我国农村土地流转制度改革

我国农村土地流转制度改革模式、问题与对策 摘要：农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代化过程中亟待解决的问题。 我国目前农村土地流转制度改革主要有土地股份合作社、土地信用合作社、土 地转包、城乡统筹等不同模式，它们既有成功的经验，也存在法律缺失、制度 不完善、组织不健全、政策力度不足等方面的问题。通过法律规范、制度创新、 组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转制度改革，对 加快我国农业现代化具有十分重要的意义。 当前我国农业正进入一个由传统农业向现代农业转变的全新发展阶段。现 代农业要求实现土地集约化和规模化经营，而现阶段农村分散、粗放的土地经 营方式，难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用，这就要求农村 土地进行适度流转和集中经营。农村土地流转制度改革已经成为我国农业现代 化过程中亟待解决的问题。我国目前已有很多地区开展了农村土地流转的试点 工作。对我国目前农村土地流转制度改革的主要模式进行考察，总结其成功的 经验，分析其中存在的问题，并提出相应的政策建议，对促进我国农村土地流 转制度改革和农业现代化具有十分重要的意义。 一、我国目前农村土地流转制度改革的主要模式 目前，归纳起来主要有以下几种类型： (一)土地股份合作社模式：土地资本化的代表 (二)土地转包模式：土地分散租赁模式 (三)土地信用合作社模式：土地集体租赁的典型 二、我国农村土地流转模式中存在的主要问题 (一)农村土地流转缺乏相关的法律保障 首先，我国目前缺乏专门的法律对土地流转进行有效的规范，我国没有制 定统一的农村土地流转法，明确界定农村土地流转中的产权性质，对土地 流转方和流转受让方的权利义务关系、流转的原则和程序、流转期限和流转合 同、流转权的保护、流转方式、争端解决和法律责任等作出明确规定。其次， 我国现有的相关法律都明确规定农村的土地归农民集体所有，但作为产权主体 的“集体”概念不统一，有关内容不明确，缺乏可操作性。在民法通则中 界定为乡(镇)、村两级；而在农业法、土地管理法中则界定为乡(镇)、 村或村内农业集体经济组织。由此造成谁是农村集体土地所有权代表模糊不清， 农民的利益在土地流转中遭受侵害7。2003 年的中华人民共和国土地承 包法，虽然赋予农民长期而有保障的土 地使用权，明确土地承包经营权可依法、自愿、有偿地进行流转，规定了 承包权流转原则、流转方式、流转合同和流转主体，但没有具体规定土地流转 的保护、土地流转最低期限、争端解决机制和法律责任等8。也没有明确农 民的集体用地使用权、房屋所有权和林地使用权等能否流转、如何流转。 (二)农村土地流转制度建设滞后 首先，农村土地产权制度和土地管理制度不完善。一些地区只明确耕地和 林地的产权，没有明确农村宅基地和住房等资源的财产权利。农村和城市的土 地管理制度也不统一。其次，农村产权交易和租赁市场不完善。目前，只有少 数经济相对比较发达的地区如山东枣庄、江苏苏州、四川成都等地建立了比较 规范的土地产权交易市场。很多试点地区特别是经济落后地区都没有建立规范 的土地产权交易和流转中心，对于哪些产权可以参与交易、交易过程应该遵循 哪些规则、交易价格如何确定，以及发生争端如何解决等问题都没有明确规定。 土地流转过程主要是由流转双方协商解决，一是流转信息不灵通，很难找到合 适的流转对象，流转价格也难以体现市场价值和公平合理的原则；二是合同签 订不规范，一旦出现问题，很容易产生矛盾和纠纷，同时也缺乏争端解决机制 和仲裁机构。第三，农业投入保障制度、农业生态环境补偿制度和农业保险机 制等制度建设滞后。 (三)农村土地流转组织建设滞后，社会化服务体系不健全 农村土地流转组织建设滞后。一是农民经济合作组织发展不健全、运行机 制不完善，难以保障农民的土地权益。很多传统集体经济组织在转型为土地股 份合作社后，由于合作社章程不健全，管理水平有限等原因，难以保证农民的 土地权利和经营收益。特别是土地信用合作社，在土地流转过程中只充当流转 中介，需要向更紧密的土地股份合作社和农工商一体化组织发展。二是土地流 转中介机构不健全，缺乏有效的农村土地产权价值评估机构；三是土地流转中 的担保机构缺失或不完善，土地流转风险较大；四是土地流转仲裁机构缺失， 争端解决困难。 (四)农村土地流转缺乏有效的政策和资金支持 一方面，农村土地流转缺乏有效的政策支持。个别经济比较发达的地区如 苏州已经出台了一些鼓励农民土地流转和规模经营的政策措施，并给予财政支 持和奖励。但更多的地区，特别是经济相对落后的老少边穷地区还缺乏有效的 支持土地流转和规模经营的财政支持和信贷优惠措施，不能有效地调动农民和 其他经济组织进行土地流转和规模经营的积极性。 另一方面，农村土地流转缺乏有力的资金支持。无论是规范的农村土地交 易市场的建立，农村土地流转中介机构、担保机构和仲裁机构的建立，还是农 村耕地和粮食用地保护机制，以及农村土地合作社的完善，农业规模经营组织 的大力发展，农村社会保障制度的建立都需要大量的资金支持。目前政府能够 投入的资金非常有限，经济落后地区更加突出。 (五)农村土地流转过程中存在粮食安全和耕地保护隐患 在农村土地流转过程中，由于缺乏明确的法律约束，为了追求经济利益， 流转土地有可能由农业用地转化为收益更高的工商业或建设用地，农村耕地保 护存在安全隐患9。即使是留在农业内部的土地，由于经济作物和畜牧业等 种养殖业的收益高于粮食种植业，原来种粮的土地很有可能转向蔬菜、水果、 花卉等高效经济作物和养殖业，粮食种植缺乏保障，存在粮食安全隐患。这就 要求建立和完善土地流转的法律制度约束，加强政府对粮食种植的政策和资金 支持力度。 三、促进我国农村土地流转制度改革的有关政策建议 (一)制定和完善农村土地流转法，规范土地流转过程 制定专门的农村土地流转法，明确界定农村土地流转中的产权主体、 产权性质，对农村土地流转方、流转受让方以及流转中介的权利义务关系，流 转的原则和程序，流转期限和流转合同，流转权的保护及流转方式，争端解决 和法律责任等作出明确规定，以确保土地流转的平稳有序进行。同时，明确规 定流转土地的用途及奖惩机制，以确保农业用地底线和粮食安全。 (二)加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制 首先，改革和完善农村土地产权制度和土地管理制度。特别要明确农村耕 地、林地、宅基地、住房等资源的财产权利，给农村居民核发土地承包经营 权证、集体建设用地使用权证(即宅基地使用权证)、房屋所有权证、 集体林地使用权证等土地产权证书，并允许其抵押转让；建立农村不动产 的抵押登记、交易流转制度。 其次，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场。 市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成了 市、镇、村三级土地流转服务体系。提供土地流转信息登记发布、土地评估、 谈判交易、合同签订鉴证、法律政策咨询、纠纷调解等服务，促进农村土地流 转的有序进行。 第三，建立健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境 补偿制度。为保证粮食安全，一方面，必须严格土地征用制度，完善土地补偿 机制，避免耕地资源的流失；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的 机会成本实行财政补贴，增强农民保护农田和种粮的积极性。 第四，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府 对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行 贷款风险。 第五，大力加强和完善农村土地流转仲裁体制建设，从编制、经费上给予 保证，以便及时处理土地流转过程中出现的各种纠纷。 (三)促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场 国家应逐步完善法律法规，规范和促进土地流转组织建设，采取相关措施 建立和完善土地产权评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地抵押担保 机构、农业保险机构、土地流转仲裁机构等，保证土地承包经营权、农村集体 用地使用权、农村房屋产权和林地使用权等农村土地产权流转的健康有序进行， 促进土地产权交易市场的发展和完善。同时，通过律规范和财政信贷支持促进 农村合作经济组织的发展和完善。 (四)加大政府对土地流转的政策和资金支持的力度，加快土地流转步伐 农村土地股份合作社和农业经营组织与农业一样，受自然因素、环境资源、 市场风险影响较大，抗风险能力较差，在市场竞争中常常处于弱势地位，需要 政府政策和资金的大力支持。首先，全面整合各级政府的新农村建设扶持资金， 不断加大财政投入，对规模经营大户、龙头企业、农民合作经济组织，给予财 政扶持奖励和税收优惠。其次，市、区(县)两级的新增建设用地土地有偿使用 费及土地出让收入的一定比例用作耕地保护基金。第三，对土地流转各方给予 信贷支持。开辟农业信贷“绿色通道”，对银行和其他金融机构的涉农贷款和 小额贷款给予政府贴息。同时，对农产品生产和初级加工用水、用电以及用油 费用给予补贴。 (五)建立和完善农村土地流转的社会化服务体系，降低土地流转风险 为了促进农村土地流转的健康发展，应建立由政府、中介机构、金融机构 等社会组织组成完善的社会化服务体系。第一，政府及相关部门在土地测量和 确权、工商注册登记，以及农业科技服务、合作社员的技能培训、合作社班子 的配备等方面给予积极扶持和指导服务，促进农业土地股份合作社的发展和完 善；第二，土地交易流转中心为土地流转提供全方位优质服务，包括提供土地 流转供求信息，提供土地产权价值评估，提供资格审查、谈判协调、合同鉴证、 法律政策咨询等其它服务。第三，建立纠纷调解和仲裁机构为农村土地流转提 供争端解决机制。市成立农村土地流转纠纷仲裁委员会；各镇成立农村土地流 转纠纷调解委员会，及时调解、仲裁土地流转中发生的纠纷，保证土地流转顺 利进行。第四，银行和其他金融机构要为土地股份合作社及农业经营组织提供 方便快捷的融资服务。第五，政府建立或支持建立土地流转担保公司，为农村 土地流转提供风险担保服务，降低土地流转的风险。 (六)加快城乡户籍制度改革，调动农民土地流转的积极性 通过户籍制度改革，改变城乡分割的二元结构，加快形成城乡统