我国海运服务业发展存在的问题与对策

引言部分 海运服务业作为世界贸易组织服务贸易总协定所规范的一个重要服务行业， 受到世界各国的普遍关注。我国作为一个海运服务大国，已成为联合国国际海 事组织 8 个 A 类理事国之一，海运服务业在我国对外贸易和经济发展中起着重 要的作用。特别是近年来，世界经济与贸易的持续高速发展，国际航运市场重 心的东移，为我国海运服务业的发展带来了新的机遇。但是，我国海运业刚刚 步入成长发展期就已经完全置身于国际市场竞争的海洋中，国际贸易格局及相 应的海运服务业的任何国际规定的变化，都将对我国海运服务业产生重要的影 响。我国海运业在参与国际竞争中必然碰到一系列的问题与挑战，与此相适应， 我国的海运体制也进入了新的改革阶段，制定有利于逐步开创我国海运事业、 加快我国海运事业发展的政策和措施势必成为我国海运服务业发展的基础。因 此，探讨我国海运业与国际海运政策、惯例接轨的差距以及我国海运业在对外 开放发展中存在的问题，并提出相应的对策，对促进我国的对外开放和发展外 向型经济都具有重要的意义。 一、 我国海运服务业的现状 （一）我国海运业的发展状况 我国的海运业自1979年改革开放至今已经有了很大的发展，并且跃居世界 海运业的前列。相关资料表明，我国海运船队的实力已经列于世界第五位，国 际船舶总吨位居世界第四位。目前，我国远洋运输公司达到300多家，国际船队 数量达到2600多艘，运输总吨位已超过5700万载重吨，并且已经与世界上160多 个国家和地区的1600多个港口通商。 1 中国的海运企业中以中国远洋运输（集 团）总公司最为典型，中远集团从创立之初的只拥有四艘2.26万载重吨的小型 船舶发展到现在船队综合规模排名世界第二的大型跨国经营企业集团，是以中 国远洋运输总公司为核心企业，由中国外轮代理总公司、中国船舶燃料供应总 公司等大企业组成的。目前中远集团经营着各类现代化船舶600余艘、年运输量 达到亿吨以上，拥有500多条航线、航行于世界160多个国家和地区的1300多个 1 徐步增，严浩，真虹：“加入WTO对中国航运发展的影响及对策” ，载于航运市场 ，2002年第11期， 第1416页。 2 港口，并且在全球拥有近千家成员单位、有8万多名中外员工。 1 为了加强与国 际海运政策的衔接，加速我国海运业与国际政策、惯例接轨，我国从70年代至 今陆续加入了许多国际海运规则和公约，并在1992年11月7日颁布了中华人民 共和国海商法 。海商法以各种形式的合同，来规范海运双方关系和船舶关系， 为中外海运企业在中国乃至国际市场的发展与竞争提供了良好的法律保障。目 前，中国海运系统的经营范围，已经从海上货物的运输、仓储、租船，扩展到 船务代理、货运代理、国际贸易等业务。海运服务也从以前的单一由中国外贸 运输公司独家经营，转变成为现在的中国对外贸易运输集团公司、中国远洋运 输总公司、中国海洋运输集团等大型国有企业和地方海运中小公司、外资、合 资、个体企业等多种类型企业混合经营的局面。这种海运格局的变化, 不仅有 力地促进了我国海运业的蓬勃发展，而且也大大缩短了我国海运业发展与先进 国家所存在的差距。 （二）我国海运业的对外开放状况 按照乌拉圭回合海运服务谈判决议和服务贸易总协定的规定，对外开 放海运服务业是我国参与国际海运服务贸易的重要内容。近年来，我国对外轮 开放的口岸已达 107 个，到 2005 年底，我国已与 58 个国家和地区签订了双边 海运协定，同时批准了近 400 家船务公司在华设立代表处，成立了 25 家外国客 货运输分公司和 86 家中外合资船运服务企业。在投资政策上，我国鼓励外商对 港口设施的建设与经营、机械设备的设计与制造技术等进行投资；而轮渡、公 用码头、水上运输等则有条件开放。 2 由此可见，我国对外开放海运服务业已 经有了一定的层次和深度。随着我国外向型经济的发展及对外贸易的迅速增加， 进一步对外开放海运服务业，既可以满足我国对外贸易运输的要求，也便于像 我们这样的海运大国参与国际海运服务竞争。 二、我国海运服务业发展中存在的问题 在充分肯定我国海运服务业发展和对外开放的成绩时，我们也不能不看到， 作为涉足世界海运服务市场不久、国内相关的市场经济法律体系尚未完备和基 础 1 张富生：“从海运大国走向海运强国” ，载于中国远洋航务公告 ，2005 年第 7 期，第 3435 页。 2 刘志云：“GATS 框架下我国海运服务对外开放的问题探讨” ， 载于青岛海洋大学学报 （社会科学 版） ，2002 年第 2 期，第 3945 页。 3 设施不够健全的中国海运服务系统，在与国际海运政策、惯例接轨和对外开放 的发展进程中还存在着不少的差距和问题： （一）国内外海运服务企业没有处于同一起跑线，我国海运企 业处于明显的不利地位 从近几年我国海运市场运行情况看，由于国家海运市场对外开放后，没有 相应地建立统一行业管理机构，加之我国海运服务法规立法工作滞后，造成了 部分外国轮船公司以不平等竞争手段，占领并操纵了中国很大一部分海运市场， 影响中国按国际惯例开放海运服务市场。我国开放海运市场以后，国家给予本 国海运公司的优惠政策逐步取消。而外国轮船公司进入我国市场后，不仅享受 其本国政策的保护，还可以享受我国给予外资企业的“最惠国待遇”和“国民 待遇”等优惠政策。因此，部分外国轮船公司投资回报率高、经营成本低，在 竞争上处于有利地位，给我国海运企业的发展带来了巨大的压力，造成我国海 运运力过剩，运价不断下跌。近三年来运价下跌了进40%，我国骨干海运企业市 场占有率持续下降，经营困难，效益滑坡。仅因运价下跌，1997年中远（集团） 总公司运费收入比1996年减少20亿元。同时据交通部水运司的统计数据表明， 面对巨大的竞争压力，我国位居世界第一的散货船队和第五的集装箱船队也已 经连续两年大面积亏损，仅2001年一年，我国散货船队的亏损额达到5300万元， 而集装箱船队的亏损额则达到7000万元。 1 （二）海运服务市场缺乏制度保障,盲目竞争扰乱了正常的海运 服务市场秩序 按照国际惯例，任何市场经济国家都实行从业登记，经营者依法领取营业 执照，并依法经营。这是市场经济条件下，经济有序进行的制度保障。而目前 我国海运服务市场，由于缺乏强有力的行业管理机构，缺乏对行业协会的监督 管理，以及缺乏必要的海运法规，使得大量无照经营者充斥海运服务市场，这 严重扰乱了正常的市场竞争秩序。如国家授权批准全国有海运揽货权的公司共 1 中国船东协会：“加入WTO 对我国航运业的影响及对策建议” ，载于水运管理 ，2000年第1期，第 812页。 4 500 多家，而实际经营揽货者全国不下四、五千家。从中国船东协会 2005 年在 上海、广州这两个地区的调查来看，在交通部门登记的合法海运货运代理企业 总共只有 80 多家，而在市场上则出现了大大小小、各种类型的货代经营者达到 800 家之多，大体上非法经营者 10 倍于合法经营者。由于经营者的密度增加， 使得海运服务市场出现了盲目竞争，竞相压价揽取货源的现象，这严重扰乱了 正常的市场竞争秩序。 （三）海运服务市场缺乏强有力的执法机构，难以实行实际承 运人制度，损害了中国海运服务的信誉 目前，中国海运服务市场的管理，还无完整的法规作为规范化管理的依据。 目前只有不够完善的海商法作为基本的法律支持，同时，从当前实践中看， 我国的交通部和海事局同时行使对海运服务市场管理的职能，两家单位对海运 服务市场的监督管理并不到位。因此，要按国际惯例来加强海运服务市场管理， 迫切需要解决缺少专门有力的执法监督机构的问题。一方面，由于我国的海 商法设立的时间不长，而且大多数是借鉴和仿效国际规则的，缺乏实践和判 例的支持，特别是实际承运人制度，使我国海运服务市场承运人缺乏责任和法 律意识，致使我国海损、海难事故经常发生。另一方面，由于缺少执法监督机 构，就给一些不法货运代理和皮包商开了绿灯，不仅为他们任意揽运、承运， 扰乱市场秩序提供了条件，也使得国家收入大量流失。同时，由于缺乏强有力 的安全执法监督机构，许多中小船公司使用吨位小、续航力差的船舶以及购进 的二手超龄服役船，在不受执法机构的监督下进入海运市场，加上船员素质低、 安全工作没有跟上，造成了许多不应发生的海损、海难事故，损害了中国海运 服务的信誉。 （四）海运的基础设施建设仍然不能满足我国海运业参与国际 竞争的要求 在港口建设方面，原有设施陈旧，技术状况差，一些应该淘汰的老旧设备 仍在使用，应用新技术的速度很慢。据我国交通部统计，目前我国现有港口 1460个,其中万吨级以上深水泊位835个,对外开放港口130多个,每年接纳世界 100多个国家和地区的船舶6万多艘。我国沿海港口共有生产性泊位4274个，其 5 中万吨以上的原油、成品油、液化气、煤炭、粮食、矿石、集装箱的专用泊位 397个。 1但是其中大多是90年代中期建成的，设备陈旧落后，技术水平难以达 到目前大型专业化船舶停靠和装卸的要求。虽然一些新建港口配备了先进的专 业化机械设备，但是从全国范围来看，装卸机械仍然是我国港口建设中的薄弱 环节，还远远赶不上发达国家港口装备的现有水平。我国港口设备品种少、质 量差的状况已远远不能满足港口吞吐量不断增大的要求。2005年中国港口码头 行业投资与发展分析报告指出：2004年我国港口吞吐量迅猛增长，同比增长 22.4%，预计到2010年，我国港口吞吐量将达到61亿吨，集装箱吞吐量1.4亿标 准箱（TEU） ，其中，仅长江三角地区2010年前就需要新增港口吞吐能力7亿吨以 上。 2 我国许多港口码头泊位少，停靠吨位小， 10万吨以上的大型液化气轮和 原油轮在都难以停靠，并且随着船舶数量的增加，加大了这些港口的负载量， 加大了推广新技术的难度。在部分港口，由于泊位少，使得很多要停靠的船舶 只能在锚地等待，拖延了进港和装卸的时间；而且小型船舶数量多，导致码头 作业繁忙，难以进行大规模技术方面的改造。我国海运船队平均船龄远远高于 其他国家，船队中的老旧散杂货船占相当大比重，缺乏大型现代化的集装箱船 和原油运输船。欧盟已通过议案，呼吁禁止船龄在15年以上的油轮驶入各成员 国港口。亚太18个国家和地区、拉美、加勒比海地区、印度洋和东非地区等也 纷纷采取行动，建立或即将建立备忘录，以减少乃至排除低标准船靠港。我国 旧船、低标准船在整个国际海运船队中尚占有一定的比重，被扣现象时有发生， 而且强行修理一次就要10万多美元，甚至不让靠岸。若不及时对船舶结构进行 更新和改善，我国在港口国市场准入制度的监督的下可能失去一些航线甚至某 些重要的国际市场，那么我国海运服务业的发展将会面临严峻的形势。 3 三、我国发展海运服务业的对策 随着国际经济贸易新格局的形成，世界航运中心的东移、两岸的“三通” 及我国加入WTO的谈判承诺，这些都将对我国海运服务业的发展提出更高的要求。 为了迎接海运贸易自由化给我们可能带来的机遇和挑战，解决以上我国海运业 1 苏新刚：“新世纪中国航运业的新发展” ，载于上海造船 ，2004 年第 1 期，第 1011 页。 2 王杰：“全球竞争格局下的中国海运” ，载于航运经纬 ，2005 年第 8 期，第 23 页。 3 中国船东协会：“加入WTO 对我国航运业的影响及对策建议” ，载于水运管理 ，2000年第1期，第 812页。 6 在对外开放发展进程中遇到的一系列问题，我们要采取相应的政策和措施，发 挥优势，改正不足，使我国的海运业更加健康地参与到国际海运市场的竞争中 去。 （一）目前我国在对外开放海运服务业过程中，针对外国公司 对我国的竞争压力，应该采取以下几项措施： 1. 坚持有条件的最惠国待遇原则 我国作为一个海运服务大国，海运服务的双重利益（外贸运输及取得海运 服务商业利益）对我国都很重要。所以在对外开放过程中要坚持货物贸易与运 输贸易的平衡。对外开放承诺应建立在互惠的基础上，即坚持有条件最惠国待 遇。只有那些对我国海运公司承诺市场准入的国家或地区，我们才对它们开放。 现在我们已与 46 个国家和地区达成海运服务协议或备忘录，而且以联合国班 轮协会行为准则公约为基础，来与贸易对方商讨具体货运安排事宜。 2. 坚持逐步给予国民待遇的原则 根据服务贸易总协定的总体思想，我国作为发展中国家，参与国际服务贸 易只能是逐步参与。而且在海运服务技术方面还应得到发达国家的帮助，包括 培训人员、提供技术装备等。国民待遇的承诺，如在运价、关税、进入船东协 会、补贴、国内税收及国内优先货运等政策的适用上，近期内不可能实施完全 相同的国民待遇。 3. 制订系统的海运服务开放规划 这样的规划应该与我国的海运服务的中长期规划相结合，一方面鼓励外商 参与到对港口基础设施的建设及提供高技术服务的投资项目上来，包括与集装 箱多式运输相连的陆上基础设施的建设经营；另一方面，随着国际航运中心的 转移，我国要在港口地理位置上选择几个具有战略意义的港口城市，作为深度 开放的试点。如上海港，我国政府已提出把它作为世界航运中心之一的目标进 行建设。虽然它已经成为世界上第三大吞吐量港，但与国际航运中心港香港、 新加坡相比，尚有较大的差距，在集装箱吞吐量上，只有它们的 1/10 左右。所 以，对外开放要从硬件和软件上同时规划。硬件是港口设施建设，软件则是关 税、优惠政策，同时繁荣航运交易所交易，以活跃航运服务市场。并且把江浙 一带的港口纳入统一开放规划之中，再加上大连港、连云港，前者则应建成东 7 北亚航运中心，后者则应利用“大陆桥”优势开发、开放。 （二）在制度不健全的情况下，我国急需建立和完善我国海运 市场的法律和规章 1. 建立和完善我国海运方面的法律体系 良好的海运市场秩序是发展我国海运业的必要条件，它既可以为所有的海 运经营者提供一个公平竞争的市场环境，也可以防止因国外公司大量涌入造成 的市场扭曲，从而损害我国海运业自身的发展。目前，我国的国际海运法规还 很落后，规则也不尽完善，有许多空隙可以被人利用。因此尽快制定一系列具 有符合中国特色并与国际接轨的海运法规体系是当务之急。在今后的立法工作 中，应注重理顺各法规间的联系，使其形成一个内在协调的法律体系；逐步以 稳定、系统的法规取代一部分政府文件，建立起以海商法为龙头法，各种 政策文件为组成部分的法律体系合理构局；立法程序必须法定，以保证立法的 实事求是和成熟性，同时也应具有适当的超前性。 2. 完善国际海运服务有关法规 我国应在航运、辅助性服务、港口设施的进入及利用方面，完善或制订相应 的法规条例，如制订商船法 、 外商船务机构管理条例 、 货运代理法等。 在制订过程中，要按国际规范，制定更为详尽的内容，如外商进入国内航线及 码头港口的经停、海关手续程序、市场准入条件（多式联合班轮运输市场及不 定期的租船货运） 、运价政策、关税及相关费用征收水平、船籍登记、贸易争端 解决、船运基础设施建设、投资股权及利益分享、技术服务、维修保养、港口 装卸、人员雇佣、资格审查、批准程序等。 3. 制定扶持和鼓励我国海运业发展的政策 一国的远洋船队作为国家的主力船队，不但肩负着外贸运输的任务，在必 要的时候还要保障国家急需重点物资和战略特殊物资的运输。在运输有关国计 民生的物资时，如果没有一支主力船队作后盾，而直接在市场上租船承运或交 给外轮承运，就有可能受到对方的要挟，造成不必要的损失。正是由于远洋运 输业是一国经济实力的象征之一，在各国的经济发展中占有重要地位，因此， 虽然许多国家近年来在开放本国海运市场方面都采取了积极的态度，但仍采取 了一些保护主义政策。我国也应参照国外的做法，对国内海运企业采取适当的 8 补贴和扶持措施，对本国的船队给予必要的支持。 (三 ) 在完善 海商法 的基础上,实行承运人制度,提高海运市 场承运人法律意识,规范海运市场运作 “实际承运人”制度是我国海商法中的一个重要制度,这一制度是我国吸收 国际先进立法经验制定的,源于汉堡规则 。但其制定以来,在实际运用中还存 在着许多不足,为规范海运市场,加强承运人即海运企业的法律意识,使其更好地 与国际惯例接轨,有必要对我国海商法中的实际承运人制度进行修改和完善,主 要从对实际承运人制度中实际承运人概念的理解和完善。从我国海商法第 46条的字面含义看,要求实际承运人同时达到接受承运人委托或转委托,以及实 际进行货物运输这两条标准。这种要求已经比较严格,如果再对两条标准作过于 狭窄的理解,则很难达到制定这一制度时的立法意图。我认为对我国海商法 中实际承运人概念应该这样理解： (1)“承运人的委托或转委托”不应狭义理解为“与承运人签订委托代理合 同” 。在实践中,承运人将全部或部分货物运输任务委托其他人时,承运人与实际 进行货物运输人之间一般签订运输合同或租船合同,从立法渊源看,汉堡规则 下的“实际承运人”概念明确包括租船合同与运输合同情况,因此“委托”不宜 只局限于“委托代理合同” 。 (2)“实际进行货物运输”应理解为必须亲自进行货物运输。因为实际承运 人之所以要对货主负责,根本原因就在于其掌管货物,而转委托中的委托方并不 实际掌管货物,从合理性出发,将实际承运人解释为限于实际进行了运输活动的 人更好。 另一方面,为了更好的执行海商法,从实践中不断完善和发展,我国可以 在政府统一管理下设立专家组成的仲裁委员会,加强与国外仲裁机构的交流合作,使 我国更多地参与其它相关条约，来保护和促进我国海运业的发展,让我国海商 法被更多的采纳和适用。 （四）在管理不到位的现状下，我国应该加快按国际惯例建立 我国海运服务管理机制 1. 转变政府海运主管部门职能，建立高效、有序的海运管理机制 9 由于在计划经济条件下，以直接行政管理办法管辖海运，在与国际惯例接 轨过程中必然遇到市场条件下的诸多管理矛盾。海运主管部门为建立高效、有 序的海运管理体制，应从过去的部门垂直领导向行业的政策指导及宏观协调管 理转变，由过去指令性计划、行政手段为主的直接管理模式过到以法律间接调 控手段为主的管理模式，具体如下： （1） 实行严格从业登记，采取“电子档案”管理。由于我国非法海运经营 者数目众多,盲目竞争,竞相压价揽取货源,扰乱了正常的市场秩序,同时为了管 理上与国际惯例接轨,海运主管部门应制定一系列法规按国际惯例要求和相关标 准对海运经营者进行重新从业登记,并相应建立全国联网的计算机系统实施“电 子档案”管理,进行定期评估及接受客户对其投诉。这不仅使经营者依法经营而 且有利于海运客户选择中意的海运企业,增加管理透明度。 （2）根据服务贸易总协定有关条款,海运主管部门相关专家机构为海运企业 提供法律、协议及国际船务信息服务。在服务贸易总协定第四条有关“发展中 国家更多的参与”通过对发展中国家更多有利技术取得、分配渠道和信息网络 的进入,这些条款的执行都将极大地促进发展中国家的海运服务能力、效率和竞 争力。我国海运主管部门可以充分利用相关条款,为我国海运企业提供相关信息； 同时随着中国对外贸易迅速发展和海运量的大幅度增加,中国与其它国家贸易摩 擦和海事争端日益增多,我国海运主管部门为我国海运企业提供适当的法律咨询 和援助是必要的。 2. 加快培育外运市场主体 我们应进一步加大海运企业改革力度,特别是国营海运企业,要通过建立资 本金制度来明确企业产权边界,使企业对筹集的资本金能依法享有使用权,投资 额可依法转让,不得抽走资本,从而扩大经营规模。同时，在增强竞争、提高效 率的改革过程中,应向国际同行业先进企业学习经营管理经验,提高中国海运企 业自身素质和国际竞争力。 （五）加强运力管理，调整船队结构 我国要在激烈的国际海运竞争中立足，我国船队结构不合理、船龄老化等 问题必须得到解决。今后的发展方向是增加单船的载重吨位，使单船运力增加， 提高规模经济效益。从世界海运服务业的发展趋势来看，也是单船运力在提高， 10 特别是集装箱的载重吨位在增加。所以，要在世界市场上竞争，取得优势地位， 就必须全面增加单船的运力。其次是淘汰船龄老、安全系数低的船只。我国近 年来海事领域事故不断，海损、海难事故增多，多数失事船只（占 90%）船龄 都超过 15 年而且技术标准都落后于国际最低水平。为此淘汰旧船和低标准船已 成当务之急，可见今后从事国际航运的船舶只有拿到相应的安全证书，才是参 与国际海运服务竞争的先决条件。再次，增加专用船，如散装水泥船、冷藏船、 客船等，以适应不同的运输需要，实现海运服务的多元化。 （六）以枢纽港为中心，加强基础设施建设 目前，我国的港口多为浅水港，各项标准定的较低，配套设施也不尽完善。 难以赶超世界先进国家的发展水平。随着国际船舶大型化、现代化发展趋势的 不断加强，我国要进一步对外开放，在港口基础设施的建设上要与国际接轨， 从今后的发展来看，工作的重点应是提升现有港口的机械设备水平，加强资金 投入，加大港口基础设施改造的力度。并且尽量利用环保标准良好的天然深水 港，建成几个枢纽港，用于国际主航线上大型船舶的挂靠；周围的其他港口及 内陆中转站以枢纽港为中心，协调建设，巩固枢纽港的地位，为我国国际海运 航线网络的合理布局创造条件。从而形成我国沿海港口的专业化布局，在吞吐 能力、分货种、大型化上适应我国海运业参与国际竞争的要求，使我国的海运 企业为客户提供差异化、个性化的服务，以促进我国海运业的发展。 11 致谢 本次论文写作前后经过了两个多月的时间，在这期间，我认真 收集资料并进行整理归类，是在掌握了一定的理论基础上着手写作 的。经过指导老师的多次指导，再进行修改，最后完成了论文的写 作。在这其中不仅有我自身的努力，还有不少老师与同学的协助， 在这里我要对他们表示感谢。 首先我要感谢我的指导老师，肖光顺老师的帮忙与协助，本论 文从选题、开题、写作到修改，直至完成都是在肖光顺老师的悉心 指导下进行的，在毕业论文写作的整个过程中，肖光顺老师给了我 极大的帮助与指导，他那严谨的治学作风给我留下了深刻的印象， 在此谨向我的导师表示深深的谢意；其次要感谢