关于吴江市新一轮土地利用总体利用规划修编若干问题的思考

关于吴江市新一轮土地利用总体利用规划修编若干问题的思考 发表时间:2011-2-12 16:52:08 文章来源:吴江市国土局 文章作者:张莹 浏览次数:320 双击自动滚屏 摘要 本文通过回顾吴江市新一轮土地利用总体规划修编取得的成果，分析修编中存在的若干问题和矛盾，并 针对这些问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和吴江市实际，以定性研究的方式提出一些对策和建议。 关键词 土地利用总体规划修编；问题；思路；吴江市 土地利用总体规划修编是指在以往规划成果及规划执行基础上，通过对规划执行效果整理、分析、评价， 根据社会、经济、环境等变化与发展要求，并编制新的时限内土地利用总体规划。1994 年和 1997年，吴江市先 后开展了两轮土地利用总体规划的编制工作。前两轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基 本农田的保护，保障了经济建设合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，改善了 生态环境建设，促进了吴江市经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响，导致 现行土地利用总体规划已经不能完全适应当前乃至今后吴江市经济社会发展的需要，新一轮土地利用总体规划 修编非常必要。 一、新一轮土地利用总体规划修编取得的成果 为贯彻落实科学发展观，加强耕地特别是基本农田保护，严格控制建设用地规模，节约集约利用土地，实现吴 江市经济社会全面协调可持续发展，提高土地管理参与宏观调控的能力，根据国土资源部、江苏省国土资源厅 的统一部署，吴江市自 2005年开始启动新一轮土地利用总体规划修编。截止目前，吴江市新一轮土地利用总体 规划修编已接近尾声，已经顺利完成了以下几项工作： （一）完成了规划修编前期成果的编制，并顺利通过审查。 通过认真开展资料收集和整理分析、撰写专题、数据缩编和图件绘制等工作，形成了吴江市土地利用总体规 划 2006-2020年前期研究综合报告、吴江市土地利用总体规划实施评价报告、吴江市四查清、四对照 工作成果报告、吴江市土地利用总体规划修编前期研究报告。2008 年底，吴江市土地利用总体规划修编 前期成果上报苏州规划修编领导小组办公室，并顺利通过苏州市组织的专家审查，从而正式转入规划修编大纲 编制阶段。 （二）完成了规划大纲的编制，并顺利通过评审。 2010年 1月，在前期成果的基础上经过不断修改和完善，形成了吴江市土地利用总体规划（2006-2020 年） 大纲，并分别上报到苏州市国土资源局和江苏省国土资源厅审查。3 月 12日，吴江市土地利用总体规划 （2006-20200 年）大纲顺利通过江苏省国土资源厅评审，为开展两个专项规划（吴江市基本农田保护规划 、吴江市土地开发复垦整理规划）和吴江市土地利用总体规划（2006-2010 年）成果编制工作打下扎实 基础。 （三）完成了基本农田保护规划编制，并得到批准。 吴江市基本农田保护规划历时半年编制完成，在落实基本农田保护任务的基础上，与吴江市土地利用总 体规划（2006-2020 年）大纲充分衔接，对土地利用总体规划中基本农田有关内容进行补充和深化。规划期内， 吴江市基本农田保护面积 62.83万亩，其中耕地 22.76万亩，可调整园地 11.31万亩，可调整坑塘水面 9.92万 亩，耕地（含可调整地类）比例为 70.02%，达到了基本农田质量有提高、布局总体稳定的要求，空间布局基本 合理，符合基本农田保护规划编制的有关规定。2010 年 8月 20日，顺利通过江苏省国土资源厅专家组评审；9 月 2日，江苏省国土资源厅正式发文批准。 （四）完成了基本农田上二调图补划工作，并顺利通过验收。 按照国土资源部和江苏省国土资源厅的要求，基本农田上二调图必须是耕地和可调整地类即下达的基本农田指 标必须是耕地和可调整地类之和。吴江市新一轮土地利用总体规划基本农田下达指标是 62.44万亩，根据要求 补划后的基本农田保护片块共 121161块，总面积为 70.23万亩，其中耕地面积为 28.09万亩，园地面积为 15.01万亩，水域及水利设施用地 22.96万亩，其他土地 4.16万亩，符合条件的基本农田面积（耕地+可调整地 类）为 62.74万亩，多预留了约三千亩基本农田。2010 年 10月，吴江市顺利完成基本农田上二调图补划工作， 通过了江苏省国土资源厅验收。 二、新一轮土地利用总体规划修编面临的主要问题 目前，吴江市新一轮土地利用总体规划修编面临着一些问题和矛盾，要实施新一轮土地利用总体规划难度较大。 （一）经济社会发展与耕地保护（特别是基本农田保护）的矛盾 按照国土资源部和江苏省国土资源厅关于基本农田上二调图补划工作的要求，吴江市补划后基本农田保护面积 （耕地+可调整地类）为 62.74万亩。通过分析吴江市基本农田补划情况，发现存在以下问题： 一是由于历史原因，吴江市民营经济特别发达，用地粗放型导致耕地分布零散，基本农田块数比较多且分布广 泛，基本农田补划时部分基本农田保护片块划到了城市规划区内，也有些批而未用图斑划入基本农田，挤占了 新一轮土地利用总体规划中允许建设区和有条件建设区的空间，这将影响吴江市今后经济社会的发展。 二是据 2009年底二调数据统计，吴江市能用于补划基本农田的地类（耕地+可调整地类）面积为有 66.27万亩， 也就是说 2010-2020年能符合用于补划基本农田的地类面积仅有 3.53万亩。再加上 2010年的建设已占用部分 耕地和可调整地类，吴江市今后能用于补划基本农田的地类面积非常有限。与此同时，吴江市正在实施和即将 实施的东太湖综合整治、吴江经济技术开发区的综合保税区、京杭大运河整治等国家重点项目需要占用基本农 田，补划工作很难完成。因此，如果新一轮土地利用总体规划修编解决不好这些问题，吴江市今后经济社会发 展与耕地保护（特别是基本农田保护）之间的矛盾将更加突出。 （二）规划指标与现实的矛盾 在吴江市新一轮土地利用总体规划修编中，与现实状况矛盾比较突出的指标主要是新增建设用地用地指标和新 增城乡建设用地指标，这两个指标均为修编中不得突破的约束性指标。 之前，吴江市采用 2005年更新调查作为规划修编的工作底图，2006-2020 年新增建设用地指标 4.3万亩（其中： 新增城乡建设用地指标 2.6万亩，新增交通水利用地指标 1.7万亩）。但是根据江苏省国土资源厅的要求，要 与“二调”成果相衔接对规划目标作出调整，规划成果直接采用 2009年末统一时点的二调成果，在此基础上增 加 2010-2020年可以使用的新增建设用地规模（新增城乡建设用地规模）。若二调结果显示的建设用地规模 （城乡建设用地规模）已超过 2010年建设用地规模（城乡建设用地规模）的地方，按超出规模的 10%扣减该地 2010-2020年可使用的新增建设用地规模（新增城乡建设用地总规模）。具体计算过程如下： 1、吴江市 2010-2020年新增建设用地指标 2010-2020年新增建设用地指标=（2006-2010 年规划新增建设用地目标）*1/5 + （2011-2020 年规划新增建设 用地目标）-（二调建设用地总量-2010 年规划建设用地总量）*10%=15678 亩 通过计算可知，吴江市 2010-2020年可以使用的新增建设用地指标只有 15678亩（其中：新增建设用地指标 6762亩，新增交通水利指标 8916亩）。当前，在新一轮土地利用总体规划修编过程中，各镇（区）经济社会发 展对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少耕地保有量和基本农田保护指标）的期望与 2010-2020 年新增建设用地指标的核减有很大的现实差距。 2、吴江市 2010-2020年新增城乡建设用地指标 2010-2020年新增城乡建设用地指标=(2006-2010 年新增城乡建设用地规模)*1/5 + (2011-2020 年新增城乡建设 用地规模)-（2009 年上报国土资源部二调城乡建设用地-2010 年规划城乡建设用地）*10%=6762 亩 由于吴江市 2009年底二调数据中城乡建设总规模超过 2010年城乡建设用地规模 13万亩，需扣减超出规模的 10%即 1.3万亩，2010-2020 年可以使用的新增城乡建设用地指标为 6762亩。如果新指标平均到每年只有六百多 亩，再分配到各乡镇就只有几十亩。据统计 2006、2007、2008、2009 年、2010 年，吴江市国家下达的农用地转 用指标分别为 1324、1258、1360、1300 亩和 1270亩，平均每年 1302.4亩，由此可见未来吴江市规划指标的紧 张程度从某种程度上讲已超过用地指标，规划指标与现实的矛盾将愈演愈烈，这势必会影响到吴江市未来城市 化发展、工业化建设和城乡一体化推进等等， 三、新一轮土地利用总体规划修编的思考 为了解决吴江市经济发展和耕地保护（特别是基本农田保护）、规划指标和现实之间的突出矛盾，以保护耕地 和基本农田，保障发展，同时尊重规划分配指标的权威性为原则，提出了以下对策和建议： （一）积极向上级部门汇报，努力争取更多发展空间。 新一轮土地利用总体规划修编中，吴江市存在着基本农田保护面积偏大和新增建设用地指标较少的实际问题。 基本农田保护面积偏大的原因是吴江市在上一轮规划实施过程中所核减的基本农田比例明显低于苏州市平均数， 加上一些已实施的和将要实施的（如东太湖综合整治）的重点工程都未按实核减，使吴江市基本农田保护工作 难度很大。而且，吴江市新增城乡建设用地指标非常有限，一些将要实施的国家、省重点项目无法落地，不能 顺利开工建设。为了切实贯彻落实“保障经济发展，保护耕地耕地资源”的工作任务，促进吴江市经济社会更 好更快发展，保证东太湖综合整治等国家重点项目顺利实施，应该积极向国土资源部和江苏省国土资源厅等上 级主管部门汇报吴江的实际情况，直接核减基本农田保护面积、增加新增城乡建设用地规划指标，尽最大努力 争取更多发展空间。 （二）充分挖掘存量土地，积极拓展发展用地空间。 根据“国土资源部办公厅关于所发布县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知”国土资源厅发（2009） 51号的规定将规划范围内形成四个区，即：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。由于吴 江市允许建设区中新增建设用地指标非常有限，而且规模受到严格控制，我们应该更加关注有条件建设区和苏 州规划大纲分配给吴江市城乡建设用地增减挂钩规划指标。有条件建设区在不突破规划建设用地规模控制 指标的前提下，区内土地可以用于规划建设用地区的布局调整；苏州城乡建设用地增减挂钩规划指标要通过旧 村拆迁、农村废弃工矿用地等存量建设用地复垦来增加耕地，从而通过城乡建设用地挂钩政策取得挂钩周转指 标在建新区内进行建设。这里的挂钩指标应当具备两种身份，即规划建设占用耕地指标身份和耕地转用计划身 份，否则就会产生一个很简单的问题光有计划，没有落计划的空间，等于没有计划。今后，吴江市应该充 分利用作为部、省城乡建设用地增减挂钩试点之一的优势，结合城乡一体化建设，落实增减挂钩政策盘活存量 土地，积极拓展发展用地空间。 （三）加大土地开发复垦整理力度，增加耕地数量和提高耕地质量。 在新一轮土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况下，重要的办法和途径就是通过加大土地开 发复垦整理特别是农村居民点的整理力度、推进内陆滩涂围垦开发来增加耕地数量和提高耕地质量，既可以解 决吴江市的耕地占补平衡问题又可以用于补划基本农田。 1、加大农村居民点整理力度。根据二调数据可知，2009 年底吴江市农村居民点用地为户均 0.8亩（532.45M2）、 人均 0.25亩（165.03 M2）。结合土地开发整理复垦专项规划（2011-2020 年），加大农村居民点整理力度，可 盘活一些农村居民点用地形成建设用地指标用于城市的发展建设，同时可以新增一定数量的耕地，缓解吴江市 的耕地保护（特别是基本农田保护）压力。 2、推进内陆滩涂围垦开发。吴江市地处太湖之滨，境内湖荡遍布、河港纵横。据二调数据统计，2009 年底吴江 市内陆滩涂面积为 7.1万亩。目前，吴江市水利局正在对全市的湖泊进行清淤规划，建议吴江市政府高度重视 并协调有关部门，在围筑驳岸时适当扩展范围，把历年来由于湖水冲刷而成的内陆滩涂复垦成耕地，增加耕地 数量和提高耕地质量，用于补划基本农田。 （四）节约集约用地，减少新增建设用地指标的“浪费”。 1、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。一是积极引导企业向一个国家级开发区和二个省级开 发区集聚，同时鼓励企业建造多层、高层厂房，向空中和地下发展，提高土地利用效率。二是制定激励政策， 提高乡镇积极性。新一轮规划新增建设用地指标有限，难以满足基层乡镇的用地需求，在大力宣传集约用地和 更新考核机制的同时，给予一定激励，将通过集约利用挖掘出的存量用地，交由乡镇自由支配，无需上级统筹 安排。三是结合村庄整理，按照“打破村界、相对集中”的原则，引导农民向中心村集聚，积极推行建设农民 公寓房，既节省土地，又改善农民居住环境，提高生活质量。 2、加大闲置土地清理力度，并盘活利用闲置土地。通过对全市范围内征而未供、供而未用的土地进行全面清查， 摸清闲置土地的数量、构成、分布和原因等情况，并通过“先经济、后行政、再法律”和利益吸引、政策限制、 氛围倒逼、处罚问责等措施进行区别处置。对取得土地使用权后资金