关于乡镇财政职能定位的思考1130

内蒙古财经大学双学士学位论文 乡镇财政职能定位的思考 作 者 单有为 院 系 财政税务学院 专 业 财政学（双学位） 年 级 2011 级 学 号 112057106 Comment h1: 注意提出自己的完善 建议，不要一味地说好处指导教师 徐博 导师职称 教授 内 容 提 要 财政职能定位是构建新型公共财政制度的基础，决定着财政体制在整个经济体制 中的地位，影响公共财政制度的各项具体体质安排，从而关系到我国财税体质进一步 深化改革的方向、重点和路径。本文主要对乡镇财政职能定位进行分析，了解其影响 因素和未来发展前景，并为完善和加强乡镇财政职能提出相应的改革措施，只有这样， 才能更好的促进我国乡镇经济快速、健康有序的发展，才能逐步缩小城市差距，最终 实现共同富裕。这也是本文的目的所在。此外，对乡镇财政职能定位的分析，还有助 于科学理性的理解当前乡镇财政，合理把握基层政府从传统管理型向公共服务型转变， 为各地区乡镇财政建设提供有益借鉴。 关键词：新形势 财税体制改革 乡镇财政 职能定位 Abstract Financial function orientation is the basis for constructing the new system of public finance, determines the financial systems position in the economy as a whole, the specific physical arrangements affecting public finance system, which relates to fiscal fitness for further direction, focus and the path of deepening reform. In this paper, analysis of township financial function positioning and understanding its impact and future growth prospects, as well as improving and strengthening financial functions the corresponding reform measures in villages and towns, and only in this way, in order to better promote the development of township economy in a fast, healthy and orderly development, to gradually narrow the gap between urban ultimately achieve common prosperity. This is also the purpose of this article is. In addition, the analysis of township financial functions, also contribute to the scientific and rational understanding of the current Township finances, proper grass- roots governments shift from traditional management to public service, for the villages and towns finance in various regions to provide a useful reference. Key words: the new situation; the reform of the fiscal and taxation system; village and town finance; function orientation 目录 一、财政体制改革与乡镇财政职能定位 1 （一）财政体制改革改革目的 1 （二）乡镇财政职能定位的意义 1 （三）财政体制改革对乡镇财政职能的影响 1 二、目前乡镇财政职能存在问题分析 1 （一）乡镇财政管理职能 1 （二）乡镇财政监督职能 1 （三）资源配置职能 1 （四）收入分配职能 1 （五）经济稳定和经济发展职能 1 （六）解决乡镇财政职能问题的对策及建议 1 三、新形势下乡镇财政职能合理定位思考 1 （一）乡镇财政面临的新形势 1 （二）科学界定新形势下乡镇财政职能，及时推动乡镇财政职能转变 1 参考文献 1 Comment h2: 财政体制改革还是乡 镇财政定位意义？ 乡镇财政职能定位的思考 一、 财政体制改革与乡镇财政职能定位 财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现并承载着政府与市场、政 府与社会、中央与地方等方面的基本关系。其中财税体制在治国安邦中始终发挥着基 础性、制度性、保障性作用。而财政职能,是财政基础理论的核心内容之一,又是在实 践中规范财政活动的基本准则和确立财政改革目标的重要依据。 改革开放的实践表明,我国在长期的计划经济体制中形成的财政职能,已不适应市 场经济发展的内在要求。转变财政职能,逐步建立具有中国特色的社会主义公共财政的 基本框架,已成为财经理论界的共识。研究公共财政职能,正确把握政府与市场的关系, 对优化财政支出结构,增强财政的宏观调控能力,更好地推进社会经济的稳步发展具有 十分重要的指导意义。 乡镇财政是国家财政体系的重要组成部分，也是乡镇政府各部门中较重要的一个， 自从“三农”政策之后，乡镇财政的职能也跟着发生了变化，因此，如何对乡镇财政 职能正确定位成了迫在眉睫的事情。在新农村建设中，乡镇财政职能定位是建设社会 主义新农村的迫切要求，是顺利推行乡镇机构改革的基本前提，是实现农村和谐发展 的需要。 （一）财政体制改革改革目的 随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政体制改革的不断深化，乡镇财政面 临着新的形势与任务，在职能转变与规范管理方面也存在一些突出矛盾和问题。而财 政体制改革的目的就是深入贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的要求，更好地发挥 乡镇财政职能作用，全面推进乡镇财政依法理财、科学理财、民主理财、主动理财， 逐步建立覆盖城乡的公共财政服务体系，提高乡镇财政服务经济和社会发展的能力。 （二）乡镇财政职能定位的意义 正确分析乡镇财政职能转型的原因，使我们能够正确认识农村税费改革后乡镇财 政职能面临的新形势、新问题，按照有进有退、有所为有所不为的原则，主动适应这 Comment h3: 县镇财政所已经恢复 了，所哟才提出定位问题 一需要，重新定位乡镇财政在乡镇经济改革和政治体制改革中的地位和作用，更好地 为基层政权服务。在这场变革中，乡镇财政所不是单纯的取消，而是应该转变职能， 更好地为农村和农民服务，形成构建农村公共财政体系的基础力量。这是实践“三个 代表”重要思想，实现城乡统筹发展，构建社会主义和谐社会的重要内容。虽然乡镇 一级的财源逐渐缩小，但是乡镇财政在乡镇政权中仍然具有不可替代的作用。一是虽 然在农村税费改革后，农业税征收职能取消，部分单位经费上划，乡镇财政有些职能 削弱了，但在改革过程中，有些职能则加强了；二是从财政管理角度来看，乡镇财政 的管理、分配和监督职能仍很重要。 （三）财政体制改革对乡镇财政职能的影响 纵观新中国成立后改革历程，大致经历了三个阶段：第一阶段是 1978年以前，高 度集中的管理体制是这一时期的主要特征。在这种背景下进行的财政体制改革，主要 是周期性的对财政进行下划和上收。第二阶段是 19781993年，放权让利是这一时期 经济和财政体制改革的主线。为了突破传统的高度集中性财政体制，国家财政先后通 过实行多种分成体制、 “分灶吃饭”以及财政承包制等形式，进行了不懈的探索。第三 阶段为 1994年以后，通过改革推进财税制度创新，逐步建立与社会主义市场经济相适 应的规范化财政体制的阶段。建国以来的历次财政体制改革，既有成功的经验，也有 失败的教训，对经济社会发展产生了不同程度的影响。还应加上 2006年农业税取消后 到 2010年这一阶段；2010 年加强乡镇财政资金监管以来，恢复财政所阶段 二、 目前乡镇财政职能存在问题分析 财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有 的职责和功能，是由财政本质所决定的财政所固有的，它是不以人的意志为转移的。 中央财政职能主要分为四类：资源配置职能，收入分配职能，经济稳定职能和经济发 展职能。本文主要分析财政改革之后乡镇财政职能存在的问题，因此可以对乡镇财政 职能进行细化，主要由以下几个职能进行分析： （一） 乡镇财政管理职能 1. 乡镇财政预算管理职能严重弱化 乡镇预算外资金的主要来源基本上游离于财政核算、管理之外，分散于乡镇有关 部门和村集体管理。这种管理格局造成了财务分散，资金使用的规模效益难以发挥， 严重弱化了财政资源的有效配置能力。财力分散还易造成资金管理上的失控，从而增 大了财务管理的难度，弱化了乡镇财政的核算和管理职能。同时，预算完全与乡镇税 源实际情况相分离。乡镇每年的财政收入任务都是由上级政府按上年收入的百分比的 增幅下达，自己没有权限对预算收入多少进行预算，缺乏必要的自主权。更有一些财 政实施的基建项目一般都实行报账制，使得乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支 出管理，支出范围窄，预算管理空间小。 2. 乡镇财政组织收入的职能弱化 Comment h4: 为什么以辽宁为例？一方面农业税、农业特产税取消，耕地占用税、契税征收职能转化使得乡镇财政 失去了组织收入权限。以辽宁为例，由于长期的工业基础薄弱，财政“捉襟见肘”的 状况始终存在，各乡镇财政只能是保工资、保运转。从财政支出结构来看，近 80%的资 金用于保工资，保稳定，没有多余财力用于农业基础设施投入，导致财政支农配套资 金不足。另一方面，税务部门属垂直管理部门，乡镇财政很难对其收入征管活动进行 干预，因此基层乡镇财政很难发挥其收入的协调调度作用。 （二） 乡镇财政监督职能 多年来，财政改革不断深化，财政职能不断调整，直至现在，乡镇财政的职能到 底有哪些，却没有清晰的规定，乡镇财政监督的职责更没有明确。但实施财政体制改 革，财政监督职能必不可少，这样就使得财政监督存在许多弊端。 1. 财政监督没有充分体现现代财政管理体制的基本特征 财政监督不是以考核评价效益、改进管理、推动改革、促进发展为落脚点，仍然 是以合法、合规性为监督管理的目标。其主要表现在：只重视监督检查的过程与形式， 而忽略了长效机制的创新。这种现象表明，我们对现代财政管理的属性，即改进管理、 完善制度以及提高财政监督水平的重要作用还缺乏足够的认识。 2. 乡镇财政职能繁杂，监督职责不明 现在的乡镇机构中，财政所俨然成了当地党委和政府的全能部门，组织收入时是 征管部门、财务支出时是报账部门、促进发展时是参谋部门、为民提供公共保障时是 服务部门等，镇大部分工作都有财政所人员参与其中。职能不请，使得乡镇财政承担 了许多额外的工作；职责不明，使得乡镇财政监督工作没有力度，手段弱化，影响了 基层财政监督效能的发挥。 3. 乡镇财政任务不断增加，责任不断扩大，人员减少，日常监督检查难以开展 随着国家政策和资金对“三农”倾斜力度的不断加大各项强农惠民、改善民生政 策相继出台，大量资金投入到基层乡镇和个人手中。每项资金都涉及到千家万户，有 时还需要反复多次进行核实。这些工作政策性强，责任重大，稍有差错，就造成很大 的负面影响。做好这些繁重的硬性任务尚且困难重重，对资金的日常监管力不从心， 财政所已无精力人力时间组织开展财政监督工作。 4. 各类项目资金多头分散，乡镇财政难以监督 目前各项财政系统和有关主管部门安排的各类项目资金日益增加，如农业、水利、 林业、扶贫、教育、文化、民政、卫生等分属不同部门。但由于参与资金分配和管理 的部门在立项审批和审核环节沟通协调不够，出现资金分散，多头管理等现象，乡镇 财政很难参与监督，往往是“看得见，管不着”，许多项目资金游离于乡镇财政监督 之外。 5. 部分资金监管制度不够完善，乡镇财政难以开展有效监管 Comment h5: 这里是写乡镇财政职 能 从现实情况来看，一些补助类资金和专项资金，在管理制度方面有的还不够完善， 给乡镇财政监督带来难题。如不少补贴资金的补助对象、补助金额都是由业务主管部 门审批，县级财政部门审核，乡级财政部门毫不知情，发挥不了就近、就地监管的作 用。有的主管部门实行县级报账制的项目，乡级财政不了解项目具体情况，无从监管。 6. 监督滞后于管理，没有涵盖财政管理的全过程 在公共财政的框架内，管理是监督的起点和不断完善的终点，监督又是管理的继 续深化和发展进步的统一。而目前在乡镇财政监督中，独立监督检查的力量薄弱，主 要以集中性和非连续性的事后监督检查方式为主，监督检查在事后阶段，即使查出问 题，往往木已成舟，大量资金的损失浪费已无法挽回；从收入和支出看，乡镇财政对 资金的入库与分配的信息掌握不够及时，从财政内部运行的机制上看，上下之间还缺 少规范和及时的信息交流，因而协调机制、信息共享的程度不高，制约了乡镇财政监 督的及时性和针对性。 （三） 资源配置职能 我国经济体制转轨的目标在于逐步将市场机制变成资源配置的核心机制。所以， 需要将市场制度和政府制度相配合，以达到整个社会资源的最佳配置。 资源配置职能是指运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构以及技术结构 和地区结构，达到优化资源配置的目的。结合我国具体的情况，财政资源配置职能的 定位要综合考虑双重转型的约束和需要，但是由于我国政府尤其是地方政府还承担着 生产管理职能，财政不仅要支付相关职能部门的人员经费和办公费用，还要安排 15%左 右的财政资金在非公共性支出领域。而财政资源配置职能根本性改善有赖于政府转型 的实现，因此在未来较长时间内，财政还要支持某些在基础产业、支柱产业和高新技 术产业分布的国有企业。 （四） 收入分配职能 就中国目前的实际情况来看，社会收入分配的不平等程度已经触动社会公众的容 忍底线，到了非常严重的地步。如果不能正视当前的分配性冲突，并合理地解决这一 问题，可能会引发强烈的社会不满并导致社会动荡，从而导致削弱甚至瓦解民众对改 革和转轨进程的支持。我国社会在短短几十年内社会不平等程度的持续扩大并两极分 化，细究起来有多种原因。 1 财政的收入分配职能缺位 收入分配职能缺位的原因可以归咎于相应的财政税收制度没有及时地完善起来， 这表现在两个方面，一方面，我国缺失有力调节收入分配差距的消费税、财产税和遗 产税制度，同时，个人所得税制存在诸多缺陷亦有待完善；另一方面，国家财政仍缺 乏足够的财力保障社会弱势群体和基本公共服务均等化的实现。因此，要求政府为改 善收入分配不平等，尽快将消费税、财产税和遗产税制度的建设提上日程，建立公共 Comment h6: 这不是乡镇财政的主 要职责 Comment h7: 这不是乡镇财政的问 题 Comment h8: 这里写的不是乡镇财 政的东西 资源及国有资产收益的全民共享机制，以改进和完善转移支付制度。 2. 各级政府财权和事权不匹配 实行“乡财县管”改革以后,由于县级财政统管了乡镇组织财政收入、代编乡镇预 算、分配下达资金等具体业务,使乡级财政组织收入的职能明显减弱。县乡两级之间, 事权不断下移,财力不断上收,形成了事权与财力“错位”。我们用数据来进行说明： 表 1 中央、地方财政收支分析表 单位：亿元 1978年 1990年 2000年 2013年 中央财政收入 175.8 992.4 6989.2 60174 地方财政收入 956.5 1944.7 6406.1 68969 中央财政支出 532.1 1004.5 5519.9 20472 地方财政支出 590 2079.1 10366.7 119272 从表中可以得出，在 1994年分税制之前，中央财政收入远低于地方财政收入，而在分 税制改革以后，中央财政收入与地方财政收入相当，甚至高于地方财政收入，但地方 财政支出远大于中央财政支出，学者周天勇统计的数据显示，地方财政用 45%左右的预 算内财力承担 75%的事务，这是当前最严重的问题财力事权不匹配。 3. 财政收支结构不合理 政府收入体系存在结构性问题。政府收入总量中可统筹的公共财政收入比重偏低， 规范程度不足。财政支出结构也不合理，主要表现在公共服务和社会保障方面支出不 足和分配不均，而不必要或效率不高的政府投资支出和政府自身消费支出过多过滥， 导致公共资源大量浪费和流失。 （五） 经济稳定和经济发展职能 随着我国市场配置资源的范围不断扩大，政府靠计划调整微观经济主体生产经营 的方式日渐式微，政府逐渐转向利用财政政策和货币政策调控经济运行，财政的经济 稳定和经济发展职能日益凸显其重要性。 在经济稳定方面，主要表现在减税的政策措施和税制改革事实上难以推行。观察 我国历次反经济周期的财政政策操作，会发现我国政府在各种财政政策工具的选择上， 都是偏重于控制财政支出规模这方面，而在财政收入，尤其在减税方面作为甚少，省 以下各级政府在增收压力之下，减税政策和税制改革难以推行。虽然有的财政政策实 施基本上达到了预期的目标，但是也付出了相当大的代价。因此，有必要进行冷静地 反思，总结反周期财政政策在我国实施的经验与教训，深思如何在我国这样的转轨国 家改善反周期财政政策的实施效果。 Comment h9: 为神马以盐城为例？ ，建议统一以内蒙古为例 Comment h10: 合到下面定位思考里 去 Comment h11: 下面有多少是写乡镇 财政职能问题的？不要随意拼凑！ 在经济发展方面，经济发展职能的萎缩，导致收支矛盾加剧，迫使乡镇将原本已 很少的发展建设资金调整到保运转、保稳定支出方面，导致专款不到位和举债建设现 象严重，并日趋难以为继。以盐城为例，2005 年盐城市乡镇财政基本建设支出、专项 支出等进度分别仅为 74%和 46%。而其乡镇负债总额达 40.9亿元，镇均 2967万元，是 2005年乡镇平均可用财力的 1.7倍。乡镇债务在税改前就已存在，但农村税费改革取 消了自筹制度，切断了乡镇预期的还款途径，在减轻农民负担的同时把财政债务的现 实风险显现出来。 （六） 解决乡镇财政职能问题的对策及建议 经过分析和整理，针对乡镇财政职能存在的问题，简单提出以下几点建议： 1. 完善乡级财政管理体制。进一步明确乡级财政职能，启动乡级政府事权和支出 责任划分试点，进一步明确上级财政的转移支付责任，健全完善县乡财政管理 体制 2. 规范乡级预算管理和专项资金监管。巩固和强化乡镇财政一级预算的基础地位,坚 持量入为出、收支平衡的原则,明确专项资金监管责任,完善专项资金监管机制,严 格控制乡村债务风险,加强乡级财政管理的内部控制。 3. 加强乡镇财政所的能力建设。强化乡镇财政所人员编制建设，加强乡镇财政干 部培训工作，加快推进乡镇财政所标准化建设。 三、新形势下乡镇财政职能合理定位思考 （一）乡镇财政面临的新形势 我们党历来高度重视财政工作与财税改革，对建立适应中国特色社会主义发展要 求的财政制度进行了不懈的探索。改革开放以来，财政体制改革始终发挥着突破口和 先行军作用。 1994年实施的税收制度和分税制改革，是我国历史上的重要里程碑。此后，经过 多次调整和完善，初步形成了适应社会主义市场经济发展要求、体现国际一般经验的 现代财政体制框架。2013 年 11月，党的十八届三中全会提出了要深化财税体制改革、 建立现代财政制度。今年 3月份召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议，明确 将深化财税体制改革作为今年的重点任务。仅仅三个月， 深化财税体制改革总体方案 正式通过，这是党的十八届三中全会召开后，中央较早制定的具有重要意义的一个改 革方案。标志着改革进程有了重大的突破。 对于此次改革，财政部部长楼继伟在接受记者采访时表示：从逻辑看，预算管理 制度改革是基础、要先行；收入划分改革需要在相关税种税制改革基本完成后进行； 而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。整体改革任 务重、难度大、时间紧。从时间上看，中国将在 2016年基本完成深化财税改革的重点 工作和任务，2020 年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。 深化财政体制改革总体方案明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务 和时间安排，充分体现了中央对财税改革和财政工作的高度重视和殷切期望，是当前 和今后一个时期财税改革和财政制度建设的行动指针。深化改革方案提出的 3 个重点 改革方向与乡镇财政息息相关，落实深化财税体制改革总体方案 ，必须突破现有屏 障。因此，正确定位乡镇财政职能迫在眉睫。 （二）科学界定新形势下乡镇财政职能，及时推动乡镇财政职能转变 根据中央和省的改革精神和工作部署，本着积极稳妥、重点推进的改革思路，各 乡镇应科学界定财政职能，切实做好每项改革任务，及时推动乡镇财政职能转变。现 阶段我们要做的是，加大财政宣传力度，使社会各界对新形势下乡镇财政的地位和作 用能够有一个正确的认识，从而为乡镇财政职能强化和各项工作顺利开展创造良好的 社会环境。具体实施建议如下： 1. 贯彻落实省政府改革完善分税制财政体制精神，认真做好分税制财政体制的调 整和预算管理工作。 2. 优化支出结构，调整支持重点。创新财政支持方式，大力培植财源。充分发挥 财政资金引导作用，采取“以奖代补、财政贴息、风险补偿”等方式，支持特色产业、 骨干企业发展，推动由财政直接投入向间接扶持转变。 3. 强化财政监管，完善监察、审计、财政三位一体的财政大监督检查机制。创新 税收征管方式，积极探索项目主管部门、地税、国税、财政“四方会审、一表控税”