革 滞后，已经成为人事制度改革、人力资源整合 的“瓶颈” 。如何建立与市场经济体制相适应、 公平与效率相结合、权力与义务相对等的机关 事业单位养老保险制度，成为完善社会保障体 系过程中亟待解决的问题。由于这一制度的施 行涉及到国家、单位和个人利益分配格局的调 整，涉及到改革、发展和稳定的大局，必须审 慎运做，稳步施行，务求必胜。那么，如何及 早谋划，完善试点，远近兼顾、松紧适度地推 进这项改革，本文试提出粗浅看法和建议。 一、多元化筹集养老保险基金。目前国家 机关公务员（包括群团组织工作人员） 、财政全 部供养事业单位工作人员的养老金由国家包 2 揽，个人不缴费；机关事业单位中，仅限于机 关中合同制工人和自收自支（经费自理）事业 单位的固定职工开展养老保险，单位和个人按 照工资总额的 18%及 4%缴纳养老保险费。而 1997 年国务院发布的关于建立统一的企业职 工基本养老保险制度的决定规定，参保单位 缴纳保险费一般不超过本企业职工工资总额的 20%，特殊情况不能超过 30%；实际上中西部省 份及老工业基地省份的企业缴费比例需超过 20%，黑龙江省达到 26%。个人按本人工资一定 比例缴费，1997 年规定为不低于 4%，以后至少 每两年提高一个百分点，最终达到 8%。目前， 北京、上海个人缴费比例已达到 6%，黑龙江省 达到 7%。这样，机关、全部供养事业单位养老 金全部由国家财政承担，财政负担日渐沉重， 影响了公共财政职能发挥，也未能体现“国 家、单位、个人共同合理负担”的多元化筹资 原则；而另一方面企业、经费自理事业单位及 其职工养老保险费负担也逐步加重，又影响了 3 社会公平原则，造成了不同性质单位人员的心 理失衡，阻碍了人员的合理流动，不利于机构 改革、事业整合及企业改制。几年来企业养老 保险制度改革的经验证明，建立社会统筹与个 人账户相结合的部分积累式的养老保险制度， 既适应我国国情又符合国际市场经济体制惯 例，机关事业单位养老保险模式应与企业一样 采取基金部分积累制。在筹资方式上，实行国 家、单位和个人共同合理负担养老基金的办 法。由于机关事业单位养老保险没有基金积 累，在一定时期内（5 或 10 年）采取双基数双 比例收取保险费，即单位承担在职职工工资总 额的 20%左右，以及离退休职工工资总额的 50% 左右；个人承担本人工资的 5%左右（最多不超 过 8%） ，离退休人员不缴费。前提是在进行机构 改革、事业单位资源整合基础上，对单位职能 性质（包括行政性、公益性、公益兼服务性、 服务性四类） ，进行分类排队，明确单位财政供 养形式，然后确定养老保险费来源。对机关及 4 财政全部供养事业单位，统一按公务员系列管 理，单位承担部分由同级财政预算安排；个人 负担部分，从本人工资收入中代为扣缴。对财 政部分供养事业单位，根据单位承担公益性职 能状况，单位承担部分由同级财政、单位按一 定比例分别承担；个人负担部分，从本人工资 收入中代为扣缴。对市场化管理的经费自理事 业单位，则应执行企业职工的养老保险制度。 二、做实基本养老保险基金个人账户。单 位和个人缴费形成的养老保险基金统筹账户和 个人账户资金都是参保人员在一定时期内所创 造的新的价值，个人账户积累资金实则为参保 人员为自己预存的养老钱。退休后个人账户积 累额按 10 年余命期计算平均注入个人养老金 中；职工或退休人员死亡，个人账户中的个人 缴费部分由法定继承人（或受益人）继承或一 次性领取；异地转出则个人账户全部随同转 移。目前情况是，机关事业单位养老保险试点 的地区，基本没有记载个人账户，单位和个人 5 缴费均记入保险手册 ；企业基本养老保险个 人账户虽有记载，但由于企业欠缴保险费等原 因，养老保险基金入不敷出，个人账户资金被 发放的养老金吃掉了，属于“空账运行” ，可以 说是对参保人员的“负债” 。国务院关于完善 城镇社会保障体系的试点方案要求，职工个 人缴纳基本养老保险费的比例调整为本人缴费 工资的 8%；基本养老保险个人账户规模由原来 本人缴费工资的 11%调整为 8%，并予以做实； 资金由国家和地方财政按比例承担。国家用巨 额财政补贴来做实个人账户，以确保企业职工 基本养老保险基金的安全、稳健、增值运行。 对建立机关事业单位养老保险制度来说，制度 设计之初就应当参照执行国务院关于企业职 工养老保险制度改革的决定中关于“以支定 收，收支平衡，留有部分积累”的原则，做实 个人账户。个人账户规模可确定为本人缴费工 资的 5%至 8%，与企业保险大体持平，并随个人 转移，达到“不管你在哪里干，社会保险接着 6 算” 。其中“留有部分积累”应大于至少是等于 个人账户积累资金，除支付个人账户养老金部 分外，全部用于购买国债，以实现保值增值， 不能用于统筹支付养老金。 三、合理确定基本养老保险待遇水平。已 试点地区机关事业单位养老保险所以没有记载 个人账户，与其养老金计发标准相关联。按国 家相关文件规定，养老金给付以本人工资为基 数，按工龄长短计发。其中国家公务员退休后 基础工资和工龄工资全额发给，职务工资和级 别工资按比例发给；事业单位工作人员退休后 按职务工资和津贴两项之和的一定比例发给。 机关事业单位离退休人员基本养老保险待遇计 发标准，除合同制工人由保险部门审批核定 外，固定制职工由人事部门审批，保险部门核 定，离退休待遇随在职人员同步调整，与个人 缴费多少并不挂钩。致使基本养老保险金替代 率（基本养老金占本人在职应得工资收入的比 例）达到 90%，与实际贡献相脱节，并且明显高 7 于企业基本养老保险待遇水平（替代率为 81%） ，有失社会公平。借鉴发达国家经验，基 本养老保险金替代率一般在 30%至 40%之间，应 降低机关事业单位离退休人员基本养老保险金 替代率，使之与企业替代率相适应，缩小两者 “剪刀差” 。国务院关于完善城镇社会保障体 系的试点方案明确规定，企业职工基本养老 保险金由基础养老金和个人账户养老金组成， 基础养老金月标准为当地上年度职工月平均工 资的 20%，缴费年限超过 15 年的，每超过一年 增发所在市上年度职工月平均工资的 0.6%，总 体水平控制在 30%左右。个人账户养老金月标准 为本人账户储存额除以 120。参照这一计发标 准，机关事业单位离退休人员基本养老金要与 其社会贡献、交费年限、交费金额、在职时的 工资挂钩。即基本养老保险金也由基础养老金 和个人账户养老金组成，基础养老金月标准可 以设定为本人退休前的工资基数 20%至 30%比例 计发，具体比例综合个人工龄与缴费年限之和 8 确定；个人帐户养老金月标准为本人账户储存 额除以 120 或 150。对改革前参加工作、改革后 退休的人员，原来的连续工龄视同缴费年限， 计算过渡性养老金，标准为每年工龄计算指数 化月平均工资的 1%至 1.4%。缴费不足 15 年 者，退休后一次性支付其个人帐户全部储存 额；改革前已离退休人员养老金水平保持不 变。实行所谓的“老人老办法，新人新办法” 。 这样，机关公务员与企业退休人员（包括经费 自理事业单位）基本养老金水平能够基本保持 一致。 四、建立多层次的养老保险。国务院关 于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决 定要求，要建立多层次的保障方式。低水平 的基本养老保险、多样化的企业补充养老保 险，以及有优惠的个人储蓄性养老保险，构筑 了我国养老保险制度的基本框架。国务院关 于完善城镇社会保障体系的试点方案强调， 有条件的企业可以为职工建立企业年金，并实 9 行市场化运营和管理。企业年金实行基金完全 积累，采用个人账户方式进行管理，费用由企 业和职工个人缴纳，企业缴费在工资总额 4%以 内的部分，可从成本中列支。同时，鼓励开展 个人储蓄性养老保险。基本养老保险只能保证 退休人员基本生活需要的保障水平，补充养老 保险能够实现多重目标，增强职工队伍的凝聚 力、保证职工的生活。同时，鼓励劳动者按自 愿原则从本人工资收入中拿出部分投入储蓄性 养老保险，以便退休后获得优厚的养老金。我 国公务员和事业单位职工主要履行国家行政管 理和公益性服务职能，对工作人员的素质要求 较高，管理较严。所以应当结合行政机关、事 业单位、企业职能性质及经济活动的不同特 点，以基本养老保险为依托，分别研究制定适 合不同组织人群的分层次养老保险制度，建立 补充养老保险、个人储蓄性养老保险，突出效 率原则，推动事业发展。在实行与企业大体相 同的基本养老保险制度后，应当单独为公务员 10 和事业单位职工建立年金，同时鼓励个人参加 市场化运做的储蓄性养老保险，作为机关事业 单位基本养老保险的补充。运用多层次的保障 方式，突出效率原则，有利于吸引和留住人 才，保持公务员和事业单位职工的稳定，提高 综合素质和办事效率。补充养老保险（年金） 作为基本养老保险的补充，保险费由单位缴纳 和职工个人缴纳，单位缴费控制在缴费工资总 额的 4%左右，但实施的强制性应区别对待。机 关及全部供养事业单位、部分供养事业单位职 工的补充养老保险强制执行，经费由财政全额 拔补或差额拔补，财政每年对此作出预算；自 收自支事业单位与社会团体职工的补充养老保 险由单位根据其经济情况自愿执行，补充养老 保险费在工资总额一定比例（如 4%）以内部 分，可进入成本（针对需纳税的部分事业单位 与社团而言） 。单位补充养老保险可以在社保经 办机构参加，由社保经办机构按照个人账户的 管理办法管理运营；也可以在政府的指导下有 11 选择地购买商业人寿保险公司提供的团体职业 年金。 提倡机关事业单位人员参加个人储蓄性养 老保险。个人可以选择在社保经办机构或商业 人寿保险公司参加个人储蓄性养老保险，养老 储蓄金额在一定限度内免征个人所得税。 五、建立稳固的养老保险基金自求平衡机 制。按照现行的分税制财政管理体制，财权与 事权相对应，本级政府应当承担的公共支出项 目，如公职人员工资、社会保障、义务教育、 基础科研、卫生保健等，是本级财政应当通过 增加收入、调整支出结构予以保证的硬性支 出。特别是从建立公共财政出发，地方各级预 算超收的财力除了安排法定支出外，主要用于 补充包括养老保险在内的各项社会保障财政补 助资金。按照国务院要求，各级财政的社会保 障支出占财政支出的比重要逐步达到 15%至 20%。但毕竟我国经济发展还不平衡，人均占有 财力差距较大，一些中西部省份和老工业基地 12 地区甚至仅仅是“勉强维持的吃饭财政” ，财政 状况实现根本好转有待时日。开展机关事业养 老保险，符合市场经济规则，体现建立公共财 政要求。养老保险基金由国家财政、单位和个 人三者分别承担，分散了筹资压力，但既然是 “保险” ，必然存在“风险” ，弥补基金收支缺 口的主要途径就是动用结余、调整费率、财政 补助。各级财政对社会保障的补助支出要增加 一部分，甚至是很大一部分，养老保险基金收 不抵支还要进行补助。所以应当明确国家养老 保险事权划分，上下结合，充分发挥中央和地 方两个积极性，调整