关于我国出租汽车行业管理和发展若干重要问题的研究

：关于我国出租汽车行业管理和发展若干重要问题的研究 根据国务院领导指示，国务院发展研究中心成立专门课题组，考察了北京、 温州、武汉、沈阳、太原、重庆、广州、深圳、郑州等城市的出租汽车发展和管理 状况，分析了我国出租车行业发展的历史进程、法律环境、 产业状况和管理体制， 总结了出租汽车发展和管理的国际经验，在此基础上形成了一些关于出租车行 业管理和发展的初步意见并写成报告。 一、对我国出租汽车行业现状的基本认识和判断 我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和 旅游公司而发展起来的。在上个世纪年代，由于车辆投入成本高，消费需 求规模小，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。年代初 期特别是年小平“南巡”讲话之后，各地出台了一系列鼓励出租汽车 行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制，各种社会资本特 别是私人资本迅速进入，使出租汽车行业进入了“井喷式”的发展阶段，短短 一两年的时间，出租汽车数量和种类迅速增加。从年起，各地开始将 出租汽车作为“城市公共资源”按照特许经营方式进行管理，陆续采取了准入 数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。在此期间，一方面，许 多公司以有偿或无偿方式取得出租车经营权后，在承包给司机实际运营的过程 中，都收取包括车款和经营权费用在内的高额承包租赁费和风险抵押金；另一 方面，一些公司在取得经营权时，采取了由司机实际出资、经营权名义归公司 的做法。这两种情况都是运营司机实际出资并承担经营风险，这是后来导致全 国不少城市出现公司与司机之间的产权纠纷和出租汽车行业群体性事件不断发 生的重要原因之一。与此同时，在出租汽车行业管理和发展中，非法营运、政 府部门乱收费、经营权出让不规范等问题也日益突出。鉴此，从年起， 国家相关部门陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办 法。年，国务院办公厅发布了关于进一步规范出租汽车行业管理有 关问题的通知（以下称之为号文）。各地按照号文的要求开始进行 治理和规范，出租汽车行业的发展总体上进入清理整顿和规范发展的阶段。 当前来看，出租汽车行业总体上在向好的方向发展。但是各地情况差异较 大，形成了不同的监管体制和运营模式。 第一，各地经营权出让的期限和方式不同，形成了三类出让模式。一是资 质审批，在同等资质条件下先到者得。二是公开拍卖，出价高者得。三是服务 质量招标，服务质量高者得。目前，除深圳等地最新一批出租汽车投放采取了 公开拍卖的形式外，其他大多数拟新投放运力的城市正在尝试采取服务招标的 形式。 第二，各地经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式。第一类是承 包经营（有些地方也称为“公司自营”），第二类是合作经营（有些地方也称 为“租标经营”），第三类是挂靠经营，第四类是个体经营。从大类来看，前 两类的实质是公司化运营，后两类的实质是个体化运营。目前，许多大中城市 同时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。 第三，各地政府监管形式和力度不同，形成了两类监管模式。一是强监管， 二是弱监管。从各地的情况来看，政府采取哪类监管方式与经营权的出让方式 关系较为密切。强监管模式主要对应于经营权按照资质审批或服务招标方式出 让的地区，而弱监管模式主要对应于经营权采取拍卖方式出让的地区。从总体 上讲，政府重视监管和采取强监管模式的地方，市场的经营秩序较好。 当然，在发展和管理中还程度不同地存在一些矛盾和问题。主要包括：出 租汽车市场准入不足、居民“打车难”、服务质量差等问题在一些城市仍然较 为突出；经营权管理当中还存在不少隐患，成为影响出租汽车行业稳定发展的 重要因素；非法营运屡禁不止，影响了行业正常的营运秩序，成为影响司机收 入和导致群体性事件的又一个重要因素；司企关系没有完全理顺，司机负担过 重、收入低的问题还不同程度地存在；行业管理体制不顺，缺乏上位法，成为 制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。 除以上突出矛盾和问题之外，还有城市出租汽车管理部门、管理机构不统 一、性质不明确的问题。目前各城市一般是在城建或交通部门下设立一个只有 少数人员组成的出租汽车管理处，然后再设立一个出租汽车管理或监测中心， 这些单位的编制、规模和经费来源各不相同。大部分大城市的管理机构属于行 政单位或全额拨款的事业单位，而不少城市特别是中小城市的管理机构属于自 收自支的事业单位，其人员数量不足或者经费不落实，严重影响了管理能力， 这也是导致乱收费和“以罚代管”等问题产生的重要原因。 二、对出租汽车发展和管理若干重要问题的分析和认识 出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考 虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所 有利益相关者的利益诉求。我们需要从行业长期发展和社会长远利益的角度考 虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这 不能仅仅依靠明确出租车产权关系而得到解决。 （一）出租汽车行业定位：大容量公共交通的补充 从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发，应当将出租汽车定 位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。这个定位包括两层 含意：第一层含意强调它的不经济性。出租汽车是介于大容量交通（比如公共 汽车、地铁、轻轨等）和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出 租汽车在使用上不具有排他性特征，是供居民出行的一种公共交通工具，属于 公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通，其不仅使用成本相对较高，对资 源环境造成的压力相对较大，而且主要在城市运营，占用的城市道路资源也相 对较多，是一种便捷但不经济的公共交通方式。第二层含意强调它的不可替代 性。一方面，在大容量公共交通尚没有建立和完善之前，在许多城市特别是在 小城市，出租汽车通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中 发挥着重要作用；另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下，出租 汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具，比如去机场、上医院、 到道路不熟悉的地方等等。因此，出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运 输方式，另一方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合 交通体系，特别是城市综合交通体系之中，统筹考虑，适度发展。 （二）出租汽车行业监管方式：政府特许经营 以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出 租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。 政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式，从各国的经验、做法以及各种 理论观点来看，迄今为止还没有一种统一的范式和解释。一般许可和特殊许可 的城市都存在，不少城市还经历了特殊许可一般许可特殊许可的反复 过程，而且在各种方式下都存在各自的问题。但总体上，无论从国外还是国内 来看，实行特许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式，既取 决于出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。 （三）出租汽车经营权出让方式：服务质量招标与定价出让相结合 政府如何出让出租汽车的经营权，不但涉及到对公共资源的配置是否公平 合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发 展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题，都与经营权出让方式不当有关。 首先，是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府 部门对出租汽车行业的监管。从调研了解的情况看，目前部分城市实行的经营 权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。第一，这种方式导致了经营者对社 会公共资源的永久占有，是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出让的 经营权成为一种私人产权，政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约 束和管理权限，不利于对出租汽车服务质量的监管。 其次，是经营权出让的有偿还是无偿的问题。从各地的实际运行情况来看， 如果操作得当，经营权收费可以成为政府调控出租汽车行业盈利水平的一个重 要手段。比如，当在现有的出租汽车数量和运价水平下行业利润和收入水平过 高，而出租汽车数量和运价调整又受到其他因素限制不能实施时，通过增加经 营权收费将超额利润收归公共财政，就是一种合理的选择。因此，对于经营权 是否收费和收费标准的问题，不能一概而论，而应当由各城市行业监管部门， 会同有关部门按照一定的程序相机决定。 最后，是有偿出让的方式问题。从各地的实际经验看，经营权公开拍卖和 出价高者得不是一种好的办法，它不仅容易导致价格过高，给经营造成较大压 力，影响服务质量，也会给进一步投放出租汽车数量、政府进行日常服务质量 的监管和协调公司与司机的收入分配关系带来困难，同时，还会导致二级市场 的高价炒卖，给行业稳定带来一定的隐患。相比而言，一些城市按照号文 件精神实行的服务质量招标与定价出让相结合的方式更为科学合理。 （四）出租汽车行业经营模式：鼓励向规范的公司化经营方向发展 从我国当前的实际情况来看，所谓公司化经营还是个体经营，其区别主要 并不在于是否存在公司，甚至不在于是否有公司参与管理，而在于出租汽车的 经营权是归公司还是归个人的问题。事实上，几乎所有实行个体经营模式的城 市，都从政策上要求拥有出租汽车经营权的个人必须挂靠到一个公司，接受公 司的管理，方可营运。 长期以来，针对出租汽车行业司机负担重、工作时间长的问题，不少人主 张将经营权归公司所有转变为归司机所有，实行个体化经营。针对这种意见， 此次调研对实行经营权由公司向个人转变的城市给予了重点关注。从调研了解 的情况来看，以下几点值得重视：第一，已经实行经营权归个人的城市（比如 温州、郑州等），其经营权归属的转变，都不是出于减轻司机负担或缩减劳动 时间的考虑，而是因为以往的公司化经营不规范，公司向司机收取高额抵押金 或预付款，造成司机成为实际的出资人，导致在经营权归属上司机与公司产生 矛盾，引发群体性事件。政府出于尊重历史和社会稳定的考虑，做出将经营权 从公司转变为个人的决定。第二，经营权归司机个人后必须有一系列的制度安 排相配套（比如经营权有期限，经营权所有者只能自己开车，不允许雇人开车， 经营权也不允许转让，等等），否则经营权转变对改善营运司机劳动和收入状 况的作用极为有限。比如在温州，由于经营权采取永久性归个人、允许二级市 场转让、允许经营权所有者雇佣司机运营的模式，许多司机得到经营权后很快 就变成了老板，或者将经营权高价转让，或者自己不再开车而将车委托、承包 给别人经营从而成为食利者，而真正开车的司机的状况不仅没有什么改变，甚 至比以前更差。第三，政府监管部门大都认为，实行经营权由公司向个人的转 变，削弱了公司的监管能力和积极性，增加了政府的监管难度，从长期来看， 必然会对行业运营秩序和服务质量产生不利影响。 相比而言，针对过去公司运营中存在的突出问题，另外一些城市，比如我 们调查过的武汉市和广州市等，在继续坚持经营权归公司所有的前提下，按照 政府特许经营方式加强对公司的监管，特别是调整了公司同司机之间的利益分 配关系，加强对公司和司机服务质量的监管，取得了较好的效果。公司化经营 较规范的地方，一方面营运司机的收入状况大大改善，另一方面服务质量也明 显提高。从实地调查的总体情况来看，就服务质量和行业稳定性而言，经营权 归公司的规范的公司化经营模式，总体上好于经营权归个人的挂靠公司的经营 模式。 （五）“黑车”与非法营运问题：打击与疏导相结合 “黑车”普遍存在、非法营运屡禁不止，长期以来严重影响我国出租汽车 行业的发展秩序。特别是在目前实行较为严格的出租汽车数量管制和存在较大 就业压力的背景下，“黑车”的产生有着强烈的利益驱动。加上由于合法营运 出租汽车不能覆盖和满足一些边缘区域和一些居民的特殊需求，为“黑车”的 存在提供了巨大的空间。 在各种类型的“黑车”中，伪造运营证照的“套牌车”、“下线车”、 “巡游”的私人轿车等，直接与正常的出租汽车形成竞争，极大地破坏了运营 秩序，产生了严重的不公平竞争，也给乘客的利益带来严重的危害，并成为导 致出租汽车司机不满，甚至引发群体性事件的重要因素，必须严厉打击。 三、进一步促进出租汽车行业健康发展的思路和建议 （一）明确发展的总体思路和方向，统一认识，加强规范和引导 目前及未来一段时期内，我国出租汽车行业发展的总体思路大体可以概括 为：深入贯彻落实科学发展观，从出租汽车的行业特性和我国出租汽车发展的 实际出发，将化解行业管理中存在的不稳定因素和促进行业长期持续健康稳定 发展结合起来，围绕提高服务质量、理顺司企关系两大核心目标，坚持增量带 动存量的渐进性改革原则，通过明确发展方向、完善政策法规、规范经营权管 理、整顿运营秩序、优化经营模式、调整运力结构、理顺管理体制、改善监管 方式，形成定位合理、规范有序、服务满意、监管有效、和谐稳定的出租汽车 行业发展格局，有效发挥出租汽车在综合交通运输体系中的作用。 出租汽车发展的基本方向和相关重要问题可以归纳为： 第一，出租汽车是大容量公共交通的补充，出租汽车的发展和管理应当纳 入公共交通运输体系中，进行统筹规划，统一管理，实现与其他公共交通方式 之间的协调发展。在城市公共交通发展的初期，特别是大容量公共交通体系尚 未形成的小城镇，出租汽车是满足部分高端需求的重要的公共交通运输方式。 第二，出租汽车经营权属于公共资源，政府可以以特许经营的方式出让和 收回。出租汽车的政府特许经营制度，要有利于引导和鼓励出租汽车实现规模 化和集约化经营。出让出租汽车经营权要按照服务质量招标与定价出让相结合 的方式进行。服务招标必须设计一套科学合理的综合考评体系，形成一套能够 保证实现公开、公正、公平的出让程序和方法。要发挥出让价格在调节出租汽 车行业整体赢利水平中的作用，出让费用应当按年分期收取，出让期限应当与 车辆使用或更新周期相一致。 第三，政府主管部门除了要对出租车行业的服务质量进行监管外，还应当 对之进行数量和价格监管。数量控制和运力投放要与当地综合交通运输体系规 划和建设相协调，要保证能够基本满足居民的乘用需求，要发挥对行业、公司 和司机收入水平进行调控的作用。数量控制和运力投放必须建立在科学的测算 体系和公开透明的决策程序之上。服务价格的确定和调整要与当地收入水平相 适应，必须实行价格听证等制度。 第四，鼓励和引导出租汽车实行规范的公司化经营，公司必须取得经营权， 具备车辆、场地、管理组织、机构和管理服务能力等运营管理设施和条件。新 投放运力原则上不再向个体经营者出让。对于已经形成的个体营运车辆，鼓励 通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营，加强对个体经营者的 监管。 第五，作为政府特许经营行业，出租汽车行业的整体赢利水平和司机的收 入水平要受到政府管理部门的调控。应当参照社会平均投资收益率调控出租汽 车行业的赢利水平，参照当地社会平均工资水平调控司机的平均劳动所得。对 于实行公司化经营的企业，监管部门要通过实行统一的合同管理，对公司和司 机的权责和利益分配关系进行规范，建立公司与司机收益共享、风险共担的机 制。 （二）尽快制定新的出租汽车管理办法或条例，完善相关政策法规 第一，根据目前出租汽车管理和发展面临的新情况新问题，尽快制定新的 出租汽车管理办法，或者直接制定出租汽车管理条例，依法规范各地出租汽车 的经营管理行为，协调政府主管部门、公司、司机和消费者的关系。 第二，出租汽车管理办法或条例应当结合我国出租汽车管理和发展的总体 思路与方向，明确出租汽车的行业定位、经营权出让、监管模式、经营模式、 劳动用工关系、事故责任、风险分担机制、非法运营的打击、群体性事件的防 范、管理体制、主管机构性质、各主体的责权利和法律责任等重大事项。 第三，以出租汽车管理办法或条例为上位法，清理规范各城市人民政府已 经制定实施的地方性出租汽车管理的相关政策法规。 （三）进一步理顺管理体制，为加强出租汽车管理提供体制保障 第一，出租汽车行业作为各地公共交通体系的组成部分，在服务的地域范 围上相对分散且较为独立，其规范和管理的职能应当继续由城市人民政府承担。 但需要在中央政府层面明确一个管理部门，负责对行业发展中的共性问题进行 研究、规范、指导和协调，制定行业管理的相关政策法规并监督实施。 第二，针对目前各地区出租汽车管理部门机构性质不统一的情况，建议各 城市人民政府结合行政和事业单位改革，尽快使那些具有事业单位性质的监管 部门向行政单位转制，以解决人员数量不足和经费不落实等问题，提高管理能 力。 （四）建立和完善相应措施，解决当前存在的相关问题，防范可能产生新 的矛盾和事件 第一，现在，不少城市已经面临经营权到期如何延续、数量不足如何投放 新运力、二级市场炒作导致经营权价格过高等问题；还有一些城市在实行公司 化经营过程中，正在或即将面对既有的出租汽车的经营权和车辆产权不清的问 题；在油价上涨压力下，不少城市遇到油价补贴落实不到位或者不足以抵补司 机的收入减少等问题；另外，在实施新的劳动合同法过程中，各地都面临对其 理解和执行缺乏明确的指导等问题。因此，建议有关部门尽快就上述问题形成 一个明确的指导意见，加强对重点地区情况的监控和协调指导。 第二，一些地区因为多年没有新投放运力，已经造成运力明显不足，并导 致一系列相关问题。建议有关部门加快专项治理进度，尽快组织验收，并结合 新的经营权出让指导意见，对新运力投放尽早“解禁”。 第三，针对近年来群体性事件频繁发生的情况，建议在分析各地造成群体 性事件的原因和总结各地处理这类问题的经验教训的基础上，做出统一部署， 建立中央和地方应对出租汽车行业突发性群体性事件的应急预案，防止和减少 发生新的事件。特别是对于公司与司机间围绕经营权问题而产生的冲突，政府 要高度重视，加强领导，本着尊重历史、面向未来的原则，既要妥善处理，保 持稳定，又要有利于建立合理有效的运行和管理模式，提高服务质量，实现社 会利益最大化。（执笔人：张军扩 高世楫 冯杰） 庆出租车行业调查：被权力畸化的利益链 同一些地方的出租车运营模式相比，这里多出了一个“二级承包人”环节。 这 20 多位出租车司机细算了一笔账：以重庆市最近一次出租车指标拍卖为例，1997 年重庆市政府拍卖了 1000 辆出租车指标，这些运营指标的时限为 8 年，价格为 26 万26.5 万元，地方政府在该次拍卖中一次性收入 2.6 亿2.65 亿元。 出租车公司拿到这些指标后，将其分割为两个 4 年，分别配置到 2 辆出租车上，按每 辆车 25 万26 万元（目前已经上涨为 35 万元）的价格出售给二级承包人。出租车公司分 割到每辆车上的运营指标的实际成本为 13.25 万元左右，加上车价约 8.51 万元（含各种上 路费用），总成本为 21.76 万元。 当地出租车公司在分割指标售车及售车环节上，从二级承包人身上赚走约 4.74 万元。 且因二级承包人必须先打款、后提车，在提车环节实际上是用的二级承包人的钱，因此二 级承包人认为出租车公司只暂时垫付了指标款，就轻松赚走了这 4.74 万元。 而重庆的出租车公司并不只是赚这些，二级承包人的这 26 万元只是“首付”，他们还 得向出租车公司缴纳“月供”。根据重庆市出租车行业的规矩，二级承包人每个月必须向 出租车公司上缴 820010050 元。 具体算法是（以“半款车”为例，所谓半款车是指二级承包人只需要向出租车公司缴 纳 13 万元，而缴 13 万退 2 万，实际为 11 万元，该类型出租车向出租车公司缴纳的费用要 比“全款车”高）：11 万元48 个月的首付的月平均成本 2330 元，加每月上缴给公司的 8200 元10500 元“规费”，加 200 元路桥费，乘以 48 个月缴纳时限，得出二级承包人 4 年中需要向出租车公司缴纳总计至少 51.32 万元。 而每辆出租车的司机每天一共需要向二级承包人缴纳 380420 元（平均按照 400 元计 算）左右的份儿钱。当地一辆出租车平均每天的总收入约为 600 元。 为出租车算一笔账 在这一利益链中，地方政府、出租车公司、二级承包人、出租车司机各自究竟能从一 辆出租车的运营指标期内获得多少收益？各自占多大比例？ 这 20 多位出租车司机、二级承包人的现场测算显示，地方政府在每个出租车 8 年运营 指标上的收入为 26 万元左右，分割为两个 4 年指标则实际落实到每辆车上的运营指标成本 为 13 万元，分摊到 48 个月运营期中每个月的指标成本为 2708.33 元。这也是地方政府平 均每个月从每辆车上获得的收入。 出租车公司的在每辆车上的指标成本为 2708.33 元，加上运输管理费（600800 元）、 养路费 280 元、保险费（600800 元），约合 1880 元。每辆车的车价即使按 10 万元计算， 分摊到 48 个月运营期的月成本为 2100 元，2708.33 元1880 元2100 元=6688.33 元，这 是出租车公司除人力、房租、水电、财务费用及税收等之外的总成本。 出租车公司每个月从二级承包人处获得的“月供”收入为 8200 元3200 元，总计 10500 元。减去其月成本 6688.33 万元，出租车公司实际从中每月获利 3812 元。 但是，由于二级承包人在接车时已经给出 11 万元“首付款，”所以出租车的月总成本 中的购车成本分摊实际不能计入，因此出租车公司实际每月获利为 10500 元（2708.33 元指标分摊1880 元运输、养路、保险等费用）5912 元。不过此算法未考虑出租车公司 在出租车指标上的财务成本。 二次承包人及出租车司机获得的收益是，每天收入 600 元30 天48 个月一辆出租 车在运营期内的总收入 86.4 万元。减去二级承包人 4 年中需要向出租车公司缴纳总计至少 51.32 万元，剩 35.08 万元，分摊到 48 个月，则二次承包人及出租车司机每月的总收入为 7308.33 元。再减去平均每月 800 元的修车费，和二次承包人每月 14001500 元（平均为 1450 元）的收入，剩下的 5058.33 元为每辆车 3 个司机的总收入。 平均算下来，每个出租车司机的月总收入为 1686.11 元，由于重庆市大部分出租车公 司均要求司机自己出钱购买养老保险和社保（共计约 310 元），“有这个才给你办证开车” ，并对外称是公司购买的“两险”，实际司机每月拿到手的收入约为 1376.11 元。 经过此测算，一辆出租车在一个月的运营中，地方政府的所得（运营指标分摊到 48 个 月）为 2708.33 元，出租车公司为 3812 元，二级承包人为 1450 元，司机为 1376 元。 “这就是重庆市出租车行业的食物链。”一位不愿透露姓名的二级承包人称。 11 月 6 日，在与当地出租车司机的现场座谈会上，重庆市常务副市长黄奇帆也为该市 的出租车司机算了一笔账：“每天大概一辆车能做 700 块钱，一个月做 29 天，一年 300 多 天的收入是可以做到 20 多万元，4 年时间总的收进 80 多万，你们要交掉的板板费 （份儿钱），各种各样费你们刚才说要交掉 70，你要交掉 57 万左右，那么你四年 就是 24 万，那么一年 5 万你交掉汽油费后每月只有 2000 多块。” 黄奇帆说：“关键是这 57 万怎么算账，57 万里面作为出租车公司要交的成本现在是 37 万，这样他还有那么十七八万的毛利，十七八万的毛利当然也要交税，这十七八万的毛 利摊到 4 年，一年应该有 4 万左右。他买这个车的成本是五六万，或者天语车（长安铃木） 八九万，”“也就是总的资本回报平均每年 50甚至更高到 7080，这是全世界投资 回报率最高的行业。” 深层次问题尚待解决 10 月 5 日，重庆市出租车基本全部恢复运营，但是一些核心问题依旧有待进一步解决。 重庆交通大学运输管理系教授李淑庆对本报记者称，重庆市政府在本次危机处理中果断、 及时，处理得很好，但是“还是存在很多问题有待进一步解决”。 在调查中，记者也发现，除当地政府公布的提高“份儿钱”、加气难、“黑车”多等 问题外，另有几个深层次问题亟待解决。首先，即使不算私人车辆投入运营的“黑车”， 当地的出租车的具体数量竟然无法确认。其一是该市除拥有“渝 T”牌照的正规出租车外， 还有一批当地交通管理部门批出来的“公司自营车”。记者目前还无法向重庆市“运管局” 确认这些“公司自营车”的数量究竟有多少。 当地出租车司机称，这些“公司自营车”是获得了运管部门默认了的，这些所谓的 “公司自营车”的初衷是，为解决在节假日期间，市民打车困难的时候上路运营，但是实 际上平时这些车都在上路跑。 而且当地出租车公司将拿到的指标“一分为二”，是否会导致该市的上路出租车是否 实际为 16000 辆？对此，该市交通管理部门及几家主要出租车公司均不愿接受采访。据当 地出租车司机披露，还有多家出租车公司将重庆主城区以外的出租车指标（一般价格仅为 几万元）“运作”到主城区。重庆市警方还曾多次查获，有同一牌照的出租车同时在不同 的两个区违规，这表明当地出租车存在一定的“套牌车”现象。 当地出租车司机、二级承包人还担心未来出租车价格提升，本次整体停运可能促进重 庆市的出租车“起步价”上涨到 10 元，由消费者埋单，但最后落到出租车司机口袋里的所 得依旧很少。 对此，在 11 月 5 日下午，重庆市政府新闻发言人、重庆市政府副秘书长崔坚称，有媒 体问到“在整个出租车行业的管理当中，是不是有些管理不到位的现象，跟我们的寻租行 为有关，跟我们的政府工作人员滥用权力甚至以权谋私有关？这个问题过去发生过，我们 也非常坚决地处理过，这个事情市委市政府态度都非常明确，发生一件坚决处理一件。” 诚信服务 乘客至上 当今社会早已从产品经济过渡到服务经济，优质的产品是基础，一流 的服务才是当今企业制胜的法宝。随着改革的不断深入，社会和经济的不 断发展，人们对物质文化生活的需求越来越高，开始从一般的服务转向享 受型服务，这无疑给我们服务行业出租汽车业提出了新的要求，同时 也带来了巨大的发展机遇。在这样的背景下，转换经营机制，提升服务水 平是企业刻不容缓的首要任务。由此，企业经历了由“以包代管”的承包模式转换为自营模式。随着全新 经营理念的推广和实施，自营车新标识的启用，社会新形象的树立，给企业 带来生机与活力的同时，也给我们带来了更新更大的挑战。毋庸质疑，出租 汽车业本身就是服务业，未来的行业将会面临着更为激烈的竞争，这就要求 我们的服务质量要不断提高，服务观念要不断更新，要以质量求生存，以诚 信求发展. 作为窗口行业，服务质量的好坏不仅影响到乘客的利益，也影响整个行 业的声誉和城市的形象。对企业来说，没有用户就没有市场，没有市场，企业便无法生存。“诚信服务， 乘客至上”是我们每个员工应有的最起码的职业道德和职业素养。那么，如何才能真正体现“乘客至上” 呢？我认为，首先我们要树立全心全意为人民服务，为全社会服务的 奉献意识，这是职业本身赋予我们的，也是对“三个代表”重要思想 的实践。其次，就是加强职业道德修养，始终把乘客的利益摆在首位， 想他们所想，急他们所急，真正让乘客成为上帝，成为我们密不可分 的朋友。 何谓诚信？诚信就是诚实守信，能够履行承诺而取得他人的信任。 它既是社会公德的要求，又是人际交往和企业生存的基石。诚实守信是企业发展的生命线，“诚信服务” 是出租行业服务的最高境界，是实现乘客满意的唯一选择，只有诚信服务， 才能赢得乘客的信赖；只有诚信服务，才能使乘客在旅程中感到愉悦；也只 有诚信服务，才能使企业在竞争中立于不败之地。 “诚信服务”的精髓是什么呢？那就是爱岗敬业，是人们对自己的工作 充满敬重和虔诚，专心致志，忠于职守，勤勉的从业态度，也是我们能否 “诚信服务”的基础，它是一种境界，是积极向上的人生态度，是一个人的 世界观、人生观、价值观的充分体现。具体到我们每个员工，就是要牢记“服务不要在我这里中断，差错 不要在我这里出现，乘客不要在我这里不满意，企业形象不要在我这里受到损害”。从而，企业涌现出了 助人为乐的陶明贵，拾金不昧的但新泉，勇斗持刀歹徒的何胜等一大批诚信、爱岗的好的哥，他们用具体 行动诠释着爱岗、诚信、敬业的深刻内涵，用新出租人、新理念、新形象凝聚人心，树造品牌，用青春和 生命演绎着“诚信服务，乘客至上”一天又一天的故事，在平凡的岗位上实践着自己的承诺。 让我们争做“诚信服务，乘客至上”的楷模，开拓创新，同心协力，立足本职齐奉献，不断提升诚信 服务的质量，让南来北往的人们亲切感受到来自出租人贴心的服务；让我们众志成城，用智慧和汗水，用 对职业的忠诚，用对乘客的关爱，支撑起出租汽车行业的一片蓝天！ 我们企业是重庆市成立最早的国有出租汽车公司，从十几台出租车起步到拥有今天的 规模，公司经历了一段曲折而艰辛的发展过程，而我们所走过的每一步都是在创新。从全 款承包经营模式到半款承包经营模式再到如今的公司化经营模式，企业的经营模式在创新， 在不断地适应社会和市场的需求，与此同时，企业的管理理念、管理方法、管理手段也在 创新。在这个过程中，一个曾经举步维艰的企业经历了改革的阵痛和磨砺，完成了规模由 小到大，实力由弱到强的蜕变。 作为国有企业的管理者，我时刻牢记自己的社会责任，不断追求经济效益和社会效益 的双赢。依靠创新，我们走出了一条自我突破、自我超越、自我提升的路子，实现了国有 资产保值增值、企业员工增产增效，这是一个企业履行社会责任的前提。在实现经济效益 的同时，回报社会，让广大职工、广大市民共享企业发展成果，是我们锐意改革、致力创 新的根本目标。 站在新的历史起点，我们将乘着十七大的东风，高扬企业和谐发展的风帆，锐意改革 创新，不断提升企业核心竞争力，认真履行好社会责任，以更加昂扬向上、奋发有为的精 神状态，再接再厉，乘势前进，扎实工作，为实现企业更快更好的发展努力奋斗，为构建 和谐社会做出新的贡献！ 随着改革开放的扩大与深入，运输服务行业逐步与国际接轨。在我国市场经济发展和完善城市功能的过程 中，客运出租车行业成为改善投资环境和稳定社会的重要途径和渠道，与城市形象息息相关。为了提出更 加可行的对策建议以完善我国的出租车行业的经营模式，首先需要对出租车行业的发展状况有一个准确的 了解。 1.1 出租车的定义 出租车是指能充分满足乘客或用户意愿而被雇用的营业车辆。一般分两大类：一类是为按照乘客和用户意 愿提供客运服务，出租车客运服务是为乘客提供运送服务，并按照里程和时间或仅按里程收费的经营活动； 另一类是车辆租赁服务，车辆租赁是指在约定时间内租赁经营人将租赁汽车交付承租人使用，收取租赁费 用，不提供驾驶劳务的经营方式14。第一类只是指狭义上的出租车，本文所研究的范围是狭义上的出租 车行业，即客运出租车行业。 2.2 行业发展状况 2.2.1 行业发展概况 我国的出租车行业真正起步于改革开放初期。上世纪 80 年代，由于条件限制，比如车辆投入成本、消费 需求规模，出租车数量较少，行业处于自由发展阶段。90 年代，国家及各地放松了对出租汽车行业的管 制，并陆续出台了一系列的鼓励政策，各类社会资本迅速涌入，出租车数量迅速增加，整个行业得到了迅 猛发展。1993 年至 2009 年十几年间，我国出租汽车从 19 万辆猛增到 93.7 万辆。出租车行业组织形式从 单一向多样化发展，各地情况有很大不同，其发展过程大致分为四个阶段：第一阶段是从七十年末到八十 年代出由国有企业垄断经营，企业数量很少，连北京上海也就只有 12 家国有企业在垄断经营，供给短 缺，市场发展严重失衡；第二阶段是改革开放初期，政府放宽管制条件，只要符合经营条件的企业和单位 都可从事出租车经营，从事出租车经营的企业有所增加；第三阶段是在 90 年代再次放宽管制条件，允许 符合条件的个人参加出租车经营，这 7 样出租车市场的经营模式变得多样化，除了小城市比较单一外，各 地逐步形成了承包经营模式（即租赁经营模式） 、挂靠经营模式、个体经营模式和公车公营模式（即直营 模式）等多种经营模式并存的局面；第四阶段是从 90 年代末至今，在条件放宽等政策的引导下，出租车 数量得到了迅猛的发展，极大缓解了供需不平衡的问题，但同时出现了出租车绕行、要高价、拒载等服务 质量问题，给管理带来了很大难度，在这种情况下，各地又相继出台了限制个体发展，鼓励大企业兼并重 组小企业的政策。 2.2.2 存在问题分析 目前我国处于市场经济的转型时期，对出租车行业缺乏专门和深入的研究，科学的、适应市场的管理机制 还未健全，出租车行业发展过程中某些长期积累的问题没有得到有效解决，这对我国城市出租车行业的发 展提出了严峻挑战。我国出租车行业在发展和管理中存在的主要问题包括： 1我国部分大中型以上城市出租汽车保有量严重不足，与城市人口的比例严重失调，市场准入不足，从 业人员准入门槛低，造成出租车拒载、挑活、绕行、要高价，老百姓打车难等一系列问题。 2我国对出租车市场采取特许经营的办法，对于出租车经营权管理，各地 还存在许多模糊和隐患，这严重影响和制约了出租车行业的稳定和发展。到期下线的出租车没有有效的处 理办法，大量的流入市场，成为非法营运的工具，影响了行业正常的营运秩序，形成恶性循环，影响行业 稳定。 3政府与出租车公司、出租车公司与司机之间的关系没有完全理顺，行业发展与企业利益、司机利益之 间仍存在很多矛盾，现在仍普遍存在司机负担过重、收入过低的现象。 4行业管理体制不健全，缺乏高效率的管制机制，严重制约了出租车行业的长期稳定和健康发展。 5除以上突出矛盾和问题之外，还存在城市出租汽车管理部门缺乏协调性、各管理机构不统一等问题。 造成这些问题的原因之一就是我国目前的出租车经营模式不成熟，不能完全适应市场经济背景下的城市发 展。目前，我国的出租车行业缺乏系统规范的行业发展政策和规范，市场发展不健全。 8 从我国目前的出租车行业的情况来看，要鼓励企业向规范的公司化经营方向发展，采用科学的管理方法， 同时引进先进的技术对出租汽车实行统一管理、集约化经营。 2.3 出租车发展功能定位 出租车作为城市公共交通的重要组成部分，是现代城市较为重要的基础设施之一。出租车行业的发展程度， 从某种程度上既体现了城市的经济发展水平和人民生活质量，也体现了城市的现代化发展水平。出租车是 城市客运交通系统中比较活跃的客运交通方式。城市客运交通系统按管理体制分为社会客运交通系统和公 共客运交通系统，出租车属于后者，但其与其它公共交通方式不同，常规公交，轨道交通等都是定线、定 点营运，只有出租车是依据乘客意愿，采取非定线、非定点、全方位、全天候及“门到门”的运营方式 15，城市客运交通系统结构16见图 2.1 所示。改革开放以来，我国出租车行业发展迅猛，其旅客运输量， 出行分担率都有所上升。1993 年至 2009 年，我国出租汽车从 19 万辆增涨到 93.7 万辆，年均增长率 16.6%， 出租车客运量占城市公共交通客运量的比例高达 29%。截至 2009 年 6 月，全国出租车拥有量 112.8 万辆， 年旅客运输量 80 多亿人次。 近期把出租车定位为城市公共交通的重要组成部分，设定未来的发展方向是积极、合理、有序。这样的定 位是基于出租车自身的发展特点确定的。目前国内许多城市尤其是大中城市，出租车承担的客运比例在公 共交通中的比例已经达到 20以上，肩负着部分大众交通工具的职能，造成这样结果的主要原因是城市 的常规公交、地铁、轻轨等整个公共交通体系不完善，无论从数量上还是质量上都不能充分满足乘客日益 增长的客运需求及服务需求。而出租车的运营特点决定了其可以暂时弥补这个不足，因此在此阶段出租车 的发展方向应该是积极的。 出租车作为一种重要的公共交通客运工具，其利用效率要高于私家车和单位用车。但与常规公交和轨道交 通相比，出租车占用道路资源较高，利用效率较低，对城市的环境污染较大，不能称之为一种“绿色”的 交通工具。因此，从城市社会效益、环境和可持续发展的角度出发，不能仅为满足乘客的需求而无限制的 扩大出租车市场规模，必须合理控制其在城市公共交通中的承担比例，比例的大小取决于城市常规公交和 轨道交通的发展水平。 远期应将出租车定位为常规公共交通与轨道交通的补充，出租车市场未来的发展主要应是服务质量的提高 和市场秩序的规范。未来在有一定发展规模的城市中，公共交通体系的建设已经趋于完善，承担居民出行 的主体主要是城市轨道交通和公共汽电车，出租车始终作为城市客运系统的补充，其完成的客运量一般占 公共交通客运总量的比例应控制在 15以内。这样的定位对出租车行业提出了较高的要求，在这种定位 形势下，相对于整个城市的居民和一般的流动人口来说，出租车成为一种“奢侈品” ，因此必须将出租车 控制在一个合理的规模。出租车服务进行这样的情形定位后，尽量满足乘客对出租车服务水平和特色的要 求，在服务质量上下功夫，就应该成为其管理上的重中之重，出租车数量上的不应该进行盲目扩大。 2.4 小结 主要介绍了我国城市出租车行业的发展状况。首先对出租车的概念进行了准确的定义，确定本文研究范围。 其次，通过追溯我国出租车行业的发展历程，阐述其不同时期的发展状态，分析我国城市出租车行业发展 现状，指出在当前市场经济条件下我国出租车市场存在的主要问题，并分析了问题出现的主要原因。 最后，依据我国“公共交通为主，个体交通为辅”的发展模式，对出租车发展进行了近期和远期定位。本 章为下文的研究做了重要的理论铺垫。 市出租车行业发展现状调查报告 为了摸清市出租车市场现状，为市委、市政府领导制定出租车行业发展和有关部门对出租 车市场管理提供科学依据，从 4 月 16 日到 4 月 25 日，我们组织力量在城区范围内对全市 出租车市场开展了抽样调查。本次调查采取问卷和访谈的方式同时进行，共抽取样本 606 个，其中调查城市居民 500 名（包括企业、事业、行政- 单位的在职人员和市民） ，出租车司机 100 名，出租车管理公司 6 家。通过调查对全市出租 车市场现状有了基本了解，现将调查情况报告如下： 一、城区出租车经营状况 是一个人口大市，既是省的西北门户，又是豫、皖、苏及南北交通枢纽，大京九与漯阜、 濉阜、淮阜、商阜铁路一起，使成为五路交汇、八线引入的全国六大路网性铁路枢纽之一。 近十年来，全市道路建设突飞猛进，随着二环路、泉河新大桥、105 国道、沙河二桥、阜 城六条出口路改造工程及阜城主干道颍州路、清河路、人民路、颍河路等改造工程相继竣 工，一个以为中心，国道、省道为骨架，辐射全市城乡，通往毗邻省市的公路交通网络已 经形成。成为周边地区旅客进出行的集散地。这些都为出租车行业发展创造了良好的条件。 1、出租车司机平均一天工作时间高达 10 小时 据调查，目前全市城区上路经营的出租车共有 1400 辆左右，其中有经营资格的出租车 1370 辆，无经营资格的“白皮车”大约有 30 辆左右。出租车司机平均一天工作 10 小时， 其中有 57的司机一天工作 10 小时以上，有 23的司机一天工作 810 小时，一天工作 68 小时的有 10，在调查的司机中没有一个是回答每天工作 6 小时以下的。可见出租车 司机劳动强度已达到极限。在经营活动中，其中一天行驶 200 公里以上的出租车占 77， 有 18的出租车一天行驶 150200 公里，只有 5的出租车一天行驶 100150 公里。 2、出租车司机平均每月经营性总收入 5500 元 出租车司机平均每月经营性总收入 5500 元，其中有 3的出租车司机月经营性总收入在 10000 元以上，有 8的出租车司机月经营性总收入在 8000 元左右，有 62的出租车司机 月经营性总收入在 50006000 元，只有 10的出租车司机月经营性总收入不足 5000 元。 据调查每台出租车按季要上缴过桥费 360 元，工商税 150 元，运管费 340 元，养路费 300 元，管理费 3 本文来自文秘 114 ，转载请保留此标记。 00 元， 扣除各项税费，出租车司机平均月经营性纯收入为 3000 元左右。出租车司机收入是全市在 职职工平均工资的 3.3 倍。由此可见，全市出租车行业经营状况良好。 二、城区出租车市场供求状况 目前，全市城市非农人口已达 38.72 万，比地改市前的 1995 年增加了 10 多万，近十年来， 城镇居民可支配收入由 1730 元，提高到 6041 元，增长 2.5 倍，随着收入的逐年增长，居 民消费水平不断提高，人均交通费支出 176 元，比十年前增长了 7.4 倍。工作和生活节奏 加快，自行车、三轮车已不再是人们出行首选的交通工具，出门“打的”已被人们所接受， 市场对出租车的需求不断增加，从而推动了出租车行业的迅速发展。 1、综合治理见成效 今年以来，全市采取措施，加强了城市道路交通管理，在七条主干道禁止人力三轮车、摩 的通行，并加大力度对无证经营的“白皮车”的查处力度。给出租车行业经营和发展创造 了好的条件。 在对出租车司机抽样调查中，有 46的司机认为经过对七条主干道的综合治理，明显优化 了出租车经营环境，对此感到十分满意。比较满意的占 28。但仍有 26的出租车司机认 为对“白皮车”查处力度不够，停车受限制等原因对目前出租车经营环境仍感到不满意。 在对市民抽样调查中，有 33的市民认为经过综合治理，全市交通秩序明显好转，对本市 交通管理现状感到满意。比较满意的占 51，仍感不满意的占 16。 2、出租车有效里程利用率高于 70 据调查推算，全市出租车有效里程利用率平均为 72，其中有效里程利用率高于 70的出 租车占 27，70左右的占 41，低于 70的有 32。对 6 家出租车管理公司的调查情 况是，有 4 家出租车管理公司估算有效里程利用率在 70以上，其中有 1 家公司高达 75。在调查的居民中最近一个月平均乘坐出租车次数为 4 次，其中乘坐 10 次以上的有 10，510 次的 31，15 次的有 59。居民“打的”费用平均每月为 20 元，其中 “打的”支出在 30 元以上的占 15，在 2030 元的占 23，1020 元的占 33，10 元 以下的占 29。在调查居民最近一次等出租车用了多长时间一问中，有 19的居民回答在 10 分钟以上，有 39的居民等了 510 分钟，等出租车时间在 5 分钟以内的占 42。居 民“打的”次数、 “打的”费用均呈逐年上升态 进一步促进出租汽车行业健康发展的思路和建议 作者：张军扩 来源：名人网 2011-10-25 我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，最初阶段主要依托于国营交通运输企业和 旅游公司。上世纪 90 年代初以来，整个行业出现了高速增长的局面，但由于各级政府都 缺乏管理城市现代交通体系的经验，导致出租汽车产业发展的早期出现了出租车发展模式 不清楚、经营权出让不规范、政府部门乱收费等许多问题。自 1999 年起，国家相关部门 陆续出台了一系列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法，特别是 2004 年国务 院关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通